Мудрый Экономист

Аутсорсинг в государственных и муниципальных учреждениях

"Руководитель бюджетной организации", 2016, N 3

Цель применения аутсорсинга заключается в том, чтобы качество и необходимый объем функций учреждения по крайней мере не снижались, а вот финансовые расходы на их осуществление или хотя бы административные хлопоты, наоборот, уменьшались.

Аутсорсинг - явление относительно новое, особенно в бюджетной сфере. Но оно набирает обороты, а потому его стоит изучить подробнее.

Понятие "аутсорсинг" пока не имеет своего определения в российском законодательстве, а в словарном значении это "передача выполнения непрофильных, вспомогательных функций внешней организации с целью сокращения операционных расходов компании" <1>. Можно уточнить, что "внешняя организация" должна располагать соответствующими техническими и (или) управленческими ресурсами в той или иной области. Таким образом, при аутсорсинге компания передает внешней организации какую-либо свою функцию (транспортное обслуживание сотрудников, уборку рабочих помещений и т.п.). Допустим, компания может вместо содержания бухгалтерской службы в своем штате, использования своих ресурсов (помещений, оргтехники, купленных специализированных программ) и т.д. заключить договор с внешней организацией, предоставляющей услуги бухгалтерского сопровождения. Считается, что аутсорсинг позволяет организации концентрироваться на выполнении именно основных, а не вспомогательных функций - например, руководителю предприятия можно не заниматься вопросами организации работы уборщиц и дворников, а сосредоточиться на задачах, ради решения которых организация создана. В противном случае в аутсорсинге нет ни экономического, ни здравого смысла. И конечно, выгодность применения аутсорсинга должна просчитываться и устанавливаться в каждой конкретной ситуации.

<1> Словарь бизнес-терминов (www.academic.ru).

Термин "аутсорсинг" нередко считают синонимом или почти синонимом аутстаффинга, поскольку, тоже не имея своего определения в российском законодательстве, последнее понятие в словарном значении формулируется как "технология менеджмента, основанная на кооперировании управленческих процессов посредством привлечения внешних организаций и персонала управления со стороны, передачи им ряда функций управления" <2>. Да, оба понятия - и "аутсорсинг", и "аутстаффинг" - действительно достаточно близки. Однако при аутстаффинге (его еще иногда называют "аутсорсинг персонала") речь идет о выводе за пределы компании не какой-то отдельной функции вроде технического обслуживания компьютерной техники и сетей, а части персонала. Например, если в компании работают десять бухгалтеров, причем трое состоят в штате компании, а семеро предоставляются по договору так называемой организацией-провайдером, это - аутстаффинг. А если в штате компании вообще нет бухгалтеров, а все бухгалтерское сопровождение деятельности компании осуществляется внешней бухгалтерской организацией, - это аутсорсинг.

<2> Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2011.

В последнее десятилетие практика аутсорсинга достаточно широко распространилась в деятельности российских коммерческих организаций, работающих в сферах производства, предоставления телекоммуникационных услуг и т.п. Существуют и отдельные фирмы, предлагающие свои услуги в качестве аутсорсеров в различных направлениях: юридические и бухгалтерские, в сфере информационных технологий и т.д. В контексте повышения эффективности и оптимизации бюджетных расходов аутсорсинг коснулся и работы государственных и муниципальных учреждений. Необходимо обратить внимание, что нередко под понятием "аутсорсинг" имеют в виду организацию органами государственной власти и органами местного самоуправления предоставления государственных и муниципальных услуг не через сеть своих подведомственных учреждений, а через закупку услуг у негосударственных (немуниципальных) поставщиков. Например, когда социально-бытовым обслуживанием на дому граждан пожилого возраста и инвалидов занимаются не государственные центры соцобслуживания, а выигравшие государственный заказ коммерческие и некоммерческие организации, индивидуальные предприниматели. В принципе эта тенденция заслуживает особого внимания, однако в настоящей статье такая трактовка понятия "аутсорсинг" не рассматривается. Здесь речь идет именно о выведении на аутсорсинг не целых групп государственных или муниципальных услуг, а отдельных обеспечивающих функций самих государственных или муниципальных учреждений.

