Мудрый Экономист

Об отдельных вопросах государственного (муниципального) финансового контроля

"Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", 2015, N 4

В соответствии со ст. 165 БК РФ Минфин осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по государственному (муниципальному) финансовому контролю федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований. В феврале 2015 г. финансовое ведомство выпустило ряд разъяснений по вопросам государственного (муниципального) финансового контроля, которые, по нашему мнению, будут интересны читателям.

О возможности передачи полномочий по осуществлению муниципального финансового контроля Счетной палате РФ

Согласно ч. 1 ст. 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль делится на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

При этом внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований.

В силу ст. 268.1 БК РФ указанные органы обладают полномочиями вести контроль:

В свою очередь, внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений - это контрольная деятельность Росфиннадзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований).

На основании ч. 1 ст. 157 БК РФ к органам государственного (муниципального) финансового контроля относятся Счетная палата, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, Росфиннадзор, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций).

В силу ч. 2 указанной статьи Счетная палата, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия:

Бюджетные полномочия названных органов осуществляются с соблюдением положений Федеральных законов от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Росфиннадзор и органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций), проводят анализ осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

Исходя из ст. 269.1 БК РФ в полномочия Федерального казначейства (финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований) по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля входит контроль:

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ или муниципальных образований) проводит санкционирование операций.

Остальные органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля обладают полномочиями контролировать:

Органы государственного (муниципального) финансового контроля следят за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ, межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы РФ. Данный контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.

Согласно ст. 2 Федерального закона N 6-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов основывается на Конституции РФ и осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Бюджетным кодексом, Федеральным законом N 6-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, самостоятельное в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Кроме того, ст. 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления сами управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

В развитие указанных норм в ст. 31 БК РФ закреплен принцип самостоятельности бюджетов, предполагающий в том числе право и обязанность органов местного самоуправления осуществлять бюджетный процесс, обеспечивать эффективность использования бюджетных средств и определять формы и направления расходования средств бюджетов. Таким образом, органы местного самоуправления обязаны самостоятельно осуществлять муниципальный финансовый контроль.

По мнению Минфина России, ни Конституция РФ, ни Бюджетный кодекс не позволяют передать полномочия по осуществлению муниципального финансового контроля Счетной палате, являющейся органом внешнего государственного финансового контроля (Письмо от 13.02.2015 N 02-10-07/6571).

О ежегодном аудите финансово-хозяйственной деятельности муниципальных образований с привлечением аудиторов коммерческого сектора

В Письме от 13.02.2015 N 02-10-07/6571 Минфином России высказано мнение о необходимости проведения ежегодного аудита финансово-хозяйственной деятельности муниципальных образований с привлечением аудиторов коммерческого сектора.

В частности, финансисты отмечают, что принципы функционирования контрольно-счетных органов муниципальных образований отличны от тех, которые применяются в деятельности аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов, а исходя из п. п. 4, 5 ст. 5 Федерального закона от 30.12.2008 N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" действие указанного Закона не распространяется на контрольно-счетные органы муниципальных образований.

Вместе с тем согласно ст. 264.4 БК РФ годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на данный отчет.

Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой, внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ - контрольно-счетным органом субъекта РФ, а внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета - контрольно-счетным органом муниципального образования.

Кроме того, по обращению представительного органа городского, сельского поселения (внутригородского района) внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета городского, сельского поселения (внутригородского района) может производиться контрольно-счетным органом муниципального района (городского округа с внутригородским делением) или контрольно-счетным органом субъекта РФ.

О передаче полномочий по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля с уровня поселений на уровень муниципальных районов

Согласно ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок расчета ежегодного объема поименованных в ч. 4 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами его представительного органа (Письмо Минфина России от 13.02.2015 N 02-10-09/6522).

Для осуществления полномочий, переданных на основании таких соглашений, органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования.

О применении бюджетной меры принуждения за нецелевое использование бюджетных средств

В силу ст. 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования данных расходов (ст. 184.1 БК РФ).

Согласно ч. 1 ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, полностью или частично не соответствующих целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Исходя из ч. 2 названной статьи нецелевое использование бюджетных средств, совершенное главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств, влечет передачу части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств уполномоченному по соответствующему бюджету.

За совершение бюджетного нарушения финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о принятии бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля должны приниматься бюджетные меры принуждения.

В отношении финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, совершивших бюджетное нарушение, могут быть применены следующие бюджетные меры принуждения:

При этом в силу ч. 4 ст. 306.2 БК РФ порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения устанавливается финансовым органом.

Согласно Письму Минфина России от 13.02.2015 N 02-10-09/6516 регулирование порядка реализации решения финансового органа о применении последней из названных бюджетных мер принуждения не является предметом Бюджетного кодекса и осуществляется финансовым органом самостоятельно. Аналогичные выводы сделаны и в Письме Минфина России от 13.02.2015 N 02-10-09/6519.

