Мудрый Экономист

Закупки по "шаблону": приказ минобрнауки

"Советник в сфере образования", 2018, N 12

Приказом Минобрнауки России от 07.11.2018 N 949 утверждено Типовое положение о закупке товаров, работ, услуг для нужд федеральных государственных автономных учреждений, федеральных государственных бюджетных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, подведомственных Министерству науки и высшего образования Российской Федерации (далее - Приказ N 949, Типовое положение Минобрнауки). Указанное Положение Минобрнауки очень объемное и местами дублирует положения Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ), поэтому в статье мы сделали акцент только на отдельных специфических вопросах, не освещенных указанным Законом.

Изменения 2018 года

Одним из направлений оптимизации и повышения эффективности процесса закупок является процедура унификации и (или) стандартизации однотипных действий. Как правило, закупка необходимых для деятельности учреждений товаров (работ, услуг) является одним из базовых процессов, поэтому ей уделяется значительное внимание со стороны государства. И если ранее жесткая регламентация закупок относилась исключительно к закупкам на средства бюджетной системы РФ, то в текущем году и закупки в рамках Закона N 223-ФЗ претерпели значительные изменения <1>.

<1> Обзор изменений см. в статье "Закупки в 2018 году: что нового?" в журнале "Советник в сфере образования", N 1, 2018.

Напомним, под занавес 2017 года Федеральным законом от 31.12.2017 N 505-ФЗ были приняты значительные изменения в Закон N 223-ФЗ, направленные на установление единого базового набора способов закупок, сроков и проведения, а также требований к содержанию процедурных документов, порядка описания объекта закупок и т.д. Кроме этого, указанными изменениями года учредители бюджетных и автономных учреждений, а также собственники имущества унитарного предприятия получили законодательное право утверждать типовое положение о закупке и право определять круг субъектов, для которых применение такого типового положения о закупке является обязательным.

В соответствии с частью 2.3 статьи 2 Закона N 223-ФЗ типовое положение о закупках, с одной стороны, должно предусматривать определенную свободу выбора в регламентации закупочных действий, а с другой - условия, не подлежащие изменению, а именно следующие сведения:

Таким образом, каждый из учредителей вправе для своих подведомственных учреждений определить общие правила закупок.

Типовое положение Минобрнауки

Типовое положение распространяется на заказчиков, подведомственных Минобрнауки, которых можно разделить на две категории:

При этом первая категория заказчиков обязана применять Типовое положение Минобрнауки; а вторая - вправе руководствоваться Типовым положением о закупке Минобрнауки.

В соответствии с частью 2.2 статьи 2 Закона N 223-ФЗ в типовом положении должна быть определена дата, до наступления которой соответствующие бюджетные и автономные учреждения, унитарные предприятия обязаны внести изменения в положение о закупке либо утвердить новое в соответствии с этим типовым положением.

На основании пункта 4 Приказа N 949 федеральные государственные бюджетные учреждения, подведомственные Минобрнауки, в течение 10 дней должны были привести свои положения о закупке в соответствие с Типовым положением Минобрнауки или подготовить новое положение о закупках и обновленные версии представить на утверждение в Минобрнауки. Соответственно, после прохождения процедуры утверждения данная категория заказчиков обязана разместить в единой информационной системе (ЕИС) обновленную версию своего положения в течение 15 дней со дня его утверждения. Это так называемые технические вопросы, а что же по существу необходимо сделать заказчикам? Фактически скорректировать работу сотрудников, ответственных за закупки.

Рассмотрим отдельные положения Приказа N 949, которые затрагивают действия заказчиков на этапе подготовки к проведению непосредственно самой процедуры закупки и именно для той категории заказчиков, для которых применение Типового положения по Приказу N 949 является обязательным.

Принятие решения о выборе способа закупки

Прежде всего на себя обращает внимание следующий принципиально важный момент - законодательно выделено две группы закупок: конкурентные и неконкурентные. Такое деление влияет на форму проведения закупок: либо только в электронной форме (например, неконкурентные закупки), либо на выбор заказчика в электронной или бумажной форме; а также на обязательность формирования комиссии (например, при проведении только конкурентных закупок) и особенности формирования документации и т.д. Поэтому начнем рассмотрение положений Приказа N 949 именно с классификации способов закупок и условий их проведения.