Из российских регионов самым большим опытом применения аутсорсинга в деятельности государственных и муниципальных учреждений обладает Пермский край. С конца 2000-х гг. этот процесс был поставлен здесь на широкую ногу. Государственные и муниципальные учреждения социальной сферы массово отдавали на аутсорсинг организацию питания находящихся у них на обслуживании граждан (например, детей, посещающих детские сады и школы, пациентов лечебных стационаров), техническое обслуживание и уборку, охрану, IT-сопровождение, бухгалтерский учет, стирку и глажку мягко <3>. Широкую известность и дальнейшее распространение в других регионах получил пермский опыт привлечения частных компаний по аутсорсингу для транспортного обслуживания бригад скорой помощи (проект "Новоскор") <4>. Тогдашним руководством Пермского края аутсорсинг провозглашался как одно из направлений "новой организации экономики региона", а в 2011 г. краевое правительство даже утвердило специальные Методические рекомендации <5>. Данный документ, помимо того, что содержит определение основных понятий, используемых при аутсорсинге, и регулирует порядок его применения, отличается достаточно высокой степенью проработанности ключевых моментов, к которым относятся:

  1. предварительная оценка влияния на деятельность учреждения передачи на аутсорсинг обеспечивающих функций. Немаловажно, что эта оценка включает в себя установление рисков и составление плана восстановления работоспособности учреждения в случае возникновения чрезвычайных ситуаций в процессе получения услуг по аутсорсингу;
  2. исследование рынка услуг аутсорсинга, в том числе формирование перечня требований, которым должен соответствовать потенциальный аутсорсер (относительно уровня качества, уровня цен, соблюдения сроков исполнения и способности выполнить требования учреждения и т.д.);
  3. разработка подробного технического задания для потенциального аутсорсера;
  4. проведение отбора аутсорсера, заключение договора. Отметим, что данные процедуры бюджетными и казенными учреждениями должны проводиться в соответствии с федеральным законодательством о контрактной системе (Закон о контрактной системе <6>), а автономными учреждениями - с федеральным законодательством о закупках товаров, работ и услуг отдельными видами юридических лиц (Закон N 223-ФЗ <7>);
  5. изменения в деятельности учреждения, связанные с передачей обеспечивающей функции на аутсорсинг, - назначение должностного лица, ответственного за технологическое взаимодействие с аутсорсером, перераспределение высвобождающихся ресурсов, сокращение штатного персонала учреждения и т.д.;
  6. разработка и реализация системы мониторинга качества исполнения аутсорсером обеспечивающих функций.
<3> См., например, материал "Непрофильные функции передают в частные руки" в "Российской газете" за 07.12.2011, статью "Внедрение механизмов аутсорсинга в Региональной системе здравоохранения Пермского края" на сайте cyberleninka.ru в разделе "Научные статьи / Экономика и экономические науки".
<4> См. статью "Скорую помощь" передают в частные руки" на сайте РБК (rbcdaily.ru) за 07.10.2013.
<5> Методические рекомендации по применению аутсорсинга в государственных учреждениях Пермского края, утв. Распоряжением Правительства Пермского края от 15.02.2011 N 17-РП.
<6> Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
<7> Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Не менее тщательно методическое обеспечение применения аутсорсинга в государственных учреждениях проводилось и в некоторых других регионах - например, в Республике Татарстан <8>. Отметим, что в данном случае целями использования аутсорсинга официально заявлялись не только оптимизация деятельности и расходов учреждений, но и развитие малого и среднего бизнеса в социальной сфере.

<8> Приказ Минздрава Республики Татарстан от 01.03.2010 N 195 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению аутсорсинга в государственных учреждениях здравоохранения".

Вместе с тем имеющиеся в открытых источниках сведения о практических выгодах и проблемах применения аутсорсинга в государственных и муниципальных учреждениях на сегодняшний момент достаточно противоречивы.

Сторонники аутсорсинга (представители компаний-аутсорсеров или принимающие решения чиновники, убежденные в правильности его применения, и пр.) сообщают, что благодаря данному подходу удается экономить бюджетные средства, повышать качество услуг за счет использования более совершенных технологических и кадровых ресурсов аутсорсеров, облегчать работу руководителей учреждений, создавать новые рабочие места в малом бизнесе.

Представители самих учреждений более сдержанны в своих оценках, четко и конкретно обозначают и плюсы, и минусы указанного направления. Например, в одной из больниц Перми, говоря об аутсорсинге услуг по стирке белья, отмечают, что после перехода на этот вид обслуживания белье стало более чистым и меньше рваться, поскольку аутсорсер использует современные стиральные машины и моющие средства. А при оценке качества выведенной на аутсорсинг уборки больничных помещений выяснилось, что аутсорсер нанял на работу сотрудниц, которые не знали установленных санитарных требований, и обучать их пришлось персоналу больницы. В отношении экономического эффекта большого оптимизма нет - услуги не стали стоить дешевле. А если стоимость услуг и снижается, то зачастую за счет ценового демпинга поставщиков в ущерб качеству. Кроме того, следует помнить, что внедрение аутсорсинга влечет за собой такие разовые затраты, как компенсационные выплаты увольняемым штатным сотрудникам.

