Мудрый Экономист

Нецелевое использование средств

"Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", 2016, N 6

В силу ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. В статье мы рассмотрим несколько судебных решений, связанных со спорами о квалификации выявленных нарушений в качестве нецелевого использования средств.

Добровольное страхование автотранспортных средств (каско)

Предмет спора. В Постановлении ВС РФ от 25.01.2016 N 306-АД15-17922 рассмотрен спор между Управлением ФАС по Республике Татарстан (далее - учреждение) и Территориальным управлением Росфиннадзора (далее - контрольный орган). В ходе проверки контрольным органом установлено, что учреждением на основании протокола подведения итогов электронного аукциона заключен государственный контракт, предметом которого являлось оказание услуги по добровольному страхованию автотранспортных средств (каско) двух автомобилей, закрепленных за учреждением.

При этом заключение договоров добровольного страхования (каско) на автомобили, находящиеся в пользовании учреждения, осуществлялось в соответствии с письменным разрешением ФАС.

Вышеприведенные обстоятельства послужили основанием для привлечения учреждения к административной ответственности в связи с нецелевым расходованием бюджетных средств, причем, по мнению контрольного органа, ФАС неправомерно дал разрешение на добровольное страхование автомобилей (каско) в пределах установленных лимитов бюджетных обязательств, поскольку такое расходование средств не предусмотрено в составе расходов федерального бюджета.

Позиция суда. Рассматривая спорную ситуацию, суд исходил из следующего.

Статьей 15.14 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы РФ и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

В силу ст. 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета.

Согласно п. 1 ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Федеральный закон от 02.12.2013 N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" не предусматривал расходных обязательств по оплате услуг по добровольному страхованию транспортных средств (по типу каско) в составе расходов федерального бюджета на оплату договоров на оказание услуг по добровольному страхованию транспортных средств в части ГРБС (ФАС).

Учреждение вправе оплачивать указанные расходы за счет источников от приносящей доход деятельности при условии, что утвержденной в установленном порядке сметой и разрешением на открытие лицевого счета по учету средств, полученных от иной приносящей доход деятельности, указанные операции предусмотрены.

С учетом изложенного суды пришли к выводам:

Погашение кредиторской задолженности предыдущего года за счет средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на следующий год

Предмет спора. В Постановлении Волгоградского областного суда от 28.03.2016 N 7а-337/2016 рассмотрена жалоба главного бухгалтера бюджетного учреждения на вступившее в законную силу постановление заместителя председателя комитета финансов - начальника управления межбюджетных отношений и государственных программ комитета финансов Волгоградской области по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.14 КоАП РФ. Данным постановлением заместителя председателя комитета финансов - начальника управления межбюджетных отношений и государственных программ комитета финансов Волгоградской области главный бухгалтер бюджетного учреждения признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ. Указанное должностное лицо признано виновным в том, что оно, являясь главным бухгалтером учреждения, направило средства субсидии, выделенной учредителем из областного бюджета учреждению на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг в 2014 г., на погашение кредиторской задолженности, образовавшейся по итогам выполнения государственного задания в 2013 г., то есть на цели, не соответствующие условиям их получения, определенные соглашением, являющимся правовым основанием для представления указанных средств.

Позиция суда. Рассматривая спорную ситуацию, суд исходил из следующего.

Пунктом 11 Положения о формировании и финансовом обеспечении выполнения государственного задания государственными учреждениями Волгоградской области, утвержденного Постановлением Администрации Волгоградской области от 25.04.2011 N 171-п "О порядке формирования государственного задания в отношении государственных учреждений Волгоградской области и финансового обеспечения выполнения этого задания", предусмотрено, что предоставление государственному бюджетному или государственному автономному учреждению субсидий в течение финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, заключаемого между органом исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении государственных бюджетных учреждений или государственных автономных учреждений, и государственным бюджетным учреждением или государственным автономным учреждением в соответствии с примерной формой, утвержденной комитетом финансов. Соглашение определяет права, обязанности и ответственность сторон, в том числе объем и периодичность перечисления субсидий в течение финансового года.

31 декабря 2013 г. учреждению утверждено государственное задание на 2014 г. и плановый период 2015 - 2016 гг., финансовое обеспечение которого осуществляется за счет средств субсидии на выполнение государственного задания.

С учетом этого между учреждением и органом исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим функции и полномочия учредителя, заключено соглашение на предмет определения порядка и условий предоставления учреждению субсидии из областного бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в 2014 г. Из представленных расчетов субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания 2014 г. следует, что погашение суммы кредиторской задолженности 2013 г. за счет средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания 2014 г. не предусмотрено.