Отдельно отметим, что при проведении конкурса в электронной форме Приказом N 949 предусмотрена возможность включения дополнительных процедурных этапов, например:

  1. обсуждение с участниками потребительских свойств и условий исполнения договора до окончания срока подачи заявок;
  2. обсуждение предложений о потребительских свойствах и условиях исполнения договора, содержащихся в заявках участников;
  3. рассмотрение и оценка поданных участниками заявок на участие в таком конкурсе, содержащих окончательные предложения о функциональных характеристиках (потребительских свойствах) товаров, качестве работ, услуг и об иных условиях исполнения договора;
  4. проведение квалификационного отбора участников конкурса в электронной форме;
  5. сопоставление дополнительных ценовых предложений участников о снижении цены договора, расходов на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ, услуг.

При этом недопустимо одновременно в один конкурс включать два вида обсуждений: до окончания срока подачи заявок и обсуждения самих заявок. Заказчик обязан выбрать один из видов (этапов) обсуждения. Таким образом, у каждого из заказчиков есть возможность варьировать различные сочетания этапов при проведении конкурса в электронной форме в целях выбора поставщика (подрядчика, исполнителя), который в наибольшей степени обеспечит надлежащее исполнение договора по обеспечению заказчика товарами (работами, услугами).

В завершение обзора способов закупок отметим, что в зависимости от степени открытости информации конкурентные закупки могут быть открытыми и закрытыми. Закупки в закрытой форме осуществляются только в случае, если сведения о закупке составляют государственную тайну или если в отношении такой закупки Правительством РФ принято решение на основании части 16 статьи 4 Закона N 223-ФЗ. Такие закрытые процедуры осуществляются путем проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона, закрытого запроса котировок, закрытого запроса предложений. Главной отличительной особенностью закрытых закупок является отсутствие публичности проводимых процедур, а именно информация о закупке не подлежит размещению в ЕИС, а информация о закупке сообщается заказчиком путем направления приглашения принять участие в закрытой процедуре.

Ограничения и условия, влияющие на выбор способа закупки

При планировании закупочного года заказчику необходимо определиться не только с перечнем закупаемых товаров (работ, услуг), но и со способом закупки, так как это будет влиять на длительность процедуры закупки.

В зависимости от условий и предмета закупки заказчику необходимо выбирать тот способ закупки, который максимально будет отвечать поставленным целям закупки в каждой конкретной ситуации. Но при этом у заказчика есть ряд ограничений, которые оказывают существенное влияние на выбор способа закупки.

Во-первых, объем закупаемых товаров (работ, услуг) в рублевом эквиваленте (НМЦД). Например, запрос котировок в электронной форме можно проводить, если НМЦД не превышает 7 млн руб.; запрос предложений - 15 млн руб. Либо в случае если объем потребности не превышает 500 тыс. руб., заказчик имеет право заключить контракт с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Такие закупки в соответствии с Приказом N 949 относятся к категории "закупка малого объема".

Обратите внимание, что по таким закупкам в Типовом положении Минобрнауки установлен годовой лимит, а именно годовой объем закупок малого объема не должен превышать 5 млн руб. или 20% суммы расходов на закупки товаров (работ, услуг) в соответствии с Законом N 223-ФЗ в текущем году, в том числе для оплаты расходов по договорам, заключенным до начала текущего года. Наиболее типичное нарушение, которое допускают заказчики при выборе данного способа закупок, - это дробление одной сделки на несколько маленьких. В связи с этим Минобрнауки в Типовое положение о закупках включило следующую норму:

"Не допускается искусственное дробление закупки на несколько закупок малого объема с целью уклонения от проведения конкурентных процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а именно заключение нескольких договоров с одним и тем же поставщиком (подрядчиком, исполнителем) с одинаковым предметом закупки, в случае, если даты заключения таких договоров приходятся на один и тот же квартал календарного года. Под одинаковым предметом закупки в настоящем пункте понимаются товары (работы, услуги), относящиеся к одной группе продукции в соответствии с Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности ОК 034-2014 (КПЕС 2008).

Во-вторых, при выборе способа закупки необходимо учитывать наличие номенклатурных перечней (или перечней закупаемых товаров, работ, услуг). Например, открытый конкурс, в том числе в электронной форме, может осуществляться, если предметом закупки являются товары, работы, услуги, включенные в Перечень, - Приложение 1 к Приказу N 949.

