Мудрый Экономист

Социальная защита и статистика: сопоставительный анализ Российской и международной практики учета в попытке оценить эффективность бюджетных мер в сфере социальной защиты населения

"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", 2017, N 13

<1> Статья публикуется по материалам журнала "Экономический анализ: теория и практика". 2015. N 15 (414).

Тема. В статье отмечается, что важнейшими программными целями социально-экономического развития России являются достижение социального благополучия и социального согласия, снижение поляризации в обществе, а реализация социальной политики по поддержке уязвимых слоев населения рассматривается как один из важнейших путей достижения этих целей. Чтобы иметь возможность оценивать достижение заявленных целей, необходимо иметь доступ к подробной и актуальной информации в этой сфере. Для этого проводится сравнительный анализ систем статистики и учета бюджетных мер в сфере социальной защиты за рубежом и в России.

Цели. Ответить на вопросы: как соотносится российская система с принципами и рекомендациями, выработанным международным опытом, и насколько она позволяет оценивать эффективность бюджетных расходов на меры социальной защиты?

Методология. Методологической базой исследования является сопоставительный анализ систем учета и статистики бюджетных мер в сфере социальной защиты зарубежных стран и России.

Результаты. Определено, что действующая в России система социальной защиты населения охватывает все основные направления социальных гарантий, принятые в международной практике. Однако почти половина расходов российского федерального бюджета на социальные выплаты и льготы никак не связана с реализацией принципов и задач социальной поддержки, то есть с защитой семей от социальных рисков и предоставлением основных социальных гарантий.

Значимость. С учетом того, какой объем государственных средств расходуется сейчас на меры социальной защиты населения, возможность оценивать эффективность расходования этих средств или хотя бы соответствие расходов основным направлениям государственной политики в сфере социальной защиты является совершенно необходимой. Авторы предлагают несколько мероприятий по совершенствованию социальной статистики с учетом международных стандартов и принятых в России методических подходов.

В программных документах Правительства Российской Федерации достижение социального благополучия и социального согласия, снижение поляризации в обществе заявлены как важнейшие цели социально-экономического развития, а реализация социальной политики по поддержке уязвимых слоев населения рассматривается как один из важнейших путей достижения этих целей.

Поскольку государство законодательно декларирует определенные цели системы социальной поддержки населения, то сопоставление их с фактическими направлениями поддержки, мерами и категориями их получателей, то есть сопоставление декларируемых целей со складывающейся практикой реализации является одним из способов оценить эффективность социальной поддержки.

Чтобы иметь возможность производить такую оценку, необходимо иметь доступ к подробной и актуальной информации:

Это предполагает наличие регулярно публикуемой статистики, которая позволяла бы оценивать эффективность как отдельных мер, так и реализуемой государством политики в этой сфере в целом, а также проводить международные сравнения. В связи с этим статистика социального обеспечения должна быть методологически согласована с понятиями и классификациями, используемыми в действующей международной системе статистических наблюдений, и вписана в нее.

Международные стандарты организации и ведения статистики по социальному обеспечению были выработаны под эгидой Международной организации труда (МОТ) <2>. Эти рекомендации практически в неизменном виде остаются в силе по настоящее время и лежат в основе всех основных международных руководств в этой сфере. В частности, в основе Руководства по европейской системе интегрированной статистики (ЕС) <3> и Руководства по статистике государственных финансов Международного валютного фонда <4>.

<2> Одной из четырех основных целей деятельности МОТ - организации, существующей с 1919 г., членами которой являются 185 государств, является увеличение охвата и эффективности социального обеспечения для всех. Стандарты приняты в виде резолюции IX Международной конференции статистиков в области труда в 1957 г.
<3> ESSPROS Manual 1996. European Commission. Luxembourg, 1996.
<4> Руководство по статистике государственных финансов 2001 г. Международный валютный фонд, 2001.

Социальное обеспечение (social security), согласно МОТ, является важным инструментом предотвращения и сокращения масштабов бедности, неравенства, социальной изоляции и социальной незащищенности, содействия равным возможностям и равенству, а также инструментом стимулирования занятости в формальном секторе экономики <5>. Это - "инвестиции в человеческий капитал", нацеленные на адаптацию людей к изменениям в экономике и на рынке труда, "автоматические социальные и экономические стабилизаторы" <6>.

<5> Рекомендация МОТ N 202 (ILO Recommendation No. 202).
<6> Там же.

