Мудрый Экономист

Новый уровень централизации в проекте бюджетного кодекса РФ

"Советник в сфере образования", 2015, N 4

В середине мая стал доступен для ознакомления проект нового Бюджетного кодекса РФ (далее - Проект). В нем речь идет не об изменениях, пусть и масштабных, а о полной актуализации и приведении Кодекса в соответствие современным требованиям. Одно из них - сокращение количества бухгалтеров за счет изменения метода ведения бухгалтерского учета. Вполне возможно, что пилотные проекты начнут возникать именно со сферы образования.

Федеральная государственная информационная система

Семинар-совещание руководителей финансовых органов субъектов РФ "Задачи финансовых органов субъектов РФ по обеспечению исполнения бюджета в условиях кризиса", который проходил 18 - 19 марта 2009 г. в г. Туле, стал первым мероприятием, на котором было объявлено о необходимости новых подходов к централизации бухгалтерского учета. Высказывание руководителя Федерального казначейства Артюхина Р.Е. на этом семинаре позже будет проходить красной нитью во многих его выступлениях:

"Бюджетный учет, как и вообще учет для каждого юридического лица, - это дорогое удовольствие. Требуются профессионалы. Поэтому только через централизацию учета, через программное обеспечение, централизующее этот учет на уровне муниципальных районов, можно решать вопросы по качественному составлению отчетности".

Специалисты Федерального казначейства не раз работали над поправками в Бюджетный кодекс РФ. Складывается впечатление, что и в этот раз в Проекте как минимум учтено мнение руководителя Федерального казначейства.

Частью 1 ст. 30 Проекта предусмотрено создание федеральной государственной информационной системы в сфере бюджетных правоотношений (далее - ФГИС). Прежде всего, система будет обеспечивать формирование (ведение, хранение и обмен) документов на этапах:

Такой подход, закрепленный в п. 1 ч. 2 ст. 30 Проекта, вполне соответствует наилучшему выполнению миссии Росказны - быть кассиром всех бюджетов бюджетной системы. Отметим, что выполнение указанной миссии Артюхин Р.Е. видит в том, чтобы государственная платежная система функционировала и как централизованная бухгалтерия государства. Причина такой интерпретации - в недостатках взаимодействия с клиентами через отчеты, без получения Росказной доступа к собственным системам клиентов.

В настоящее время контроль всех направлений расходов консолидированного бюджета затруднен закупкой клиентами Росказны соответствующих программных продуктов по бухгалтерскому учету у различных разработчиков. Росказне необходима единая централизованная система с уровнем прозрачности, который предполагает создание единой информационной системы (ЕИС), предшественником которой был портал госзакупок. Такие системы характеризуются тем, что позволяют видеть не только результат, но и весь процесс. Например, в личном кабинете клиент совершает все операции, при этом ему не нужно вести бухгалтерский учет в локальных системах и сдавать отчетность. Каждый документ фактически вводится в систему только один раз.

ФГИС, несомненно, будет интегрирована с ЕИС и другими системами, поименованными в ст. 33 Проекта. Ее информационному взаимодействию с иными государственными информационными системами посвящены п. 3 ч. 2 ст. 30, ст. 31 Проекта. При этом единообразие показателей всех субъектов информационных систем, а также иных юридических и физических лиц при организации правоотношений с участниками бюджетного процесса будет достигаться ведением единых для бюджетов и обязательных для применения в информационных системах в сфере бюджетных правоотношений реестров, классификаторов и справочников (п. 2 ч. 2 ст. 30 Проекта).

При этом обеспечивать формирование и предоставление информации для размещения в информационных системах, объединенных в единый портал бюджетной системы РФ, должны будут участники бюджетного процесса, бюджетные и автономные учреждения (ч. 5 ст. 33 Проекта).

Конечно, для создания такой грандиозной системы положений лишь одного кодекса недостаточно. Порядок создания ФГИС и другие вопросы, связанные с ней, еще будут установлены на правительственном уровне (ч. 3 ст. 30 Проекта).

