Мудрый Экономист

Контроль закупочной деятельности автономного учреждения

"Автономные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", 2017, N 7

В Федеральном законе от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ) о контроле закупочной деятельности говорится крайне мало - всего одна статья и та не раскрывает ни видов контроля, ни органов, проводящих контрольные мероприятия. Но контроль закупочной деятельности автономных учреждений все же осуществляется. Кем и в каком порядке, узнаете из статьи.

Автономные организации при закупках руководствуются в основном Законом N 223-ФЗ и лишь иногда Законом N 44-ФЗ <1> (при предоставлении в соответствии с БК РФ и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, средств из бюджетов бюджетной системы РФ автономным учреждениям на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности (ч. 4 ст. 15 последнего названного Закона)). Поэтому уделим внимание контролю именно за соблюдением Закона N 223-ФЗ.

<1> Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

В нем очень кратко говорится о контроле исполнения законодательства о закупках: согласно его ст. 6 контроль за соблюдением его требований осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ. Больше ничего, касающегося контроля, в этом Законе не найти. Конечно, в Законе N 44-ФЗ контролю посвящена целая глава - гл. 5. Там называются виды контроля (общественный, ведомственный и пр.), органы, ответственные за контроль той или иной сферы в области закупок, а в некоторых случаях и порядок его осуществления. И это значительно облегчает жизнь заказчикам, поскольку они хотя бы знают, кто к ним придет и что будет проверять.

Вместе с тем ст. 6 Закона N 223-ФЗ на самом деле предоставляет полномочия достаточно широкому кругу органов осуществлять контроль закупочной деятельности автономных учреждений.

Прокуратура

Прокуратура является органом, осуществляющим надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, и в своей деятельности руководствуется Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре).

В силу полномочий, предоставленных прокурорам, последние могут осуществлять проверки соблюдения заказчиками требований Закона N 223-ФЗ. Такие проверки проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Примечание. Правила прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина утверждены Приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195.

При осуществлении проверок прокуратура практически не ограничена в полномочиях. Прокурор по предъявлении служебного удостоверения может беспрепятственно входить на территории и в помещения органов и организаций, иметь доступ к их документам и материалам, а также требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов и сведений. То есть, по сути, прокурор проводит выездную или документарную проверку.

Какие нарушения выявляют прокуроры?

  1. Нарушения, связанные с положением о закупках. Например, прокуратура Ярославской области <2> в ходе проверки ГАУ Ярославской области установила, что в нарушение требований законодательства положение о закупках, утвержденное наблюдательным советом, не регламентирует порядок принятия и регистрации заявок, вскрытия конвертов с заявками на участие в закупке, рассмотрения и сопоставления заявок, а также оформления протоколов совершения указанных действий. Не определен и порядок заключения и исполнения договоров.
<2> www.yarprok.ru/news/prokuratura-oblasti-vyjavila-narushenija-zakonodatelstva-o-zakupkah-v-gau-informacionnoe-agentstvo-verhnjaja-volga.htm.
  1. Нарушения в планировании закупок. Прокуратура Сабинского района (Республика Татарстан) <3> выявила нарушение законодательства об осуществлении закупок, выразившееся в неразмещении плана закупки товаров, работ и услуг на сайте госзакупок. А прокуратура Красноярского края <4>, проверяя КГАУ СО "КГЦ "Уют", выявила, что АУ не соблюдает процедуру опубликования планов закупок товаров, работ, услуг на официальном сайте www.zakupki.gov.ru, не размещает сведения о количестве и общей стоимости договоров, заключенных с отдельными категориями поставщиков. Кроме этого, в ЕИС содержится недостоверная информация о сайте www.kgcyut.ru, который в настоящее время учреждению не принадлежит. Данные обстоятельства свидетельствуют о нарушении принципа информационной открытости, поскольку ограничивают доступ граждан и организаций к полной и достоверной информации о заказчике и размещаемых им заказах.
<3> www.prokrt.ru/main/news1/prokuraturoj_sabinskogo_trebuet_ustranit_narusheniya_zakonodatelstva_o_zakupkah_tovarov_rabot_uslug_otdelnymi_vidami_yuridichesk.
<4> www.krasproc.ru/news/krsk/11735-po-rezultatam-rassmotreniya-obrashcheniya-smi-organami-prokuratury-kraya.
  1. Нарушения в процедурах закупок. Например, Гатчинская городская прокуратура выявила факт несоответствия документации проводимых АОУ ВПО закупок требованиям Закона N 223-ФЗ. Так, на сайте www.zakupki.gov.ru АОУ ВПО размещено извещение о проведении закупки через запрос котировок на право заключения договора на поставку книг для пополнения библиотечного фонда с начальной (максимальной) ценой контракта 561 862 руб., в документации которой не указаны порядок формирования цены договора (цены лота) (с учетом или без учета расходов на перевозку, страхование, уплату таможенных пошлин, налогов и других обязательных платежей), критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке. Более того, данная закупка должна была осуществляться только в электронной форме.