В Докладе МОТ о социальной защите в мире в 2014 - 2015 гг. социальное обеспечение определяется как "...все меры по предоставлению льгот и пособий в натуральной или денежной форме, направленные на гарантию обеспечения защиты граждан (to secure protection) <7>, в том числе:

<7> Термин "социальная защита" (social protection), по мнению экспертов МОТ, имеет более широкое значение, чем "социальное обеспечение" (social security), и охватывает в том числе помощь, оказываемую членами семьи друг другу, а также помощь общественности или местных жителей; но в то же время понятие "социальная защита" в отдельных случаях используется в узком смысле - как меры, направленные на малоимущих, на наиболее социально уязвимые и социально исключенные категории граждан. МОТ, таким образом, в своем докладе использует оба понятия как равнозначные в отношении мер защиты, предоставляемых системой социального обеспечения в ситуациях социального риска и нуждаемости (World Social Protection Report 2014/15: Building economic recovery, inclusive development and social justice. International Labour Office. Geneva: ILO, 2014. P. 162).
<8> World Social Protection Report 2014/15: Building economic recovery, inclusive development and social justice. International Labour Office. Geneva: ILO, 2014. P. 163.

Социальная защита, согласно Рекомендациям МОТ <9>, включает два основных направления - гарантии уровня доходов и доступа к медицинской помощи:

<9> Рекомендация 1944 г. об обеспечении дохода (ILO Income Security Recommendation, 1944. N 67) и Рекомендация 1944 г. о медицинском обслуживании (Medical Care Recommendation, 1944. N 69).

Они выступают в качестве минимальных норм социальной защиты (social protection floors) <10>.

<10> World Social Protection Report 2014/15: Building economic recovery, inclusive development and social justice. International Labour Office. Geneva: ILO, 2014. P. 164.

На государственном уровне эти нормы должны включать в себя как минимум четыре гарантии <11>:

<11> Рекомендация МОТ N 202 (ILO Recommendation N 202).
<12> Подробнее о минимальных гарантиях социальной защиты в соответствии с Рекомендациями МОТ N 202, см., например, Кутафина О.Е. Минимальные нормы социальной защиты в международном праве. URL: https://clck.ru/9pQaM.

При этом обеспеченность доходами на гарантированном уровне означает обеспечить людям достойную жизнь (life in dignity), что может выражаться в денежном эквиваленте стоимости набора товаров и услуг первой необходимости, в прожиточном минимуме, устанавливаемом на государственном уровне, в пороге доходов, устанавливаемом для назначения социальной помощи, или в каком-то ином пороге, определяемом законодательно или практическим путем. Все формы выражения гарантированного государством уровня доходов могут иметь свои региональные варианты <13>.

<13> Рекомендация МОТ N 202, п. 8 (ILO Recommendation N 202).

Таким образом, перечень пособий и льгот (benefits), относящихся к основным социальным гарантиям (basic social security guarantee), включает в себя пособия и льготы:

  1. семье и на ребенка;
  2. по болезни и на медицинское обслуживание;
  3. по беременности и родам;
  4. по инвалидности;
  5. по старости;
  6. по случаю утраты кормильца;
  7. по безработице и в области занятости;
  8. при производственной травме.

Отметим, что этот перечень не является закрытым: в него могут быть включены также и "другие пособия и льготы в денежной и натуральной форме".

Система пособий и льгот может включать как универсальные пособия и льготы, право на получение которых существует у гражданина безотносительно к его финансовому положению и уровню платежеспособности, так и подсистему страховых мер, а также социальное обслуживание, налоговые льготы, программы помощи безработным и содействия занятости.

Кроме того, государственным органам рекомендуется:

В свою очередь системе мер по социальной защите (social protection schemes) и учету расходов на социальную защиту в статистике государственных финансов посвящен отдельный раздел документа "Руководство по статистике государственных финансов" Международного валютного фонда (далее - Руководство), который задает международные стандарты для формирования и представления бюджетных данных, направленных на обеспечение подотчетности и прозрачности в сфере государственных финансов. Основное внимание в Руководстве уделяется определениям и классификациям показателей, обеспечивающим согласованность статистики государственных финансов с Системой национальных счетов, и принципам представления статистики государственных финансов.

