Мудрый Экономист

Организация исполнения федерального бюджета в фрг

"Финансы", 2006, N 9

В условиях осуществления налогово-бюджетных преобразований в России чрезвычайно интересен опыт организации исполнения бюджетов в странах с развитой рыночной экономикой.

Основатель современной модели социальной рыночной экономики ФРГ доктор Л. Эрхард справедливо полагал, что без эффективной налоговой и бюджетной системы невозможно добиться подлинного благосостояния широких слоев населения. Созданная под его руководством в конце 40-х - начале 50-х гг. XX в. модель "Бюджетного порядка", действовавшая на всех уровнях бюджетной системы, легла в основу и получила свое логическое продолжение с вступлением в силу важнейших законодательных актов, определяющих современное состояние бюджетного процесса в ФРГ. К ним в первую очередь следует отнести Федеральные законы "Об основах бюджетного права Федерации и федеральных земель" (1969 г.), "О содействии стабильности и росту экономики" (1967 г.), "Положение о федеральном бюджете" (1969 г.).

Именно в этих Законах нашли законодательное закрепление основные принципы формирования и исполнения федерального бюджета страны:

В Положении о федеральном бюджете (с последующими изменениями и дополнениями) был также закреплен ряд важнейших норм и правил, предопределяющих современные тенденции развития процесса исполнения бюджета ФРГ. В их числе:

Говоря о налогово-бюджетной системе и устройстве ФРГ исходя из принципов единства методологии и комплексности, было бы правомерным вести речь о единой системе бюджетного администрирования в стране.

Объектами бюджетного администрирования в ФРГ являются бюджетные финансовые ресурсы федерального правительства (I уровень бюджетной системы), земельных правительств и коммун (муниципалитетов) (II и III уровни соответственно).

Основные субъекты системы бюджетного администрирования в ФРГ достаточно многообразны и по принципу разграничения бюджетных полномочий могут быть объединены в следующие группы:

Рассмотрим роль и место этих субъектов системы бюджетного администрирования подробнее. Ключевым для понимания роли и места Министерства финансов ФРГ и его структурных подразделений в системе бюджетного администрирования является тот факт, что в его руках сконцентрированы не только расходные полномочия в части кассового исполнения федерального бюджета, но и администрирование практически всех доходов, поступающих в казну государства. Таким образом, наряду с функциями, традиционными для Минфина России (разработкой, сопровождением при принятии, кассовым исполнением федерального бюджета, выработкой предложений и конкретных мер по совершенствованию бюджетной системы и развитию бюджетного федерализма и т.д.), Федеральное министерство финансов ФРГ осуществляет через свои подразделения сбор таможенных и некоторых прямых налоговых платежей, управление федеральным имуществом, регулирование рынка ценных бумаг и т.д.

Достаточно наглядно видно место Минфина ФРГ в системе бюджетного администрирования при анализе схемы организации структуры территориального органа этого министерства - Главной финансовой дирекции (рис. 1).

                --------------------------¬
¦ Министр финансов ФРГ ¦
¦Министерство финансов ФРГ¦
L------------T-------------
¦
¦/
-----------------------------------------------------------¬
¦ Главный финансовый президент ¦
¦ Главная финансовая дирекция ¦
¦-----------¬--------------¬-------------¬----------------¬¦
¦¦ Отдел ¦¦ Отдел ¦¦ Отдел ¦¦ Отдел ¦¦
¦¦таможенных¦¦по управлению¦¦регулирующих¦¦ земельной ¦¦
¦¦и акцизных¦¦ федеральным ¦¦ налогов ¦¦ собственности ¦¦
¦¦ платежей ¦¦ имуществом ¦L-------------¦и строительствদ
¦L-----------L-------------- L----------------¦
L----------------------------T------------------------------
¦
¦
------------------¬ ¦
¦Федеральные кассы¦<---------+
L------------------ ¦
¦/
------------T------T-------T-------T------------¬
¦/ ¦/ ¦ ¦/ ¦ ¦/
-----------¬-----------¬ ¦ ------------¬ ¦ ----------------------¬
¦ Главные ¦¦ Службы ¦ ¦ ¦ Финансовые¦ ¦ ¦ Службы единого ¦
¦таможенны妦таможенных¦ ¦ ¦ ведомства ¦ ¦ ¦заказчика по освоению¦
¦ службы ¦¦ разведок ¦ ¦ ¦федеральных¦ ¦ ¦ государственных ¦
L-----------L----------- ¦ ¦ земель ¦ ¦ ¦ инвестиций ¦
¦ L------------ ¦ L----------------------
¦/ ¦/
---------------------------¬ ---------------------------¬
¦ Ведомства по управлению ¦ ¦ Иные территориальные ¦
¦федеральной собственностью¦ ¦подразделения Министерства¦
L--------------------------- ¦ финансов ФРГ ¦
L---------------------------