В такой Перечень включены следующие 14 номенклатурных позиций: пищевые продукты; услуги общественного питания; услуги по организации отдыха детей и их оздоровлению; образовательные, информационные, консультационные, аудиторские, юридические и транспортно-экспедиторские услуги; услуги охраны; услуги уборки; проектирование, строительство, реконструкция, капитальный и текущий ремонт объектов капитального строительства и (или) их частей, благоустройство территории, услуги по строительному контролю; НИР, ПИР, ОКР или технологические работы; проведение опытов и экспериментов; разработка и внедрение информационных систем; товары, работы, услуги, связанные с созданием конструкторской документации для изготовления оборудования и технологической оснастки; организация выставочной деятельности; товары, работы, услуги, связанные с обеспечением визитов официальных делегаций и представителей; разработка дизайна продукции, изготовление и поставка макетов продукции, поставка полиграфической, канцелярской, подарочной, сувенирной и наградной продукции с логотипом или фирменным дизайном заказчика.

Обратите внимание, что позиции, включенные в указанный Перечень, можно закупать в том числе и путем проведения аукциона в электронной форме (пункт 1 раздела 4 главы III "Проведение конкурентных закупок" Приказа N 949). Например, заказчик планирует осуществить закупку образовательных услуг, следовательно, можно выбрать либо конкурс, либо аукцион. Но при этом он должен осознавать, что у этих процедур абсолютно разные концепции выбора победителя. При проведении аукциона победителем признается лицо, предложившее наименьшую цену договора <2>; при проведении конкурса победителем признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения договора, например лучшую совокупность показателей по критериям "цена и качество" или "цена, качество и квалификация участника".

<2> В случае если при проведении аукциона в электронной форме цена договора снижена до нуля, то аукцион в электронной форме проводится на право заключить договор и выигрывает участник, предложивший наиболее высокую цену договора.

В-третьих, при выборе способа закупки необходимо учитывать специальные основания для осуществления закупок. Например, запрос предложений в электронной форме может осуществляться при совокупном соблюдении двух условий: НМЦД не превышает 15 млн руб. и сложность товаров (работ, услуг) или условий поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг не допускает проведения котировок. При этом под сложными товарами (работами, услугами) понимаются товары, работы, услуги, в отношении которых выполняется хотя бы одно из перечисленных условий (при их закупке):

а) осуществляется закупка работ и (или) услуг, предусматривающих наличие у участника закупки специальных квалификационных навыков;

б) ожидаются предложения инновационных решений;

в) осуществляется поставка товара с установлением в документации о закупке требований о выполнении дополнительных работ (услуг), например требований к обязательности осуществления монтажа и наладки товара, требования к обучению лиц, осуществляющих использование и обслуживание товара, предполагающих наличие у поставщика специальных квалификационных навыков. То есть требуется не просто поставка товара, но и так называемые сопутствующие услуги.

Подобные специальные условия также устанавливаются в отношении конкурентного отбора, запроса оферт и закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Таким образом, при выборе способа закупок заказчикам необходимо сопоставить свои потребности с допустимыми условиями закупок, заложенными в Типовом положении Минобрнауки.

Кадровое обеспечение системы закупок

При проведении конкурентных закупок создание комиссии является обязанностью для заказчика. При этом решение о создании комиссии должно быть принято руководителем организации-заказчика (или иным уполномоченным лицом) до размещения в ЕИС извещения о закупке (раздел 2 главы II "Порядок подготовки закупок" Приказа N 949). Как правило, такое решение оформляется в форме приказа или распоряжения, в котором определяется персональный состав, включая председателя комиссии. Кроме этого, у заказчика должен быть разработан локальный акт, в котором определен порядок работы комиссии. Число членов комиссии должно быть не менее пяти человек, и в состав Комиссии могут входить как сотрудники заказчика, так и сторонние лица.

Обратите внимание! В соответствии с Приказом N 949 создание комиссии не требуется при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Из всего списка закупочных процедур осталась "неохваченной" процедура "запрос оферт". Данная процедура, с одной стороны, относится к неконкурентным, и, следовательно, комиссию можно не создавать, а с другой стороны, в Приказе N 949 сказано, что отсутствие комиссии допустимо, только если закупка осуществляется у единственного поставщика. Поэтому при разработке своего нового положения о закупках каждый из заказчиков должен сам решить вопрос о создании комиссии при проведении запроса оферт.