Мы назвали далеко не все нарушения, выявляемые прокурорами при осуществлении контроля. Однако по результатам каждой проверки прокуратура может оформить:

Обратим внимание на важный момент. Не всегда контролеры из прокуратуры объективны. Например, Сыктывкарская прокуратура выявила нарушения при проведении проверки ГАОУ. В частности, учреждением был заключен договор с ООО на проведение аттестации рабочих мест по условиям труда. При этом закупка была произведена у единственного поставщика, а информация о ней не размещалась на официальном сайте учреждения (см. Обзор прокурорских проверок исполнения Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" в 2012 - 2016 годах <5>). Однако Закон N 223-ФЗ не устанавливает такой обязанности: согласно его ч. 7 ст. 4 заказчик не обязан размещать информацию о закупке на своем сайте - он вправе это сделать.

<5> Автор - Т.Н. Трефилова, проректор по научной и инновационной деятельности, профессор кафедры государственных и корпоративных закупок ФГБОУ ДПО ИРДПО, канд. психол. н., член-корреспондент РАЕН.

А вот еще интересный случай. Прокурор Красноярского края обратился в арбитражный суд с иском к КГАУ о признании недействительным договора поставки, заключенного по результатам закупки с ООО. Как установил суд, КГАУ проводило закупку путем открытого запроса цен, на участие в ней было подано три заявки - от ООО 1, ООО 2, ООО 3. Заявка ООО 1 была отклонена комиссией, поскольку в ее составе не представлены расчет предлагаемой цены договора и ее обоснование с учетом занижения цены на 20% или более по отношению к начальной максимальной цене договора. Победителем признано ООО 2 (по наименьшей цене договора).

Вместе с тем из положений ст. 52 АПК РФ следует, что право обращаться в суд с требованием о признании сделок недействительными прокурору предоставлено в целях защиты публичной собственности и иных публичных интересов. Предъявление иска в защиту прав и интересов ООО 1 не отвечает требованиям, при которых прокурор может реализовать право на обращение в арбитражный суд с иском об оспаривании сделки.

Суд отказал в удовлетворении заявления прокурора, указав, что восстановление нарушенного права участника, заявка которого отклонена комиссией, возможно только посредством повторного его участия в закупке путем проведения запроса цен с таким же предметом (Постановление ФАС ВСО от 22.04.2014 по делу N А33-8047/2013).

ФАС в качестве контролера

Статьей 23.83 КоАП РФ установлено, что рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере закупок отдельными видами юридических лиц осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц.

Долгое время такой орган не был определен. Однако Постановлением Правительства РФ от 24.10.2015 N 1139 были внесены изменения в Постановление Правительства РФ от 07.04.2004 N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы", согласно которым ФАС была наделена контрольными полномочиями в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. Кроме этого, ФАС получила право приостанавливать реализацию планов закупки товаров, работ, услуг, планов закупки инновационной, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств (за исключением реализации таких планов в силу отдельных решений Президента РФ, Правительства РФ) в порядке и на условиях, которые определяются Правительством РФ в соответствии с п. 2 ч. 8.2 ст. 3 Закона N 223-ФЗ.

Что контролирует антимонопольный орган? Некоторые специалисты считают, что ФАС может осуществлять проверки лишь по основаниям, названным в ч. 10 ст. 3 Закона N 223-ФЗ (см. схему).

----------------¬   ------------------------------------------------------¬
¦ ¦ ¦ Неразмещения в ЕИС положения о закупке, изменений, ¦
¦ ¦ ¦вносимых в указанное положение, информации о закупке,¦
¦ +-->¦ подлежащей в соответствии с Законом N 223-ФЗ ¦
¦ ¦ ¦ размещению в ЕИС, или нарушения сроков такого ¦
¦ ¦ ¦ размещения ¦
¦ ¦ L------------------------------------------------------
¦ Участник ¦ ------------------------------------------------------¬
¦ закупки вправе¦ ¦ Предъявления к участникам закупки требования ¦
¦ обжаловать в +-->¦ о представлении документов, не предусмотренных ¦
¦антимонопольный¦ ¦ документацией о закупке ¦
¦ орган действия¦ L------------------------------------------------------
¦ (бездействие) ¦ ------------------------------------------------------¬
¦ заказчика ¦ ¦ Осуществления закупки товаров, работ, услуг в ¦
¦ при закупке +-->¦ отсутствие утвержденного и размещенного в ЕИС ¦
¦товаров, работ,¦ ¦ положения о закупке и без применения положений ¦
¦услуг в случаях¦ ¦ Закона N 44-ФЗ ¦
¦ ¦ L------------------------------------------------------
¦ ¦ ------------------------------------------------------¬
¦ ¦ ¦ Неразмещения или размещения в ЕИС недостоверной ¦
¦ +-->¦ информации о годовом объеме закупки, которую ¦
¦ ¦ ¦ заказчики обязаны осуществить у субъектов малого ¦
¦ ¦ ¦ и среднего предпринимательства ¦
L---------------- L------------------------------------------------------

И это верная позиция. При несоблюдении антимонопольным органом оснований и порядка обжалования принимаемые решения окажутся недействительными. Рассмотрим пример.