В Руководстве под системой мер по социальной защите понимаются принятие и реализация таких систематических мер, которые нацелены на облегчение бремени домашних хозяйств и физических лиц в связи с определенными социальными рисками, в случае наступления которых ухудшается их материальное положение (возникновение потребности в дополнительных расходах либо сокращение доходов). Сами меры социальной поддержки (social benefits) могут быть в денежной или натуральной форме.

Единого перечня мер социальной поддержки в Руководстве нет, поскольку социальные риски, которые ими покрываются, могут различаться в разных системах социальной защиты и в зависимости от органов государственного управления, их реализующих. В нем перечислены лишь основные (типовые) направления социальной поддержки, по которым ведется учет государственных финансов. Эти направления по большей части корреспондируют с рассмотренным подходом МОТ:

  1. медицинская помощь (предоставление мер в натуральной форме - лечение и стационарный уход, все виды медицинских услуг или путем возмещения затрат за предоставленные услуги) <14>;
  2. поддержка семьи - помощь супругам, детям, пожилым родственникам, семьям с инвалидами и другими иждивенцами (регулярные денежные выплаты на иждивенцев, пособия семьям с детьми);
  3. компенсация снижения (отсутствия) доходов в результате болезни или по причине инвалидности (пенсионные выплаты, пособия по болезни, по причине травмы, рождения ребенка или в результате вынужденного сокращения трудовой деятельности по иным причинам) <15>;
  4. компенсация снижения дохода вследствие утраты кормильца (регулярные денежные выплаты);
  5. содействие в улучшении жилищных условий (меры в денежной форме, а также услуги, которые могут предоставляться бесплатно, по сниженным ценам или путем компенсации расходов домашних хозяйств. Часто они предполагают проверку нуждаемости);
  6. содействие в получении образования (денежные выплаты для покрытия расходов на образование или в некоторых случаях - непосредственное предоставление услуг в области образования. Как правило, предполагают проверку нуждаемости).
<14> В классификации функций органов государственного управления, используемой в Руководстве, функция социальной защиты не включает в себя выделение пособий, связанных с предоставлением медицинских услуг, поскольку эти услуги отнесены к функции здравоохранения.
<15> Эти меры поддержки обычно предоставляются регулярно в денежной форме на протяжении периода сохранения такого положения или некоторого установленного периода. Помимо регулярно предоставляемых мер поддержки или вместо них может быть предусмотрена также единовременная выплата.

Руководство признает мерами социальной поддержки (social benefits) только те из них, которые предоставляются в денежной или натуральной форме. Несмотря на то что на практике социальная поддержка может осуществляться и косвенным образом (например, в виде налоговых льгот физическим лицам; поддержки работодателями, предоставляющими рабочие места инвалидам и пр.), такие меры в Руководстве (как и в Системе национальных счетов) к мерам социальной поддержки не относятся и расходы государства по ним не учитываются.

Руководство предлагает классифицировать меры социальной защиты на страховые и нестраховые; а также выделять меры, реализуя которые работодатель обеспечивает покрытие рисков для своих работников, и меры, реализуя которые, государство обеспечивает покрытие рисков для всего населения (рис. 1).

Соотношение страховых и нестраховых мер социальной защиты с социальной защитой как функцией государства и мерами социального страхования, реализуемого работодателями Рисунок 1

Так, меры, реализуемые в рамках системы, требующей уплаты взносов лицами, которым предоставляется защита, или от их имени - работодателем, называются системой мер по социальному страхованию (social insurance schemes), а выплаты по ним - страховыми социальными выплатами (social insurance benefits).

При реализации мер, не предусматривающих взносов/отчислений, право на получение социальных пособий не обусловлено уплатой взносов лицами, которым предоставляется защита, или от их имени - третьими сторонами. Для установления права на получение таких мер используются другие критерии. Например, такие, как проверка нуждаемости. Эти меры относятся к системе мер по социальной поддержке населения (social assistance schemes) и называются мерами по социальной поддержке населения (social assistance benefits).

Система мер социального страхования, которая создается, контролируется и финансируется государственными органами и охватывает все общество или значительные его части, называется системой мер по государственному социальному страхованию (social security schemes), а меры, представляемые в ее рамках, - выплатами по государственному социальному страхованию (social security benefits).

Система мер, в которой работодатели предоставляют пособия по социальному страхованию своим работникам, называется системой мер по частному социальному страхованию (employer social insurance schemes), а выплаты в рамках такой системы - выплатами по частному социальному страхованию (employer social benefits).