Рис. 1. Организационная структура территориального органа Министерства финансов ФРГ - Главной финансовой дирекции

Всего в ФРГ восемь Главных финансовых дирекций, функционирующих в соответствующих зонах обслуживания на территории шестнадцати федеральных земель. Возглавляются они Главными финансовыми президентами. В сфере их компетенции находится (помимо показанных на схеме функциональных отделов) ряд структурных подразделений федерального подчинения (Главные таможенные службы, Федеральные кассы и т.д.), а также органы субфедерального подчинения (например, финансовые ведомства федеральных земель).

Функциональные подразделения Главных финансовых дирекций координируют деятельность соответствующих ведомств и служб на территории федеральных земель в первую очередь с точки зрения максимизации администрируемых ими доходов бюджетов, осуществляют ряд контрольных и аналитических функций, реализуют права на разъяснение действующих законодательных и нормативных актов, являются единым получателем сметных бюджетных ассигнований для всех подведомственных структур федерального подчинения.

В рамках осуществления администрирования бюджетных доходов в ФРГ применяется принцип учета методом начисления соответствующего дохода у субъекта администрирования, кассовый учет фактических поступлений ведется у соответствующей структурной единицы Министерства финансов ФРГ.

Учет прямых федеральных налогов и сборов (таможенные платежи, акцизы, патентные сборы и т.д.) осуществляют Федеральные кассы. При общности вышеуказанных доходных функций ряд Федеральных касс имеет специальные функции по учету определенных видов платежей, поступающих от плательщиков по всей стране. Например, Федеральная касса г. Трира проводит учет платежей за аренду объектов федеральной собственности.

Наряду с Федеральными кассами для упрощения процедуры уплаты части платежей существуют Платежные терминалы, являющиеся структурными подразделениями Федеральных касс (например, в крупных патентных учреждениях - для уплаты соответствующих сборов, в аэропортах - для осуществления таможенных платежей). В основном через платежные терминалы производятся платежи в наличной форме или посредством пластиковых карт.

Федеральная часть регулирующих налогов (табл. 1), администрируемая финансовыми ведомствами федеральных земель, аккумулируется в Главной федеральной кассе Центра компетенции Минфина ФРГ (рис. 2).

Таблица 1

Распределение основных доходных полномочий (в части налоговых поступлений) между уровнями бюджетов в ФРГ