Так, например, Порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений Счетной палаты и Росфиннадзора (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств) установлен Приказом Минфина России от 11.08.2014 N 74н (далее - Порядок N 74н).

Кроме того, финансовое ведомство отмечает, что в настоящее время рассматривается вопрос о законодательном приостановлении действия норм Бюджетного кодекса, предусматривающих передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств, и последующем введении более рационального и эффективного механизма предотвращения нецелевого использования бюджетных средств. Данный законопроект будет внесен Минфином в I квартале 2015 г.

Отметим, что о необходимости отмены ч. 2 ст. 306.4 БК РФ Минфин России упоминал еще в Письме от 11.03.2014 N 02-10-10/10495 "О применении бюджетных мер принуждения за совершение нецелевого использования бюджетных средств".

О принятии финансовым органом решения о применении бюджетных мер принуждения

Как мы уже упоминали, к лицу, совершившему бюджетное нарушение, применяются бюджетные меры принуждения.

Указанные меры подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения (ч. 6 ст. 306.2 БК РФ). При этом под таким уведомлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных Бюджетным кодексом бюджетных мер принуждения.

В силу ст. 306.3 БК РФ полномочия финансовых органов по применению бюджетных мер принуждения заключаются в принятии решения о применении названных мер, установленных гл. 30 БК РФ, на основании соответствующих уведомлений.

Принимая во внимание, что финансовые органы не являются органами государственного (муниципального) финансового контроля, заметим, что определение достаточности (достоверности) оснований для применения бюджетных мер принуждения, содержащихся в уведомлении органа государственного (муниципального) финансового контроля, не входит в полномочия финансового органа (Письмо Минфина России от 13.02.2015 N 02-10-09/6518).

Таким образом, финансовый орган принимает решение о применении одной или нескольких бюджетных мер принуждения, рассматривая определенные им критерии финансовых возможностей местных бюджетов, вероятные риски исполнения принятых указанным в уведомлении объектом контроля (местным бюджетом) расходных обязательств, достижения заданных результатов использования бюджетных средств и т.п. Как мы отметили выше, порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения устанавливается финансовым органом. Последовательность действий финансового органа в рамках предоставленных ему полномочий в случае устранения бюджетного нарушения объектом контроля, по мнению Минфина, необходимо предусмотреть в порядке исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения.

Например, Порядком N 74н установлено следующее:

Возмещение субъекту РФ ущерба, нанесенного казенным учреждением

При осуществлении контрольных мероприятий органы государственного (муниципального) финансового контроля направляют проверяемым организациям представления и (или) предписания об устранении выявленных нарушений законодательства РФ.

Напомним, что в силу ст. 270.2 БК РФ под представлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки (или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения) информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по устранению таких нарушений, а также устранению причин и условий их возникновения.

Под предписанием понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию.

Минфин России в Письме от 14.07.2014 N 02-10-09/34216 отмечает, что понятие "ущерб, причиненный Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию" не определено бюджетным законодательством РФ, а также Гражданским кодексом. Однако, по мнению ведомства, контрольные органы в рамках правоприменительной практики могут самостоятельно квалифицировать наличие ущерба, причиненного Российской Федерации, например, из-за нецелевого использования средств федерального бюджета или иного использования средств, предоставленных из федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ), с нарушениями бюджетного законодательства РФ.

Кроме того, ущерб может быть причинен и вследствие неправомерного (незаконного) использования средств. К указанным нарушениям, в частности, относятся:

Представления и предписания в течение 30 рабочих дней со дня принятия решения о применении бюджетной меры (бюджетных мер) принуждения вручаются представителю объекта контроля либо направляются заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным способом, свидетельствующим о дате его получения адресатом, в том числе с применением автоматизированных информационных систем.

Вместе с тем при направлении представления и предписания казенному учреждению необходимо учитывать, что исходя из ст. ст. 70 и 221 БК РФ в его бюджетной смете, устанавливающей расходы бюджета, соответствующие лимиты на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению деятельности казенного учреждения, не могут быть спланированы расходы на возмещение ущерба публично-правовому образованию, нанесенного этим учреждением.

Таким образом, возмещение ущерба субъекту РФ, нанесенного в связи с нарушением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, должно осуществляться или обеспечиваться лицом, допустившим указанное нарушение, в соответствии с законодательством об административных правонарушениях (Письмо Минфина России от 29.12.2014 N 02-01-10/68389).

Необходимо отметить, что в силу ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного финансового контроля влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

При этом согласно ч. 4 ст. 270.2 БК РФ в случае неисполнения предписания вопрос о возмещении средств, использованных с нарушениями бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, решается в судебном порядке.

А.Гусев

К. п. н.,

редактор журнала

"Ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных)

учреждений"