В Системе национальных счетов меры социального страхования, реализуемые работодателями, относятся к частному сектору, даже если в качестве работодателя выступает орган государственного управления. Обычно такие меры покрывают только те риски, которые не покрываются мерами социального обеспечения и социальной защиты, охватывающими все население.

Европейская конвенция о социальном обеспечении применяется к законодательству, регулирующему следующие виды социального обеспечения:

<16> Европейская конвенция о социальном обеспечении. URL: http://www.refworld.org.ru/docid/535e0e5a4.html. По состоянию на 16.10.2014 Россия не присоединилась к Договору Конвенции.

Документ охватывает все общие и специальные системы социального обеспечения на страховой или нестраховой основе.

Таким образом, представленный обзор сложившихся в последние десятилетия международных систем статистики и учета мер в сфере социального обеспечения демонстрирует общность принципов их построения и содержательную согласованность. Ключевым, на взгляд авторов, в них является определение социального обеспечения как механизма адаптации населения к переменам в экономике и на рынке труда. При этом система мер социальной защиты нацелена на то, чтобы ослабить бремя социальных рисков для домашних хозяйств, семей и граждан, гарантировать им защиту здоровья и материального положения в случае наступления неблагоприятных жизненных обстоятельств.

Основные требования к статистике социального обеспечения можно сформулировать следующим образом:

Система учета и статистики мер в сфере социального обеспечения стран ОЭСР в целом соответствует принципам и рекомендациям, выработанным международными организациями <17>. Что касается российской системы учета мер в сфере социального обеспечения, то согласно представленному Докладу МОТ о социальной защите в мире 2014 - 2015 гг. Россия относится к странам, где на государственном уровне в системе социального обеспечения существует как минимум по одной программе по каждому из восьми направлений: социальное обеспечение по болезни, охране материнства, по старости, при производственной травме, по инвалидности, по потере кормильца, по поддержке семьи и по безработице. Поэтому российская система характеризуется как имеющая комплексное правовое обеспечение (comprehensive scope of legal coverage) <18>. Отметим, что к таким комплексным системам в докладе отнесены системы всех 49 стран Европы (за исключением Турции), а также большинства стран ОЭСР (кроме Южной Кореи и Мексики).

<17> Жилищные меры и меры по поддержке семьи могут быть отнесены к направлению "другие пособия и льготы" по классификации МОТ, в то же время формы и виды их предоставления соответствуют трем рассмотренным Рекомендациям МОТ в отношении основных социальных гарантий.
<18> Ibid. P. 191 World Social Protection Report 2014/15: Building economic recovery, inclusive development and social justice. International Labour Office. Geneva: ILO, 2014. URL: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/-dgreports/-dcomm/documents/publication/wcms_245201.pdf.

Тем не менее судить об эффективности системы социального обеспечения в России и проводить международные сравнения трудно или невозможно, поскольку российская система статистики социального обеспечения не отвечает основным требованиям, необходимым для проведения такой оценки.

Прежде всего действующая в РФ система социальной поддержки насчитывает тысячи мер и множество целевых групп получателей на федеральном и субфедеральных уровнях системы, в связи с чем ведение детального учета в разрезе каждой меры социальной поддержки или группы получателей не представляется возможным.

В действующем российском законодательстве, по приблизительным подсчетам авторов, предусмотрено более 760 мер социальной поддержки, почти 300 категорий их получателей, отнесенных к полномочиям федерального уровня.

Даже если бы удалось наладить ведение статистики в разрезе такого количества мер и категорий получателей, полученной системой невозможно будет эффективно управлять и она останется по-прежнему непрозрачной.

При этом в практике бюджетного планирования и учета исполнения бюджета на федеральном уровне используется всего 100 целевых статей, отражающих направления социальных выплат, то есть реальный учет ведется по значительно укрупненным группам мер социальной поддержки или категориям получателей, что не позволяет оценивать бюджетную эффективность конкретных мер в отношении конкретных категорий получателей.

Например, социальная поддержка ВИЧ-инфицированных и членов их семей регулируется специальным законодательством <19>, в соответствии с которым ВИЧ-инфицированным - несовершеннолетним в возрасте до 18 лет назначается социальная пенсия, пособие и предоставляются меры социальной поддержки, установленные для детей-инвалидов законодательством Российской Федерации. А лицам, осуществляющим уход за ВИЧ-инфицированными несовершеннолетними, выплачивается пособие по уходу за ребенком-инвалидом <20>.