Организация электронного документооборота

Части 1 и 7 ст. 32 Проекта фактически вводят запрет на бумажный документооборот в части документов, не содержащих сведений, составляющих государственную тайну. При реализации бюджетных правоотношений будет возможен обмен исключительно электронными документами (далее - ЭД), которые, согласно ч. 3 ст. 32 Проекта, будут иметь в соответствии с порядками, утвержденными Правительством РФ (ч. 4 и 6 ст. 32 Проекта):

Согласно ч. 1 ст. 32 Проекта в систему электронного документооборота будут включены:

Практические моменты обмена ЭД будут установлены Правительством РФ. При этом требования к технологиям информационного взаимодействия информационных систем будут установлены операторами информационных систем в соглашениях по информационному взаимодействию (ч. 2 ст. 32 Проекта).

Росказна как централизованная бухгалтерия

В ч. 17 ст. 184 Проекта можно обнаружить, что подразделения Федерального казначейства именуются централизованными бухгалтериями для казенных учреждений. Такое упоминание связано с тем, что казенные учреждения будут продолжать вести бюджетный учет и составлять бюджетную отчетность. За такими учреждениями оставлено право передачи на основе договора (соглашения) полномочий (отдельных полномочий) по ведению бюджетного учета, составлению и представлению бюджетной отчетности централизованной бухгалтерии, то есть:

При этом казенные учреждения должны будут обеспечивать предоставление данных, необходимых для выполнения централизованной бухгалтерией своих полномочий.

Регламентация передачи Росказне и другим централизованным бухгалтериям функций ведения учета и формирования бюджетной и бухгалтерской (финансовой) отчетности, в частности, организаций сектора государственного (муниципального) управления продолжена в п. 1 ст. 280 Проекта. Для передачи полномочий Правительство РФ определит общие требования, а Минфин России установит соответствующий порядок.

Оптимизация информационно-коммуникационных технологий (ИКТ)

На конференции "ИКТ в госсекторе в новых условиях", прошедшей 9 марта 2015 г. (далее - Конференция), Гуральников С.Б., заместитель руководителя Федерального казначейства, представил презентацию "Создание и развитие информационных сервисов Федерального казначейства на web-технологиях". Несмотря на растущую политическую и финансовую нестабильность на фоне экономических санкций, развитие ИКТ-проектов, расписанных на годы вперед, приостановлено не будет. Однако вектор развития существенно изменится в направлении, четко обозначенном в Проекте. В ближайшем будущем в госсекторе будут задействованы прежде всего системы:

Наиболее востребованными станут технологии, которые связаны с облачными технологиями, большими данными и навигацией.

В настоящее время в ИТ-систему Росказны входят как централизованные сервисы, предоставляемые посредством портальных решений, так и децентрализованные, которые:

Децентрализованные сервисы относятся к наследию первых проектов по модернизации Росказны, которые делались с использованием существовавших на тот момент технологий. Сейчас они требуют значительных расходов на поддержку, поэтому в настоящее время решается задача об оптимизации затрат на их доработку.

В 2015 г. в Росказне начался аудит технологической базы с целью сокращения используемого оборудования и программного обеспечения. Изучив лучшие практики, специалисты Росказны уже сейчас говорят о целесообразности перехода к единой информационно-технологической архитектуре. В ведомстве надеются, что типизация архитектурных решений и централизация обслуживаемой инфраструктуры позволят стандартизировать процессы сопровождения ИТ-систем.

Уже в этом году в облачную инфраструктуру переносятся сервисы трех пилотных регионов для их переключения на удаленный режим работы. Такой подход позволяет уже сейчас говорить о возможном сокращении:

Потенциальным источником дополнительных ресурсов для Росказны Гуральников назвал переход к ресурсно-сервисной модели взаимодействия, в том числе и с внешними клиентами. Использование указанной модели означает типизацию, унификацию сервисов, их привязку к имеющимся ресурсам.

Оптимизация численности персонала

На Конференции прозвучал вопрос об оптимизации людских ресурсов. Гуральников сообщил, что данный процесс происходит в ведомстве постоянно: "Не успели мы сократить численность персонала на 20%, у нас уже новое задание - сократиться еще на 10% в этом году".

Поскольку линейка задач, решаемых Росказной, постоянно прирастает, то в условиях сокращения численности участок базы данных, обслуживаемый сотрудником, должен подчинятся принципу централизации. Это позволит не надеяться на компетентность "отдельных жрецов и гуру". Единая централизованная база позволит иметь конкретные стандартные ответы на вопросы клиентов. При централизации планируется, что в 80% случаев возможно иметь готовые решения устранения инцидентов.

