Мудрый Экономист

Усиление ответственности за нарушение бюджетного законодательства

"Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", 2017, N 7

18.06.2017 вступили в силу изменения, внесенные Федеральным законом от 07.06.2017 N 118-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", направленные на корректировку гл. 15 КоАП РФ с целью усиления административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Рассмотрим данные поправки в статье.

Невыполнение требований представлений

В соответствии со ст. 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Согласно действующей редакции ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ административная ответственность предусмотрена только за невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного (муниципального) финансового контроля. В силу внесенных изменений ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ теперь распространяется и на случаи невыполнения представлений органов государственного (муниципального) финансового контроля.

Невыполнение государственного (муниципального) задания

Положения гл. 15 КоАП РФ дополнены новой ст. 15.15.5-1, устанавливающей ответственность за невыполнение государственного (муниципального) задания.

Исходя из ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств (п. 3 ст. 69.2 БК РФ).

В силу п. 5.1 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" контроль деятельности бюджетных и казенных учреждений ведется:

Для автономных учреждений аналогичный порядок установлен п. 3.23 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Также напомним, что контроль за выполнением государственного задания федеральными бюджетными и автономными учреждениями, федеральными казенными учреждениями осуществляют соответственно органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя в отношении федеральных бюджетных или автономных учреждений, и главные распорядители средств федерального бюджета, в ведении которых находятся федеральные казенные учреждения, а также Федеральное казначейство (п. 48 Положения о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.06.2015 N 640).

Заметим, что контроль выполнения государственного (муниципального) задания чаще всего включает в себя следующие направления:

В силу ст. 15.15.5-1 КоАП РФ невыполнение государственного (муниципального) задания повлечет за собой предупреждение или наложение на должностных лиц учреждения административного штрафа в размере от 100 до 1 000 руб. При этом повторное совершение такого деяния повлечет за собой наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.

Отметим, что привлечь к ответственности за невыполнение государственного (муниципального) задания вправе:

Нарушение порядка представления бюджетной отчетности

В силу ст. 13 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" бухгалтерская (финансовая) отчетность должна давать достоверное представление о финансовом положении экономического субъекта на отчетную дату, финансовом результате его деятельности и движении денежных средств за отчетный период, необходимое пользователям этой отчетности для принятия экономических решений.

Административная ответственность за искажение бюджетной отчетности установлена в ст. 15.15.6 КоАП РФ. Согласно названной статье непредставление или представление с нарушением сроков, установленных бюджетным законодательством и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, бюджетной отчетности или иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, либо представление заведомо недостоверной бюджетной отчетности или иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, влекут наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.

Напомним, что в силу ст. 162 БК РФ получатели бюджетных средств формируют бюджетную отчетность (обеспечивают формирование бюджетной отчетности) и представляют бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств. Согласно п. 3 ст. 264.1 БК РФ под бюджетной отчетностью понимается комплекс документов: отчет об исполнении бюджета, баланс исполнения бюджета, отчет о финансовых результатах деятельности, отчет о движении денежных средств, пояснительная записка.

Порядок составления и представления бюджетной отчетности установлен Инструкцией о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной Приказом Минфина России от 28.12.2010 N 191н.

Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом N 118-ФЗ, положения ст. 15.15.6 КоАП РФ будут распространены и на случаи формирования и представления с нарушением установленных требований сведений (документов).

Нарушение порядка предоставления межбюджетных трансфертов

Статьей 15.15.3 КоАП РФ (в прежней редакции) предусматривалась административная ответственность за нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим межбюджетные трансферты, и (или) финансовым органом, главным распорядителем (распорядителем), получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий их предоставления.

Вместе с тем в правоприменительной практике возникают разночтения при установлении фактов, влекущих административную ответственность, предусмотренную данной статьей, поскольку органы государственного (муниципального) финансового контроля как субъекты нарушения условий предоставления межбюджетных трансфертов рассматривают только участников бюджетного процесса, которым предоставлены межбюджетные трансферты.

Федеральным законом N 118-ФЗ предусматривается дифференциация административной ответственности в отношении участников бюджетного процесса, предоставивших межбюджетные трансферты, и участников бюджетного процесса, получивших межбюджетные трансферты.