Исходя из вышесказанного у заказчика есть несколько вариантов по организации работы закупочных комиссий. Рассмотрим три базовых варианта.

Первый вариант - в строгом соответствии с Приказом N 949 создать только комиссию по осуществлению конкурентной закупки (комиссия первого вида).

Второй вариант - в дополнение к комиссии первого вида сформировать комиссию, которая будет принимать решение о "победителе" при проведении неконкурентных процедур закупок, например запроса оферт (комиссия второго вида).

Третий вариант - сформировать просто комиссию по осуществлению закупок, в полномочия которой будет входить функционал по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) вне зависимости от вида и способа закупки, так называемая универсальная комиссия "на все случаи закупочной жизни" (комиссия третьего вида). В рассматриваемом варианте можно воспользоваться терминологией Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ о контрактной системе и назвать ее, например, "единая комиссия по осуществлению закупок".

Таким образом, выбор вида и наименования комиссии остается за заказчиком, но в любом случае как минимум первый вид комиссии у заказчика должен быть.

Документационное обеспечение системы закупок

В зависимости от способа закупки набор разрабатываемых документов будет отличаться (таблица N 1, последний столбец). В Типовом положении Минобрнауки установлены единые требования к содержанию извещения, документации, к обеспечительным мерам, а также к содержанию протоколов, оформляемых в ходе осуществления закупки и по ее итогам. И эти требования в Приказе N 949 полностью дублируют нормы Закона N 223-ФЗ, поэтому остановимся только на отличительных особенностях документационного обеспечения закупки. Во-первых, в Типовом положении предусмотрено такое действие, как анонсирование закупки, а во-вторых, описана методика обоснования начальной максимальной цены договора (НМЦД).

Таблица N 1

Сравнительные характеристики способов закупок

Наименование способа закупки

Форма (электронная, бумажная)

Размер НМЦД (начальной (максимальной) цены договора)

Срок размещения в ЕИС документов <1>

Состав документации

Конкурентные способы

Конкурс

электронная или бумажная

не независимо от размера НМЦД

не менее чем за 15 дней до даты окончания срока подачи заявок <2>

извещение, документация, проект договора

Аукцион

электронная

не независимо от размера НМЦД

извещение, документация, проект договора

Запрос котировок

электронная

НМЦД не более 7 млн руб.

не менее чем за 5 рабочих дней до даты окончания срока подачи заявок

извещение, проект договора <3>

Запрос предложений

электронная

НМЦД не превышает 15 млн руб.

не менее чем за 7 рабочих дней до даты окончания срока подачи заявок

извещение, документация, проект договора

Конкурентный отбор

бумажная

не независимо от размера НМЦД

не менее чем за 5 дней до даты окончания срока подачи заявок

извещение, документация, проект договора

Неконкурентные закупки

Запрос оферт

бумажная

не независимо от размера НМЦД

не менее чем за 5 рабочих дней до дня окончания подачи оферт

извещение, документация, проект договора

Закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)

бумажная

одно из оснований - если ЦД не превышает 500 тыс. руб. (закупка малого объема)

не позднее чем за 2 рабочих дня до заключения договора <4>

извещение, проект договора, справка-обоснование <5>

<1> Указанные сроки не распространяются на закупки, участниками которых могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства.
<2> В соответствии с пунктом 12 раздела 2 Приказа N 949 срок подачи заявок должен составлять не менее 7 дней, если НМЦД не превышает 30 млн руб., и не менее 15 дней, если НМЦД превышает указанную сумму.
<3> При проведении запроса котировок в электронной форме документация о закупке не разрабатывается.
<4> Если Законом N 223-ФЗ не предусмотрено право заказчика не размещать сведения о закупке у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в ЕИС.
<5> В случае закупки по особым обстоятельствам справка-обоснование является неотъемлемой частью извещения о закупке.

Анонсирование закупки

На подготовительном этапе кроме привычных процедурных документов, подлежащих размещению в ЕИС, таких как извещение, документация, проект договора, Приказом N 949 предусмотрено право заказчика на размещение "анонса закупки".

