Мудрый Экономист

Ответственность за действия в случае крайней необходимости

"Руководитель бюджетной организации", 2018, N 4

Всегда ли административный проступок является основанием для привлечения к административной ответственности? Нет, не всегда. КоАП РФ предусматривает несколько механизмов освобождения от такой ответственности, например согласно ст. 2.7, если лицо причинило вред охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости. Но что такое "крайняя необходимость"?

Анализ судебной практики показывает: привлекаемые к ответственности лица часто ссылаются на названную статью, но далеко не всем удается добиться решения в свою пользу - прежде всего из-за неправильного толкования смысла понятия "крайняя необходимость".

Итак, в одних случаях суды соглашаются с доводами о действии в состоянии крайней необходимости, а в других - нет. Поговорим о том, что же такое "крайняя необходимость" с точки зрения КоАП РФ.

Крайняя необходимость - это предотвращение вреда в короткий срок

Вначале рассмотрим несколько примеров из судебной практики.

Заведующая детским садом С. заключила контракт на устранение повреждения кровли основного здания и установку окон ПВХ без торгов, за что была привлечена к административной ответственности (ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ). Женщина не согласилась с таким наказанием и обратилась в суд. Суд встал на ее сторону. Согласно актам обследования ДОУ из-за повреждения крыши на потолках в группах появились многочисленные протечки, образовался грибок, возникла вероятность замыкания электропроводки - то есть сложилась ситуация, угрожающая жизни и здоровью воспитанников детсада и работников. Оконные рамы рассохлись, между ними и стеной образовались большие зазоры, появилась вероятность выпадения окна из проема, в медкабинете из-за негерметичности рам были сильные сквозняки. Суд пришел к выводу, что заведующая действовала в состоянии крайней необходимости - ее действия были направлены на скорейшее устранение угрозы <1>.

<1> Решение Самарского областного суда от 30.07.2013 N 21-353/2013.

А теперь рассмотрим другое дело - о привлечении к ответственности по ч. 2 ст. 7.29 КоАП РФ за аналогичные действия <2>. Директор школы заключила договор о капремонте здания школы с единственным подрядчиком на сумму свыше 113 млн руб. без проведения торгов. Оспаривая примененные к ней санкции в суде, она ссылалась на аварийное состояние здания и необходимость срочных действий - нужно было закончить ремонт до начала нового учебного года. Казалось бы, ситуации схожие, однако суд не согласился с доводом о крайней необходимости. Ведь аварийное состояние школы первоначально выявилось еще в 2010 году и еще раз подтвердилось в 2012 году. Таким образом, у директора имелись возможности и время соблюсти требование о проведении торгов. Суд счел, что доказательств предотвращения и угрозы причинения вреда представлено не было.

<2> Решение Оренбургского областного суда от 22.03.2013 по делу N 21-100/2013.

В третьем споре <3> муниципальное предприятие забирало воду из озера для водоснабжения промышленных предприятий, водоснабжения населения поселка и для собственных технологических нужд. При этом у предприятия отсутствовал договор водопользования о заборе воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, что, по мнению административного органа, является правонарушением (ст. 7.6 КоАП РФ). МУП привлекли к ответственности с назначением штрафа в 50 тыс. руб. Предприятие оспорило санкции в суде. В ходе рассмотрения дела выяснилось, что предприятию было отказано в продлении действия соответствующего договора. Основание отказа - отсутствие санитарно-эпидемиологической экспертизы. Но истец принимал меры, направленные на проведение такой экспертизы. Прервать водоснабжение населенного пункта предприятие не могло из-за угрозы возникновения неблагоприятных последствий для населения, забор воды фактически оплачивался в рамках договора водопользования для промышленных нужд. По мнению суда, все это свидетельствовало о действиях в состоянии крайней необходимости, не образующих состава административного правонарушения.

<3> Постановление АС УО от 11.11.2015 N Ф09-7498/15 по делу N А60-52282/2014.

К схожему выводу о действии в состоянии крайней необходимости пришел суд <4> в деле о привлечении к ответственности ФКУ - колонии, которая аналогично добывала воду для снабжения заключенных и населения поселка, а также объектов социального значения (школы, детского сада и т.п.). При этом было отмечено, что действовало учреждение ради предотвращения негативных социальных последствий, беспорядков в колонии.

<4> Постановление АС СКО от 13.01.2016 N Ф08-9678/2015 по делу N А63-3916/2015.