Так, согласно новой редакции ч. 1 ст. 15.15.3 КоАП РФ нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим межбюджетные трансферты, правил (порядка, условий) их предоставления повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

В свою очередь, нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим межбюджетные трансферты на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности, правил (порядка, условий) их предоставления повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Нарушение же финансовым органом, главным распорядителем (распорядителем), получателем средств бюджета, которым предоставлены межбюджетные трансферты, правил (порядка, условий) их предоставления (расходования) повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций и субсидий

Действующий порядок подготовки и осуществления капитальных вложений и формирования, а также реализации федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) предполагает исключительно дисциплинарную ответственность главных распорядителей за своевременность реализации инвестиционных проектов.

Одной из причин несвоевременности реализации главными распорядителями инвестиционных проектов строительства (реконструкции) объектов капитального строительства является нарушение исполнительской дисциплины по обеспечению принятия нормативных правовых актов (решений) об осуществлении капитальных вложений в объекты государственной собственности РФ, согласование которых с заинтересованными органами исполнительной власти продолжается в финансовом году, в течение которого должны производиться расходы, связанные с организацией строительства (реконструкции) объектов капитального строительства.

Наряду с этим сроки реализации инвестиционных проектов нарушаются в результате позднего принятия получателями средств федерального бюджета обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета: заключение государственным заказчиками государственных контрактов на проектирование и строительство, заключение соглашений о предоставлении субсидий федеральным государственным бюджетным и автономным учреждениям, унитарным предприятиям.

В результате значительный объем расходов федерального бюджета с учетом длительности процедур определения подрядчиков проектных и строительных работ приходится на конец года, что приводит к образованию на конец года дебиторской задолженности по оплаченным авансам, а также к неиспользованию утвержденных в федеральном бюджете бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений и образованию незавершенного строительства.

Кроме того, существует практика планирования бюджетных ассигнований в рамках одного финансового года на разработку проектной документации и на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства.

С учетом изложенного в целях повышения ответственности главных распорядителей, получателей бюджетных средств, осуществляющих бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности, предоставляющих бюджетные инвестиции, субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности, межбюджетные трансферты на софинансирование объектов капитального строительства государственной (муниципальной) собственности, за нарушение сроков реализации мероприятий по строительству (реконструкции) объектов капитального строительства предлагается установить административную ответственность должностных лиц.

Согласно новой редакции ст. 15.15.4 КоАП РФ нарушение главным распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств, осуществляющими бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности или предоставляющими бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и унитарными предприятиями, государственным (муниципальным) учреждением или унитарным предприятием (в части переданных ему в установленной порядке полномочий государственного (муниципального) заказчика при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности), порядка осуществления бюджетных инвестиций или порядка предоставления бюджетных инвестиций, решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций или решения о предоставлении бюджетных инвестиций повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Также вносятся изменения в ст. 15.15.5 КоАП РФ. В редакции, предусмотренной Федеральным законом N 118-ФЗ, нарушение главным распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств, предоставляющими субсидии на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности, порядка предоставления указанных субсидий, решения об их предоставлении повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Напомним, что согласно п. 1 ст. 78.1 БК РФ бюджетным и автономным учреждениям из бюджета предоставляются субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), а также целевые субсидии на иные цели. Объем и условия предоставления субсидий из бюджета РФ, субъекта РФ, муниципального образования определяются Правительством РФ, исполнительным органом субъекта РФ или муниципального образования, являющимся учредителем.

Помимо субсидии на финансовое обеспечение выполнения бюджетными или автономными учреждениями государственного (муниципального) задания из бюджетов бюджетной системы РФ, указанным учреждениям могут предоставляться субсидии на иные цели.

Порядок предоставления обозначенных субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальными правовыми актами местной администрации.

Нарушение порядка ведения бюджетного учета, порядка составления бюджетных смет

В силу п. 1 ст. 221 БК РФ бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение, согласно Общим требованиям к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений, утвержденным Приказом Минфина России от 20.11.2007 N 112н. Главные распорядители средств бюджета утверждают данный порядок в соответствии с требованиями законодательства РФ, в том числе с учетом указанных Требований.