В целях повышения осведомленности участников рынка о предстоящей процедуре до размещения в ЕИС извещения и документации о закупке заказчики вправе опубликовать на своем официальном сайте анонс закупки (раздел 1 главы II Приказа N 949). Такая процедура призвана прежде всего заблаговременно предупредить потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) о планируемой процедуре закупки, а также об условиях и требованиях, которые могут быть установлены в документации о предстоящей закупке. И как следствие - размещение такого анонса позволит заказчику провести анализ и изучение возможностей рынка, включая получение информации об аналогах и имеющихся на рынке инновационных технологиях и порядке ценообразования.

Обратите внимание! Анонс не является официальным документом, объявляющим о начале закупки. Отказ от проведения ранее анонсированных процедур закупок не может быть основанием для претензий со стороны потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Поэтому в содержании извещения целесообразно сделать следующую оговорку: "Размещение настоящего анонса, а также информация, представленная потенциальными поставщиками (подрядчиками, исполнителями) в ответ на размещение анонса, не накладывает на стороны никаких обязательств, в том числе заключения договора".

Обоснование начальной (максимальной) цены договора

Сама процедура расчета и обоснования НМЦД не является нововведением, но в Типовом положении установлены общие правила такого обоснования. И если ранее у заказчиков в положении о закупках был иной порядок, то необходимо обратить внимание специалистов, ответственных за данный функционал, на возможные изменения в работе. Итак, несколько слов про порядок расчета и обоснования НМЦД от Минобрнауки.

Сбор ценовых предложений для расчета и обоснования НМЦД может осуществляться с использованием различных источников, в том числе: коммерческие предложения от поставщиков; информация с официальных сайтов, сведения из ЕИС, счета, прейскурантные, каталожные цены изготовителей (поставщиков), публикуемые ими в печатном или электронном виде в собственных или сборных прейскурантах, каталогах, бюллетенях, специализированных журналах, на официальных сайтах, а также в других печатных и интернет-изданиях. Указанная информация должна быть актуальна, то есть размещена не ранее 6 месяцев с даты расчета и обоснования НМЦД. При этом документы или копии таких документов, скриншоты и тому подобное должны включаться в качестве приложения к обоснованию НМЦД. Фактически речь идет об использовании метода анализа ценовых предложений.

В зависимости от способа закупки осуществляются различные подходы в установлении размера НМЦД. Например, при осуществлении конкурентной закупки или запроса оферт в качестве НМЦД рекомендуется принимать цену не выше среднего значения рыночной стоимости товаров (работ, услуг). При этом для расчета среднего значения достаточное количество источников информации - 3 (три) и более. В случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) после сбора информации о ценах договор заключается с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), предложившим наименьшую стоимость продукции.

В случае наличия государственного регулирования цен (постановления, приказы, иные нормативные правовые акты органов государственной власти, уполномоченных на осуществление государственного регулирования цен в соответствующей сфере) стоимость закупаемой продукции не должна превышать такие цены (тарифы).

При расчете НМЦД на продукцию, предоставление которой (включая выполнение работ, оказание услуг) может осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, иными юридическими лицами, соответствующие полномочия которых устанавливаются нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъекта РФ, цена договора устанавливается исходя из соответствующих цен органа исполнительной власти или подведомственных ему учреждений, предприятий.

В отношении обоснования НМЦД по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, за исключением научно-методического руководства, технического и авторского надзора, НМЦД определяется на основании проектной документации, разработанной и утвержденной в соответствии с российским законодательством.



При этом заказчик в своем положении о закупках вправе уточнить и детализировать нормы из Типового положения Минобрнауки и включить и другие методы расчета и обоснования НМЦД в зависимости от предмета договора.

Подведем итоги

В завершение подведем итог. В связи с введением Типового положения заказчикам необходимо не только актуализировать свои "старые" положения, но и, как следствие, внести изменения и в иные локальные и распорядительные акты, регулирующие закупочную деятельность. Для заказчиков, в отношении которых Приказ N 949 носит необязательный характер, можно порекомендовать изучить Типовое положение Минобрнауки и включить в свое положение о закупках его отдельные положения.

О.Л. Лобанова

Консультант по управлению закупками

Академии промышленного менеджмента

им. Н.П. Пастухова

г. Ярославль