В ходе встречной проверки, проведенной Комитетом финансов Волгоградской области по вопросам соблюдения законодательства при формировании, исполнении, финансовом обеспечении государственного задания государственными учреждениями, установлено, что учреждение за 2013 г. имело кредиторскую задолженность, при этом полученные из областного бюджета средства субсидии на выполнение государственного задания в 2014 г. главный бухгалтер учреждения использовал с нарушением условий их предоставления и соглашения, направив средства субсидии на погашение числящейся по данным бухгалтерского учета кредиторской задолженности, то есть на цели, не предусмотренные соглашением в рамках государственного задания на 2014 г.

Следовательно, главный бухгалтер учреждения допустил направление средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, не соответствующие целям, определенным договором, соглашением, то есть совершил административное правонарушение, предусмотренное ст. 15.14 КоАП РФ.

Здесь хотелось бы отметить, что Минфин неоднократно занимал противоположную позицию. Так, в Письме от 16.02.2012 N 02-07-10/512 отмечена правомерность действия учреждения по оплате в январе текущего года государственных контрактов, заключенных в отчетном году, на предоставление коммунальных услуг, полученных учреждениями в декабре отчетного года. Аналогичное мнение высказано в Письмах от 31.07.2013 N 02-13-11/30710 и от 18.01.2010 N 02-03-07/97.

Приобретение сувениров, не связанных с функциями учреждения

Предмет спора. По результатам ревизии финансово-хозяйственной деятельности учреждения ТУ Росфиннадзора составило предписание о нарушении казенным учреждением ст. 70 БК РФ, что выразилось в неправомерной оплате расходов на приобретение сувенирных наборов (термокружки, туристической грелки, термоса, туристического набора), не связанных с функциями учреждения. Предписанием учреждению указано на необходимость устранить нарушения бюджетного законодательства РФ и возместить причиненный ущерб.

Не согласившись с указанными выводами, учреждение обратилось в Арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Территориального управления Росфиннадзора (Постановление АС ВСО от 02.09.2015 N А74-336/2015, Определение ВС РФ от 30.11.2015 N 302-КГ15-15007).

Позиция суда. Рассматривая спорную ситуацию, суд исходил из следующего.

Согласно ст. 70 БК РФ обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает:

Из материалов дела следует, что приобретение подарочных наборов осуществлено учреждением за счет средств федерального бюджета по виду расходов 244 "Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд" классификации расходов бюджетов и коду бюджетной классификации по статье 290 "Прочие расходы" КОСГУ.

Исходя из содержания ст. 70 БК РФ и статьи 290 "Прочие расходы" КОСГУ суд пришел к выводу, что приобретенные учреждением сувениры (термокружка, туристическая грелка, термос, туристический набор) не относятся к той подарочной и сувенирной продукции полиграфического характера, приобретение которой возможно казенным учреждением за счет средств федерального бюджета (то есть поздравительным открыткам и вкладышам к ним, приветственным адресам, почетным грамотам, благодарственным письмам, дипломам и удостоверениям лауреатов конкурсов для награждения). При этом статья 290 "Прочие расходы" КОСГУ не предполагает ее расширительного толкования. Возможность включения в состав прочих расходов любых расходов, которые направлены на приобретение тех или иных вещей (предметов материального мира) для сотрудников, противоречит заложенным в бюджетном законодательстве принципам эффективности и целесообразности расходования бюджетных средств.

Приобретение горшков, грунта, жидких удобрений, дренажа для цветов

Предмет спора. В ходе проведенной Министерством финансов Астраханской области ревизии в службе по тарифам Астраханской области выявлено нецелевое использование бюджетных средств, выделенных для обеспечения деятельности службы по тарифам Астраханской области, а именно в нарушение п. 1 ч. 1 ст. 158 БК РФ в 2013 г. за счет средств бюджета Астраханской области, предусмотренных на содержание центрального аппарата и осуществление его функций, службой по тарифам Астраханской области осуществлены расходы на приобретение:

Указанные расходы не относятся к расходам, предусмотренным для осуществления полномочий службы по тарифам Астраханской области, установленных разд. 2 Положения о службе по тарифам Астраханской области, утвержденного Постановлением Правительства Астраханской области от 06.04.2005 N 49-П.

Постановлением заместителя министра финансов Астраханской области от 03.09.2015 руководитель службы по тарифам Астраханской области признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ.

Позиция суда. Рассматривая спорную ситуацию, суд исходил из следующего.

В силу ст. 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. В соответствии со ст. 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Исходя из ч. 1 ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обладает бюджетными полномочиями, в том числе обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.