Ситуация в Росказне наглядно демонстрирует сложившиеся тенденции, которые характерны для кризисных периодов экономики. Оптимизация расходов нередко начинается с сокращения персонала, особенно "белых воротничков", к которым относятся и бухгалтеры.

Сфера образования - одна из наиболее удобных для перевода на полную централизацию учета. Как показывает практика, в тех случаях, когда централизованные бухгалтерии перестают чувствовать себя некой начальственной функцией и перестраивают свою работу аналогично аутсорсинговым компаниям - на оказание сервисных функций, то руководитель образовательного учреждения получает:

Собственная бухгалтерия образовательного учреждения не может иметь большой штат, особенно сейчас. Принято считать, что одному или нескольким бухгалтерам сложно отследить постоянные изменения:

Органы управления образованием в случае централизации учета также получают неоспоримые преимущества. Концентрация информационных ресурсов, характеризующих состояние бухгалтерского учета в подведомственных учреждениях, позволяет оперативно принимать обоснованные управленческие решения.

С отрицательными моментами децентрализации пришлось столкнуться тем школам, руководители которых приняли решение о полной самостоятельности. Наибольшую сумму разовых, единовременных затрат по созданию бухгалтерии образовательного учреждения составила закупка компьютерной и оргтехники, а также программного обеспечения. Обучение сотрудников работе с автоматизированными системами многим обошлось дороже, чем создание самого рабочего места. Далее идут расходы на обслуживание бухгалтерских программ, в том числе обновление, другие расходы на содержание бухгалтерии. Регулярное посещение семинаров, выплата им заработной платы и премий в совокупности с уже перечисленными расходами оказались разорительны для небольших учреждений. Впрочем, решение о централизации или децентрализации учета все же останется прерогативой руководителя учреждения, в том числе и в соответствии с положениями Проекта.

Исполнение бюджетов

Проектом БК предлагается разделить исполнение бюджетов на организацию исполнения и исполнение бюджета соответственно по доходам, расходам и источникам финансирования бюджета.

При этом организация исполнения и исполнение бюджета по расходам предусматривают совершение санкционирования операций, связанных с планированием, принятием и исполнением расходных обязательств.

Отметим, что действующим Бюджетным кодексом РФ исполнение бюджета по расходам предусматривает осуществление санкционирования только оплаты денежных обязательств.

Проектом БК предлагается установить приоритет для осуществления контроля на этапе планирования расходов бюджета. Для достижения указанной цели законодателем предлагается использовать новые инструменты, такие как осуществление контроля.

1) за непревышением показателей плана бюджетных (договорных) обязательств над доведенными администратору расходов бюджета лимитами бюджетных обязательств;

2) соответствием подлежащего принятию бюджетного (договорного) обязательства плану бюджетных (договорных) обязательств;

3) соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве информации о государственном (муниципальном) контракте, договоре (соглашении), на основании которого возникло указанное бюджетное обязательство, в соответствующем реестре (реестре контрактов, реестре соглашений).

Предполагается, что применение процедур санкционирования на различных этапах исполнения бюджета, связанных с планированием, принятием и исполнением расходных обязательств, позволит своевременно осуществлять контроль за использованием бюджетных средств и будет способствовать повышению эффективности их использования.

Проектом БК предусмотрено расширение норм об исполнении бюджетов по доходам в части возврата плательщикам излишне уплаченных или излишне взысканных сумм платежей, ранее перечисленных в бюджеты, а также установление факта осуществления обязательных платежей подтверждаемого распоряжением о переводе денежных средств с отметкой соответствующего территориального органа Федерального казначейства.

Также в Проект БК включена новая статья "Казначейское сопровождение контрактов", устанавливающая механизм проведения и учета операций на казначейских счетах, открытых в Федеральном казначействе головным исполнителям и исполнителям государственных контрактов (договоров).

Предложенный механизм позволит осуществлять контроль целевого расходования средств в рамках каждого государственного контракта (договора), обеспечить направление предоставленных из бюджетов средств только на цели, предусмотренные государственным контрактом (договором).

Кроме того, казначейское сопровождение позволит исключить возможность направления головными исполнителями и исполнителями государственных контрактов (договоров) средств федерального бюджета, полученных в рамках исполнения государственных контрактов, в различные финансовые инструменты.

М.Н.Желонкина

Эксперт по бухгалтерскому

и бюджетному учету