   Федеральный   
бюджет
   Бюджеты федеральных  
земель
     Коммунальный    
(муниципальный)
бюджет
         Налоговые доходы, зачисляемые в соответствующие        
уровни бюджетов в полном объеме
Страховой налог  
Акцизы
на нефтепродукты,
спиртосодержащие
продукты, кофе,
табак
Налог на наследование   
и дарение
Налог на транспортные
средства
Налог на пиво
Налоги на лотереи
и казино
Налог на противопожарную
безопасность
Налог на приобретение
земельного участка
Промысловый налог    
Налог на землю
Местные налоги
(на напитки,
на упаковку,
на собак, на охоту
и рыболовство,
на рекреацию и т.д.)
                       Регулирующие налоги                      
Часть совместных 
налогов:
на заработную
плату и доходы,
на прибыль, НДС,
процентные вычеты
Часть совместных        
налогов:
на заработную плату
и доходы, на прибыль,
НДС, процентные вычеты
Часть совместных     
налогов:
на заработную плату
и доходы, НДС,
процентные вычеты
   Информация о кассовом
исполнении бюджета --------------------------¬
-- - - - - - - - - - - - ->¦Министерство финансов ФРГ¦
Информация о кассовом ->L--------------------------
¦ исполнении федерального
бюджета ¦
¦ ----------------¬
¦Платежи за счет¦ ¦ ---------------------------¬
¦ ¦ средств ¦ L>¦Центральная касса в Центре¦
¦ федерального ¦<----+ компетенции ¦
¦ ¦ бюджета ¦ L------------------------T--
L---------------- /¦ /¦¦
¦ ¦ ¦
¦ Сводная информация ¦ ¦ Федеральная часть ------------------¬
¦ по текущим ¦ ¦ регулирующих ¦Налогоплательщики¦
¦ потребностям ¦ ¦ налогов, часть L------------------
¦ на расходы ¦ ¦ прямых федеральных /¦ Платежи
- - - - - - - - - - - - ¬ ¦ ¦ ¦ налогов ¦ и возвраты
¦ ¦ ¦/
¦/ ¦ ¦ ¦ ------------¬
-----+------------T-------- L------¬ ¦ Земельные ¦
----------------+Федеральные кассы¦<--------------¬¦ ¦ кассы ¦
¦ -- ->L------------------ ¦¦ ¦в субъектах¦
¦ /¦ /¦ ¦¦ ¦ Федерации ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦¦ L-----T------
¦ ¦ ¦ ¦¦ ¦
¦/ ¦ ¦ L--------------------++----------------
----------------¬ ¦ ¦¦ ------------¬
¦Платежи за счет¦ ¦ ¦ -----++---¬ ¦ Прочие ¦
¦ средств ¦ ¦ ¦Платежные¦<----+плательщики¦
¦ федерального ¦ ¦ ¦ ¦терминалы¦ L------------
¦ бюджета ¦ --------+--------------¬ L----------
L---------------- ¦ ¦ Различные ¦ /¦
----------------------¬ ¦ институциональные ¦ ¦
¦ Платежные документы ¦ ¦категории плательщиков¦ ¦
¦ (распорядителей и ¦ ¦ (например, арендаторы¦ -------+---------------¬
¦ получателей средств ¦ ¦ федерального ¦ ¦Плательщики таможенных¦
¦федерального бюджета)¦ ¦ имущества) ¦ ¦ платежей и акцизов ¦
L---------------------- L----------------------- L-----------------------
Примечание:
-----> потоки денежных средств;
- - -> информационные потоки.

Рис. 2. Принципиальная схема федеральных бюджетных потоков в ФРГ

Центр компетенции Минфина ФРГ - важнейшее структурное подразделение министерства, расположенное в Бонне и административно входящее в состав Главной финансовой дирекции в Кельне. В его состав входит подразделение - Центральная касса, которое ведет Центральный бюджетный счет Министерства финансов, открытый в Бундесбанке, и осуществляет учет операций на нем с использованием централизованной базы данных программного комплекса "Бюджетно-кассовый учет" (ПК "БКУ"). Помимо этого, в состав Центра компетенции входят подразделения по его доработке и сопровождению (в силу особой важности функционирования ПК "БКУ" с точки зрения обеспечения экономической безопасности государства была признана нецелесообразной передача данного процесса на аутсорсинг коммерческим организациям), а также отдел по координации предварительного и текущего контроля за деятельностью Федеральных касс.

В состав данного подразделения также входят сотрудники, находящиеся в каждой Федеральной кассе и осуществляющие эту работу непосредственно в процессе ее функционирования.

Система "Бюджетно-кассовый учет", существующая в ФРГ с начала 70-х гг. ХХ в., решает следующие задачи:

Круг задач, решаемый системой "Бюджетно-кассовый учет", охватывает три важнейшие фазы бюджетного процесса:

Бундесбанк - эмиссионный банк ФРГ - в системе бюджетного администрирования играет значительную роль, выступая в качестве обслуживающего банка в отношении Центральной кассы, федеральных касс и платежных терминалов, а также участвуя в процессе управления ликвидностью счетов по учету средств федерального бюджета.

Федеральная Счетная палата в соответствии с федеральным законодательством - высший и независимый орган финансового контроля, руководство которого избирается обеими палатами парламента страны (по представлению Правительства ФРГ) сроком на 12 лет.