Довод о наличии крайней необходимости нередко встречается именно в спорах об отсутствии лицензии (разрешения). Причем гораздо чаще суды отклоняют аргументы привлекаемого к ответственности лица. Например, детский сад несколько лет работал без лицензии на образовательную деятельность, за что был привлечен к ответственности по ч. 1 ст. 19.20 КоАП РФ с наложением штрафа в 170 тыс. руб. При оспаривании в суде ДОУ сослалось на крайнюю необходимость, ведь оно оказывало услуги, право на получение которых закреплено Конституцией РФ, в интересах жителей поселка. Но аргумент был отвергнут в том числе из-за длительного срока деятельности без лицензии <5>.

<5> Постановление Саратовского областного суда от 27.05.2014 по делу N 4А-362/14.

В другом деле <6> медкабинет детского сада работал без лицензии на осуществление медицинской деятельности (та же ч. 1 ст. 19.20). Руководство ДОУ также считало, что действует в состоянии крайней необходимости, ведь оказанием доврачебной медпомощи оно предотвращает возможный вред жизни и здоровью детей. Однако суд отклонил этот довод.

<6> Решение Самарского областного суда от 21.05.2012 N 12-85/2012.

Итак, мы видим, что суд встает на сторону невольного нарушителя, только если между наступлением крайней необходимости и соответствующими действиями руководства учреждения прошло мало времени.

Предотвращаемый вред должен быть реальным

Даже при поверхностном анализе видно, что основной аргумент, на который ссылаются привлекаемые к ответственности лица, - возможное предотвращение вреда. Зачастую крайнюю необходимость видят только в этом: возникла угроза негативных последствий - их надо устранить - значит, устранение и есть крайняя необходимость.

Между тем этот подход в корне неверный. Название ст. 2.7 "Крайняя необходимость" КоАП РФ говорит само за себя: слово "крайняя" означает, что лицо исчерпало все возможности для устранения угрозы и вынуждено совершить действия, которые в обычных условиях квалифицируются как правонарушение.

Поэтому прежде всего для освобождения от ответственности требуется исследовать:

а) была ли у лица возможность действовать по-другому;

б) принимались ли все необходимые для этого меры;

в) в каких обстоятельствах действовало лицо.

Важную роль при этом играют даже незначительные на первый взгляд детали, такие как календарная дата совершения действия.

Пример из коммерческой сферы <7>, но отлично иллюстрирующий вышесказанное: частнопрактикующий стоматолог провела операцию по удалению корня зуба без соответствующей лицензии, а это, по мнению Роспотребнадзора, образует состав правонарушения по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ (ИП не имел права делать операцию, у пациента развились осложнения). Но суд решил иначе, поскольку пациент обратился к стоматологу в период новогодних каникул, когда не было возможности обратиться в иные медучреждения, состояние было критическим, возникла угроза для жизни. Суд пришел к выводу, что стоматолог действовала в состоянии крайней необходимости, а причиненный вред оказался значительно меньше предотвращенного. Решающее значение имело то, что действия по удалению зуба были совершены в праздничный (нерабочий) день. Если бы аналогичная операция прошла в рабочий день, лицо, действовавшее без лицензии, было бы привлечено к ответственности: врач могла бы направить пациента в другое работающее медицинское учреждение, правомерно практикующее такие операции.

<7> Постановление АС ВСО от 16.10.2014 по делу N А19-1697/2014.

В самом первом нашем примере также можно обратить внимание на время заключения контракта без проведения торгов: детский сад функционировал, ребятишки непосредственно пребывали в здании - а дефекты кровли напрямую угрожали их здоровью и жизни, сквозняки, связанные с износом старых оконных рам, не давали полноценно оказывать детям медпомощь. Конечно, можно было приостановить деятельность учреждения, но это бы неминуемо повлекло негативные социальные последствия для воспитанников и их родителей. Во втором же примере, со школой, аварийное состояние здания было выявлено давно, ремонт мог проводиться в каникулярное летнее время, то есть у организации имелось время на соблюдение законодательства.

Таким образом, у лица не должно быть иного выхода, кроме совершения правонарушения, и это правонарушение должно предотвращать больший вред, чем тот, что возникает при его совершении (минимизировать негативные последствия).

В примере с лицензией на осуществление медицинской или образовательной деятельности у организаций имелась возможность получить соответствующее разрешение, но они длительно не принимали соответствующих мер для соблюдения закона - по сути, самостоятельно создали ситуацию, при которой нарушили установленные законом требования.

Однако большое значение имеет не только ситуация совершения правонарушения, но и сам вред, на предотвращение которого направлены действия лица:

а) причиненный вред должен быть менее значительным, чем предотвращенный;

б) предотвращенный вред должен быть реальным, не носить предположительный характер.