Однако все же главным плюсом аутсорсинга, который называют руководители учреждений, является скорее исчезновение головной боли по организации осуществления учреждением обеспечивающих функций, чем какая-то реальная экономия финансовых средств. Вообще практика показывает, что когда за счет аутсорсинга пытаются только сэкономить, а не получить за те же деньги что-то лучшее, это может приводить систему управления в ступор, а слово "аутсорсинг" становится ругательным. В таком случае возможны два варианта. Либо выделенные средства не вызывают интереса вообще ни у каких аутсорсеров и учреждению в срочном порядке приходится сдавать назад, неся значительные административные и финансовые издержки, - например, заключать гражданско-правовые договоры с бывшими сотрудниками, которых сами и сокращали. Либо эти средства могут быть интересными только поставщикам, которые не способны оказать услугу должным образом, что ведет к критичному снижению качества услуг, недовольству клиентов, раздражению сотрудников учреждений, претензиям контролирующих органов и т.д.

Выше, когда речь шла о Методических рекомендациях, принятых в Пермском крае, уже обозначались важные составляющие реализации аутсорсинга - в принципе, если полноценно их соблюдать, применение аутсорсинга может принести ощутимую пользу. В дополнение к этим составляющим нужно указать следующие практические факторы, обеспечивающие успех:

  1. Необходимо, чтобы учредители государственных и муниципальных учреждений не рассматривали аутсорсинг как широкомасштабный, универсальный, модный или обязательный управленческий инструмент - использовать его надо, только если в отдельном случае имеются явные основания считать, что его применение принесет выгоду по меньшей мере в плане оптимизации управления деятельностью учреждения. Это позволит руководителям более осознанно принимать решения о выводе на аутсорсинг определенных функций, а не просто бездумно подчиняться давлению своих учредителей.
  2. Необходимо наличие конкурентного рынка поставщиков той или иной услуги - в случае недобросовестной или некачественной работы руководителю учреждения гораздо сложнее воздействовать на внешнего поставщика-монополиста, который знает, что заказчику от него все равно никуда не деться, чем на своих собственных штатных сотрудников.
  3. Необходимо наличие четкого и полноценного технического задания на оказание аутсорсинговой услуги - оно важно и для отбора аутсорсера, и для реализации договора с ним. Штатного сотрудника достаточно легко заставить работать так, чтобы это соответствовало определенным правилам. А вот изменить характер работы сотрудника компании-аутсорсера, если данные правила не оговорены заранее, будет достаточно непросто. Особое внимание следует уделить четкости показателей качества. В задании важно предусмотреть и все возможные ситуации, которые могут возникать исходя из имеющейся практики реализации учреждением оговариваемой функции - например, условие об увеличении объема услуг по стирке белья в летний период в связи с жаркой погодой и т.п. При применении аутсорсинга учреждение должно очень хорошо знать, что ему нужно от аутсорсера, - и не только знать, но и изначально обозначить это для последнего. Стоит отметить, что обеспечение данного фактора, пожалуй, является самой сложной методической задачей.
  4. При закупке аутсорсинговых услуг необходимо стремиться использовать способы, которые позволяют проводить выбор аутсорсера не только (и не столько) по критерию цены, но и по качественным критериям (квалификации, наличию соответствующего инструмента и оборудования, опыту работы и т.д.). Очевидно, что, например, в рамках федерального законодательства о контрактной системе предпочтительным способом закупки в данном случае будет не запрос котировок или электронный аукцион, а открытый конкурс. Многие проблемы, возникающие при применении аутсорсинга, можно предотвратить именно путем грамотного выбора способа закупки. Отметим, что автономные учреждения, в отличие от бюджетных и казенных не обязанные следовать федеральному законодательству о контрактной системе, обладают большей гибкостью в проведении закупки аутсорсинговой услуги.
  5. Учреждение должно быть готово осуществлять контроль за деятельностью аутсорсера, чтобы держать его в тонусе и не позволять снижать качество оказываемых услуг.

Заключение

В целом аутсорсинг - управленческий инструмент, применение которого может быть эффективным только при условии его грамотного использования, в противном случае все будет выглядеть (в лучшем своем варианте) как бессмысленное горожение огорода.

К.Г.Чагин

Консультант

по социальной политике

Института экономики города

Москва