Основные объекты текущего и последующего контроля федеральной Счетной палаты:

Содержание проверок бюджетополучателей, осуществляемых, как правило, не реже одного раза в два года, сводится к трем основным аспектам:

  1. Организация проверяемого объекта.
  2. Правовые аспекты его функционирования.
  3. Экономичность и эффективность расходования бюджетных средств.

Важнейшими вопросами, которые также проверяются специалистами федеральной Счетной палаты и ее территориальными подразделениями, являются:

Рассмотрим организацию исполнения федерального бюджета ФРГ по расходам. В основе немецкой модели лежит законодательно утвержденный принцип разделения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы (табл. 2) и рядом элементов, являющихся следствием перечисленных выше общих принципов организации бюджетной системы ФРГ:

Таблица 2

Распределение основных расходных полномочий в ФРГ

    Федеральный бюджет   
  Земельный бюджет  
   Коммунальный  
(муниципальный)
бюджет
Социальная защита        
населения
Национальная оборона
и национальная
безопасность
Исследования и высшее
образование
Транспортная
инфраструктура
и содержание федеральных
автодорог
Развитие культуры и 
среднего образования
Защита
предпринимательства
Общественная
безопасность
Налоговое
администрирование
Развитие культуры
и дошкольного
образования
Транспортное
обеспечение дорог
Здравоохранение

В ФРГ установлен отраслевой принцип формирования бюджетной росписи с достаточно укрупненной детализацией целевого характера бюджетных ассигнований. Исходя из принципов своевременности формирования бюджета и правомочности институциональных субъектов бюджетных правоотношений, объемы бюджетных прав своевременно доводятся до распорядителей бюджетных ассигнований всех уровней и получателей соответствующих средств. Именно они по законодательству Германии выступают от имени федерального бюджета (в рамках выделенных полномочий) сторонами в гражданско-правовом обороте, при этом их руководители несут всю полноту ответственности за эффективность, экономичность и целевой характер бюджетных расходов. В отличие от российской бюджетной системы Федеральные кассы ФРГ не осуществляют предварительный и текущий контроль за этими вопросами. В то же время в рамках системы "Бюджетно-кассовый учет" Федеральные кассы как субъекты, опосредующие бюджетные расчеты, выполняют следующие функции:

При этом Федеральные кассы используют следующие технологические принципы:

  1. принцип "единого банковского счета", ведущегося в Центральной кассе Центра компетенции (рис. 2);
  2. принцип "четырех глаз" (контроль за подготовленными платежными документами ведется со стороны не менее чем двух сотрудников);
  3. принцип разграничения и фиксации полномочий и ответственности сотрудников;
  4. принцип предоставления данных федеральной Счетной палате для перепроверки в рамках последующего контроля.

Важнейшим элементом исполнения федерального бюджета ФРГ является управление ликвидностью бюджетных счетов, открытых Центру компетенции и Федеральным кассам в подразделениях Бундесбанка, с целью получения дополнительных процентных доходов федерального бюджета.

Управление ликвидностью бюджетных счетов осуществляется в строгом соответствии с бюджетным законодательством: при относительной недостаточности денежных средств для покрытия всех необходимых бюджетных расходов (ситуация краткосрочного кассового разрыва) уполномоченные федеральные органы мобилизуют заемные средства на кредитном рынке (в основном через краткосрочные синдицированные кредиты ведущих банков Германии). При относительной избыточности бюджетных средств они же имеют право осуществить краткосрочные процентные вложения на денежном рынке.

Институциональным субъектом, осуществляющим размещение бюджетных средств и привлечение заимствований на финансовых рынках для нивелирования кассовых разрывов, является государственная организация "Финансовое агентство ФРГ", учрежденная в 2001 г. в форме общества с ограниченной ответственностью, где 100% участия принадлежит Минфину страны. Кроме Финансового агентства, институциональными субъектами, участвующими в процессе регулирования ликвидности бюджетных средств, являются Бюджетный департамент Министерства финансов ФРГ и Бундесбанк, разработавший и внедривший с 2004 г. специально для этих целей так называемую систему "CASH CONCENTRATION".