<19> Глава III Федерального закона от 30.03.1995 N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)".
<20> В порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 26.02.2013 N 175 (ред. от 31.12.2014) "О ежемесячных выплатах лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы".

В связи с тем что данные получатели мер социальной поддержки были приравнены к категории детей-инвалидов, объемы финансирования из федерального бюджета на меры социальной поддержки этой категории выделить невозможно.

В Государственной программе "Социальная поддержка граждан" <21> ни мероприятий, ни, соответственно, финансирования мер социальной поддержки ВИЧ-инфицированных нет.

<21> Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 296 "Об утверждении Государственной программы Российской Федерации "Социальная поддержка граждан".

В Государственной программе "Развитие здравоохранения" содержатся только мероприятия по профилактике, выявлению, мониторингу лечения и лечению лиц, инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитов B и C, в рамках Подпрограммы "Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи". Таким образом, увидеть, сколько государство тратит на оказание мер социальной поддержки ВИЧ-инфицированным - несовершеннолетним и их семьям, не представляется возможным.

С точки зрения объемов государственных расходов на меры социальной поддержки данной категории в масштабах федерального бюджета данная проблема может быть и несущественна. Но для программно-целевого планирования и расходования бюджетных средств на конкретные цели, связанные с социальной поддержкой ВИЧ-инфицированных, оценка достижения конкретных результатов представляется важной.

Кроме того, консолидация бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов происходит в разрезе разделов и подразделов функциональной классификации расходов бюджетов бюджетной системы, а целевые статьи являются следующим после разделов и подразделов, более детальным уровнем классификации. И при консолидации бюджетов все детали, касающиеся объемов расходов в разрезе конкретных (пусть укрупненных) мер социальной поддержки, в бюджетной отчетности теряются.

Что касается официальной государственной статистики, то Росстат публикует информацию об объеме бюджетных расходов на меры социальной поддержки по весьма укрупненному перечню мер и лишь по некоторым укрупненным группам получателей, не предоставляя никакой другой информации по получателям, кроме их численности и (чаще всего) среднего размера выплаты. Кроме того, учет данных происходит по отдельным получателям, а не по домохозяйствам, что не позволяет оценить объем предоставляемых мер социальной поддержки получателя и домохозяйств в целом <22>.

<22> Каждая отдельная выплата учитывается отдельно на каждого получателя, и оценить общее количество получаемых выплат и их объем на домохозяйство невозможно.

Микроданные обследований населения, приведенные Росстатом и содержащие сведения о мерах социальной поддержки, выкладываются в открытый доступ с опозданием на несколько лет и являются существенно агрегированными по отдельным, необходимым для анализа показателям.

Имеющаяся в России статистика социального обеспечения не соответствует и другому требованию - она не обеспечивает возможность проведения международных сравнений, поскольку не отвечает международным стандартам в этой сфере.

Как было отмечено, используемая в международной практике классификация государственных функций в части социальной защиты, предусматривающая группировку мер по видам рисков, основана на Европейской системе интегрированных статистических данных в области социальной защиты (ESSPROS) Статистического бюро Европейских сообществ (Евростат) и Руководства по статистике государственных финансов МВФ.

Авторы провели сравнение состава государственной функции социальной защиты населения в классификации Евростата и в функциональной классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (рис. 2) и выяснили, что эта классификация заметно отличается от той, которая используется в разделе "Социальная политика" функциональной классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Сравнение состава государственной функции социальной защиты населения в классификации Евростата и в функциональной классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Состав раздела "Социальная защита" классификации функций органов государственного управления Руководства по статистике государственных финансов

Состав раздела "Социальная политика" в функциональной классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Старость:

  • предоставление социальной защиты в виде пособий в денежной и натуральной форме для ограждения от рисков, связанных с пожилым возрастом (утраты доходов, недостаточных доходов, невозможности самостоятельно обслуживать себя, снижения участия в общественной жизни и т.д.);
  • руководство и управление такими программами социальной защиты или оказание им поддержки

01 "Пенсионное обеспечение":