Суть дела. Учреждение 20.11.2015 обратилось в управление ФАС с жалобой на действия организатора закупки (общества), полагая, что одному из участников были созданы преимущественные условия участия в запросе предложений и нарушен порядок определения победителя закупки. Решением ФАС жалоба признана обоснованной, своим предписанием служба обязала закупочную комиссию отменить итоговый протокол по закупке и провести повторную процедуру рассмотрения заявок на участие в закупке. Не согласившись с предписанием, учреждение обратилось в суд.

Позиция судов. Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя требование учреждения, исходили из того, что у ФАС отсутствовали полномочия по рассмотрению жалобы учреждения, поскольку в ней отсутствовали указания на нарушения, перечисленные в закрытом перечне ч. 10 ст. 3 Закона N 223-ФЗ. Окружной арбитражный суд отменил эти решения, поскольку пришел к выводу о наличии у антимонопольного органа полномочий по рассмотрению жалоб участников закупки не только по основаниям, указанным в названной норме, но и в случаях, когда жалоба содержит сведения о нарушениях требований антимонопольного законодательства и иных положений Закона N 223-ФЗ при организации и проведении закупки.

ВС РФ, отменяя решение окружного суда, указал, что исходя из анализа ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и ч. 10 ст. 3 Закона N 223-ФЗ последняя норма носит императивный характер и приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий (бездействия) заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим. Значит, ФАС не имела права рассматривать жалобу (Определение ВС РФ от 11.04.2017 по делу N 304-КГ16-17592, А27-24989/2015).

Жалобы на действия (бездействие) заказчика рассматриваются антимонопольными органами в порядке, установленном ст. 18.1 Закона о защите конкуренции.

Иные контролеры

Основных контролеров АУ мы назвали - это прокуратура и ФАС. Однако есть и другие, которые иногда, пусть и не напрямую, контролируют соблюдение законодательства о закупках.

Счетная палата

Оговоримся сразу, что к контролю соблюдения требований Закона N 223-ФЗ как таковых Счетная палата не имеет отношения: нарушения выявляются в ходе проверок финансово-хозяйственной деятельности и эффективности использования средств автономными учреждениями.

Исходя из анализа отчетов аудиторов основные замечания следующие:

Напомним, что контрольные мероприятия Счетной палаты осуществляются посредством комплексных и тематических проверок, которые в основном проводятся по месту расположения проверяемых объектов.

При выявлении нарушений они прописываются в акте проверки. А по итогам контроля составляется отчет, в котором указываются рекомендации по повышению эффективности использования финансовых ресурсов и государственной собственности, о принятии мер по устранению обнаруженных нарушений и условий, им способствовавших.

Учредители

На основании ч. 3.23 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" контроль деятельности АУ производится:

Следует упомянуть, что полномочия по контролю за соблюдением Закона N 223-ФЗ могут быть указаны в нормативном акте, устанавливающем функции органа исполнительной власти субъекта РФ. Например, согласно п. 2.1 Постановления Правительства Москвы от 05.07.2013 N 441-ПП <6> анализ эффективности осуществления закупок государственных автономных учреждений города Москвы проводится главным контрольным управлением Москвы с привлечением при необходимости органов исполнительной власти города в порядке, установленном правовым актом главного контрольного управления города Москвы.

<6> "Об утверждении Перечня дополнительных требований к Положению о закупках товаров (работ, услуг) государственных унитарных предприятий города Москвы и хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля города Москвы в совокупности превышает 50 процентов, государственных автономных и бюджетных учреждений города Москвы".

Подведем итог

Контроль соблюдения АУ требований Закона N 223-ФЗ может производиться прокуратурой, антимонопольным органом, учредителем, Счетной палатой. В зависимости от серьезности выявленных нарушений законодательства АУ может получить обязательное для исполнения предписание (представление) или быть оштрафовано. Все это требует дополнительных затрат, как временных, так и финансовых, например, если спорная закупка была аннулирована, поэтому старайтесь вести закупочную деятельность в соответствии с требования нормативных актов.

Т. Шадрина

Эксперт журнала

"Автономные учреждения:

бухгалтерский учет и налогообложение"