В рамках регламентных норм этой системы Бундесбанк обязан осуществлять проведение всех платежей федеральных бюджетополучателей вне зависимости от наличия достаточного кредитового остатка на счетах Центра компетенции и Федеральных касс, то есть эти счета обслуживаются Бундесбанком в режиме внутридневного безлимитного овердрафта. При этом в регламентном режиме с помощью методов экономико-математического моделирования Минфин ФРГ и Финансовое агентство формируют краткосрочные прогнозы состояния бюджетных счетов Федерации с целью формирования "финальной диспозиции" и, соответственно, подготовки необходимого управленческого действия - краткосрочного заимствования либо размещения "условно избыточных" бюджетных средств. При этом нормативный остаток на конец операционного дня на счетах Федеральных касс должен быть нулевым, на счете Центральной кассы Центра компетенции он не должен превышать 100 тыс. евро.

В определенный договором между Минфином и Бундесбанком момент времени все операции на счетах по учету средств федерального бюджета прекращаются и с помощью программного продукта, обеспечивающего реализацию системы "CASH CONCENTRATION", происходит их автоматизированное сальдирование на счете Центральной кассы Центра компетенции. Этот процесс осуществляется по принципу "снизу-вверх" и на основе принципа подведомственности: от платежных терминалов к вышестоящим Федеральным кассам и далее к Центральной кассе.

В зависимости от характера получившегося сальдо (дебетового либо кредитового) Минфином ежедневно принимаются решения в форме директивы Финансовому агентству о необходимости в регламентные сроки (не свыше 30 минут в конце каждого операционного дня) осуществить операцию по размещению средств на рынке либо провести необходимые заимствования для погашения задолженности перед Бундесбанком по внутридневным заимствованиям для целей организации кассового исполнения бюджета. При этом следует отметить, что значительную массу подобных операций Финансовое агентство производит в режиме "овернайт" с целью восстановления размещенных остатков бюджетных средств на начало следующего операционного дня, либо погашения образовавшейся бюджетной задолженности в этот же срок за счет соответствующих доходных источников.

Реализация описанной выше модели управления ликвидностью бюджетных счетов позволила только в 2005 г. пополнить бюджет за счет дополнительных процентных доходов в объеме свыше двадцати миллионов евро, и соответствующий тренд имеет тенденцию к дальнейшему повышению.

Таким образом, анализируя систему бюджетного администрирования в ФРГ, можно отметить ее следующие основные позитивные элементы:

  1. завершенность и гибкость. Принцип завершенности предполагает единство методологии системы бюджетного администрирования, четкость в распределении полномочий и ответственности между всеми ее субъектами. Принцип гибкости предопределяет высокую степень адаптируемости системы к изменениям внешней среды и соответствующую модификацию функций и задач внутри системы;
  2. эффективность и действенность. Это обусловлено многолетней апробацией системы и установлением четких правил и процедур взаимодействия ее субъектов, выработкой федеральных стандартов (в частности, по вопросу скорости проведения расходных операций), а также постоянным контролем за их исполнением;
  3. экономичность. Реализация данного принципа основана на экономии факторов производства (в первую очередь трудовых ресурсов и средств производства) в процессе осуществления бюджетного администрирования.

Естественно, система бюджетного администрирования ФРГ в полном объеме не может быть использована в России. Этому препятствует ряд как объективных (в первую очередь экономических, организационных, географических, технических), так и субъективных факторов (установившиеся нормы и обычаи бюджетного администрирования, сложность в адаптации персонала и т.п.). Тем не менее полагаем, что изучение методологических основ, организационных принципов и модели организации бюджетного администрирования в ФРГ является полезным с точки зрения совершенствования бюджетного процесса в России. В первую очередь речь идет о законодательных и организационных аспектах осуществления бюджетного процесса, принципах построения территориальных органов федеральной исполнительной власти, организации кассового исполнения бюджета, принципах построения взаимоотношений в цепи "бюджетополучатель" - "орган казначейского исполнения бюджета".

Безусловно, важным является изучение опыта управления ликвидностью совокупности бюджетных счетов и взаимодействия банковских органов и специализированных институциональных единиц в рамках реализации данного процесса.

С.Е.Прокофьев

Д. э. н.,

профессор

И.В.Назарова

Руководитель ОФК

по Одинцовскому району

Московской области