На основании п. 2.1.20 Положения о службе по тарифам Астраханской области в полномочия службы входит осуществление функции главного распорядителя и получателя средств из бюджета Астраханской области, предусмотренных на содержание службы.

Расходы учреждения на приобретение горшков для цветов, грунта для цветов, жидких удобрений для цветов и дренажа для цветов не относятся к расходам, предусмотренным для осуществления полномочий службы по тарифам Астраханской области, установленных разд. 2 Положения о службе по тарифам Астраханской области.

С учетом указанных обстоятельств суд пришел к выводу, что руководителем службы по тарифам Астраханской области как должностным лицом допущены направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств по приобретению горшков, грунта, жидких удобрений, дренажа для цветов на цели, не соответствующие полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, что в силу ст. 306.4 БК РФ является нецелевым использованием бюджетных средств.

Замена используемого при ремонте материала

Предмет спора. Администрация (заказчик) и подрядчик в рамках реализации долгосрочной целевой программы "Ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения, в том числе улично-дорожной сети в Пестяковском муниципальном районе на 2012 - 2014 годы" (далее - Программа) заключили муниципальный контракт от 23.07.2013 N 1 на общую сумму 1 010 115 руб. По условиям контракта подрядчик обязался выполнить по заданию заказчика ремонт участков автомобильных дорог (подъездов к населенным пунктам Палагино, Филята-Воронята, Кузьминка) в соответствии с утвержденной локальной сметой, являющейся неотъемлемой частью контракта.

Дополнительным соглашением к контракту от 30.10.2013 N 1 стороны согласовали замену товара, используемого для выполнения работ (щебня из природного камня для строительных работ марки 800), на товар, обладающий улучшенными техническими и функциональными характеристиками (щебень шлаковый для дорожного строительства марки 1000).

В ходе проверки выполнения указанной программы Служба государственного финансового контроля Ивановской области (далее - СФК) пришла к выводу, что в нарушение ст. ст. 38, 72, п. 5 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (утратил силу с 01.01.2014) администрация внесла изменения в условия контракта, заменив используемый при строительстве материал, и допустила нецелевое использование средств областного бюджета, уплатив их подрядчику за работы, не предусмотренные локальной сметой.

По результатам проверки, которые отражены в акте от 10.10.2014, СФК выдала администрации представление от 22.10.2014 N 01-18-39 о принятии мер, направленных на устранение выявленных нарушений, а также по устранению причин и условий таких нарушений.

Администрация частично не согласилась с представлением и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением (Постановление АС ВВО от 05.04.2016 N А17-166/2015).

Позиция суда. Рассматривая спорную ситуацию, суд исходил из следующего.

В п. 1 ст. 72 БК РФ предусмотрено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений названного Кодекса.

В ч. 5 ст. 9 Федерального закона N 94-ФЗ установлены ограничения на изменение условий контракта, за исключением случаев, предусмотренных ч. 6 - 6.7 и 8.1 ст. 9, ч. 26.1 ст. 65 данного Закона.

На основании ч. 6.7 ст. 9 Федерального закона N 94-ФЗ при исполнении контракта по согласованию заказчика с поставщиком допускается поставка товара, качество, технические и функциональные характеристики (потребительские свойства) которого являются улучшенными по сравнению с таким качеством и такими характеристиками товара, указанными в контракте.

Из материалов дела видно и суд установил, что спорные работы по ремонту участков автомобильных дорог выполнены в рамках муниципального контракта. В процессе производства работ в соответствии с дополнительным соглашением к контракту была произведена замена используемого при ремонте дорог материала на материал с улучшенными характеристиками (щебень из природного камня марки 800 заменен на щебень шлаковый марки 1000).

Довод СФК о том, что замененный материал не имел улучшенных характеристик, отклоняется, поскольку направлен на переоценку исследованных судами доказательств и установленных обстоятельств, что не относится к компетенции суда кассационной инстанции.

Сославшись на то, что ч. 6.7 ст. 9 Федерального закона N 94-ФЗ применима к поставке товаров с улучшенными характеристиками, заявитель жалобы не учел, что стоимость выполняемых работ по контракту включала в себя как стоимость работ, так и стоимость используемых при их выполнении материалов, при этом стоимость материалов была выделена отдельной строкой. Запрет на замену материалов при выполнении работ законодательством не установлен.

Суды установили, что бюджетные денежные средства были потрачены в рамках исполнения Программы именно на цели, на которые они были выделены. Доказательств, свидетельствующих о нецелевом использовании администрацией бюджетных денежных средств, в дело не представлено.

А.Гусев

К. п. н.,

редактор журнала

"Ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных)

учреждений"