Отличным примером служит следующее дело: водоканал был привлечен к ответственности по ст. 12.33 КоАП РФ за повреждение дорожного покрытия при производстве земляных работ и оштрафован на 200 тыс. руб. Суды первой и апелляционной инстанций согласились с правильностью назначения санкций, но вот суд округа посчитал, что водоканал действовал в состоянии крайней необходимости, поскольку вскрытие дорожного полотна проводилось для ремонта поврежденной сети водоснабжения и канализации с целью предотвращения большего вреда: жители могли остаться без водоснабжения и канализации, а также могло быть нарушено право неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду. Кроме того, при вымывании грунта и отсутствии ремонтных работ после оттаивания верхнего слоя грунта мог бы произойти провал проезжей части, что создало бы существенную опасность для дорожного движения. После проведения ремонтных работ водоканал уплотнил грунт, засыпал провал гравием. Таким образом, причиненный дорожному полотну вред оказался меньше предотвращенного. Арбитражный суд удовлетворил требование о признании постановления о привлечении к ответственности незаконным <8>.

<8> Постановление ФАС СЗО от 24.01.2014 N Ф07-2159/2013 по делу N А05-11134/2012.

А вот в другом споре - см. Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2016 N 05АП-390/2016 по делу N А51-22816/2015 - ГУП не смогло доказать, что нарушило порядок проведения земляных работ ради устранения аварии, суды отклонили довод о крайней необходимости.

Снова вернемся к примеру с отсутствием лицензии у медкабинета в детском саду. В рассматриваемом случае лицензия - не просто формальность. Это может означать, что в учреждении не соблюдаются требования к оказанию медпомощи (оборудование медкабинета, квалификация специалиста и т.п.), но сами по себе действия медперсонала (осмотр на педикулез, контроль питания и т.п.) не предотвращают какие-либо доказанные негативные последствия, непосредственной угрозы жизни и здоровью детей нет. У детского сада было время на то, чтобы заключить договор с соответствующей медорганизацией или принять меры для получения лицензии. То есть предположения и доводы ДОУ о наличии предотвращенного вреда субъективны, невозможно достоверно установить, насколько реально наступление негативных последствий от кратковременного приостановления работы медкабинета до получения лицензии. А вот если бы медперсонал этого садика действовал без лицензии в экстренной ситуации (например, предотвращая конкретную угрозу отравления), суд посчитал бы это нарушение крайней необходимостью.

Таким образом, без каких-либо доказательств наличия обстоятельств, позволяющих отнести действия лица к совершенным в условиях крайней необходимости, невозможно говорить об освобождении от административной ответственности по ст. 2.7 КоАП РФ.

Все вышесказанное можно свести к одному слову - опасность. Предотвращение опасности и будет в итоге действием в состоянии крайней необходимости. Так, МУП получило в эксплуатацию котельные от другой организации (в стадии банкротства). Предприятие не успело оформить требуемую лицензию, но и оставить без отопления население не могло, поскольку возникала опасность для жизни и здоровья людей <9>.

<9> Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2011 N 17АП-1922/2011-АК по делу N А60-43164/2010.

В примере с водоснабжением также действия были продиктованы предотвращением эпидемий, возможных в ситуации, когда население остается без воды, и т.п.

* * *

Итак, еще раз напомним, что крайней необходимостью считается состояние, в котором лицо вынуждено пойти на нарушение требований законодательства в целях:

а) предотвращения реального вреда, который наступил или реально может наступить в ближайшее время, если не принять срочные меры;

б) вред, причиненный охраняемым законом интересам, имуществу, правам и интересам других лиц, меньше, чем предотвращенный;

в) лицо не могло устранить вред иными способами и не могло воспрепятствовать его наступлению при должной осмотрительности и добросовестности.

Только присутствие трех этих факторов одновременно приводит к тому, что лицо освобождается от административной ответственности, поскольку его деяния не образуют состава административного правонарушения. Отсутствие хотя бы одного условия приведет к привлечению к ответственности.

Кроме того, значение имеет поведение лица до, во время и после совершения правонарушения. Отличный пример в этом плане - дело с водозабором из озера: предприятие провело все мероприятия, направленные на получение лицензии, и представило соответствующие доказательства. Даже если в итоге суд придет к выводу об отсутствии ситуации крайней необходимости, последующие действия лица могут быть засчитаны в качестве смягчающего обстоятельства.

С.А. Слесарев

Юрист,

эксперт центра

"Общественная дума"