Исходя из п. 3, 6 названных Требований составление сметы - это установление объема и распределения направлений расходования средств бюджета на основании доведенных до учреждения в предусмотренном порядке лимитов бюджетных обязательств по расходам бюджета на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций учреждения на период одного финансового года.

Бюджетная смета казенного учреждения, являющегося органом государственной власти (государственным органом), органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местного самоуправления, осуществляющим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, утверждается руководителем данного органа.

Утвержденные показатели бюджетной сметы казенного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций такого учреждения.

В бюджетной смете казенного учреждения дополнительно должны утверждаться иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы этого учреждения.

Показатели бюджетной сметы казенного учреждения, руководитель которого наделен правом ее утверждения в соответствии с порядком утверждения бюджетной сметы казенного учреждения, могут быть детализированы по кодам элементов (подгрупп и элементов) видов расходов, а также по кодам статей (подстатей) соответствующих групп (статей) КОСГУ в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств.

Нарушение казенным учреждением порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет или порядка учета бюджетных обязательств влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб. (ст. 15.15.7 КоАП РФ).

Необходимо отметить, что на практике встречаются случаи привлечения должностных лиц казенных учреждений к административной ответственности по ст. 15.15.7 КоАП РФ за непредставление в орган Федерального казначейства сведений об обязательстве, возникшем на основании государственного контракта, договора, в течение установленного срока. По нашему мнению, такие действия неправомерны.

Пунктом 2.1 Порядка учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджета, утвержденного Приказом Минфина России от 19.09.2008 N 98н (далее - Порядок N 98н), установлены сроки представления в органы Федерального казначейства сведений об обязательстве, возникшем на основании государственного контракта, договора, соглашения (ф. 0531702). Согласно данной норме сведения об обязательстве, возникшем на основании государственного контракта, договора, представляются получателем средств федерального бюджета в орган Федерального казначейства по месту его обслуживания не позднее шести рабочих дней со дня заключения государственного контракта, договора в целях постановки на учет указанного бюджетного обязательства.

При этом операции по составлению и представлению сведений об обязательстве не относятся к операциям по учету бюджетного обязательства. Кроме того, ответственность за нарушение сроков представления указанных сведений Порядком N 98н не предусмотрена.

С учетом изложенного нарушение положений, предусмотренных Порядком N 98н, в том числе непредставление получателем средств федерального бюджета - федеральным казенным учреждением в орган Федерального казначейства по месту своего обслуживания сведений об обязательстве в течение установленного п. 2.1 Порядка N 98н срока, не может рассматриваться как нарушение порядка учета бюджетных обязательств, ответственность за которые установлена ст. 15.15.7 КоАП РФ.

С целью устранения данного факта изменения, внесенные Федеральным законом N 118-ФЗ в ст. 15.15.7 КоАП РФ, устанавливают административную ответственность за нарушение казенным учреждением порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет или порядка бюджетного учета казенным учреждением показателей бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, а также принятых бюджетных и денежных обязательств.

Нарушение сроков доведения бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств

В ст. 15.15.11 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за несвоевременное доведение до распорядителей или получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств. Совершение данного правонарушения влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.

Однако на основании ст. 166.1 БК РФ доведение до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств является бюджетным полномочием Федерального казначейства.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств распределяют бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств в соответствии со ст. 158 БК РФ.

Кроме того, при осуществлении полномочий по обеспечению исполнения федерального бюджета Правительством РФ устанавливаются сроки завершения расчетов по неисполненным обязательствам отчетного года по государственным контрактам и сроки отзыва неиспользованных лимитов бюджетных обязательств, доведенные получателям на оплату указанных государственных контрактов. Однако ответственность за нарушение указанных сроков законодательством РФ не установлена.

С учетом изложенного в ст. 15.15.11 КоАП РФ предлагается установить административную ответственность за несвоевременное распределение (несвоевременный отзыв) бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств.

Согласно новой редакции ст. 15.15.11 КоАП РФ несвоевременное распределение (отзыв) или доведение до распорядителей или получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств повлечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб.

* * *

Еще раз отметим, что Федеральный закон N 118-ФЗ направлен на внесение в гл. 15 КоАП РФ изменений с целью усиления административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, а именно:

А. Гусев

К. п. н.,

редактор журнала

"Ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных)

учреждений"