  • все виды пенсий различным категориям лиц, выплаты нетрудоспособным членам семьи, дополнительное материальное обеспечение ветеранов ядерно-оружейного комплекса, другие выплаты, установленные пенсионным законодательством Российской Федерации;
  • пособия в натуральной форме, такие как предоставление жилья, питания престарелым, находящимся в специализированных учреждениях;
  • расходы на выплату ежемесячного пожизненного содержания судьям, пребывающим в отставке, ежемесячной надбавки в размере пятидесяти процентов ежемесячного пожизненного содержания судьям, продолжающим работать, на предоставление государственных гарантий судьям, пребывающим в отставке, на выплату дополнительного материального обеспечения в соответствии с федеральным законодательством

Заболевания и нетрудоспособность:

  • обеспечение социальной защиты в виде пособий в денежной или натуральной форме лицам, утратившим доходы в период временной нетрудоспособности вследствие болезни или травмы, а также лицам, полностью или частично неспособным участвовать в экономической деятельности или вести нормальный образ жизни в связи с физическим или умственным недостатком;
  • руководство и управление такими программами социальной защиты или оказание им поддержки

02 "Социальное обслуживание населения":

расходы, связанные с организацией социального обслуживания населения, обеспечением деятельности учреждений и организаций социального обслуживания - центров и отделений социального обслуживания населения, медико-социальных экспертных комиссий, домов-интернатов для инвалидов, стационаров сложного протезирования и других учреждений социальной защиты, включая интернаты для детей-инвалидов, но не включая детские дома (образование) и дома ребенка (здравоохранение)

Утрата кормильца:

  • предоставление социальной защиты в виде пособий в денежной и натуральной форме иждивенцам в случае смерти кормильца (например, одному из супругов, бывшему супругу, детям, внукам, родителям или другим родственникам);
  • руководство и управление такими программами социальной защиты или оказание им поддержки

03 "Социальное обеспечение населения":

расходы, связанные с обеспечением мер социальной поддержки граждан, включая все виды пособий и страховых выплат, осуществляемых Фондом социального страхования Российской Федерации, а также расходы на предоставление социальных выплат гражданам на приобретение (строительство) жилья, обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, обеспечение путевками в установленных законодательством случаях (за исключением расходов на обеспечение путевками судей, пребывающих в отставке), другие аналогичные расходы

Безработица:

  • предоставление социальной защиты в виде пособий в денежной и натуральной форме лицам, которые способны работать, готовы к работе, но не могут найти подходящую работу;
  • руководство и управление такими программами социальной защиты или оказание им поддержки

Жилье:

  • предоставление социальной защиты в виде пособий, выплачиваемых в натуральной форме, с тем чтобы помочь домохозяйствам в оплате жилищных расходов (получающие эти пособия должны пройти соответствующую проверку нуждаемости);
  • руководство и управление такими программами социальной защиты или оказание им поддержки

Вопросы социальной неустроенности, не отнесенные к другим категориям:

  • предоставление социальной защиты в виде пособий в денежной и натуральной форме лицам, страдающим от социального отторжения, или лицам, которым оно угрожает (таким, как неимущие, лица с низким доходом, иммигранты, представители коренных народов, беженцы, алкоголики и наркоманы, жертвы насилия и т.д.);
  • руководство и управление такими программами социальной защиты или оказание им поддержки

Семья и дети:

  • предоставление социальной защиты в виде пособий в денежной и натуральной форме домохозяйствам, в которых имеются дети-иждивенцы;
  • руководство и управление такими программами социальной защиты или оказание им поддержки

04 "Охрана семьи и детства":

расходы, связанные с предоставлением мер социальной поддержки в виде пособий по опеке и попечительству; выплатой компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования; перевозкой несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных учреждений

НИОКР в области социальной защиты:

  • руководство и управление государственными учреждениями, осуществляющими прикладные исследования и экспериментальные разработки в области социальной защиты;
  • предоставление грантов, кредитов и субсидий для поддержки прикладных исследований и разработок в области социальной защиты

05 "Прикладные научные исследования в области социальной политики": расходы на обеспечение деятельности государственных учреждений, осуществляющих прикладные исследования и экспериментальные разработки в области социальной политики, а также расходы на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ по государственным контрактам в области социальной политики

Вопросы социальной защиты, не отнесенные к другим категориям:

  • руководство, управление или поддержка в отношении таких видов деятельности, как разработка общей политики, планов, программ и бюджетов в области социальной защиты, управление ими, их координация и контроль за их осуществлением;
  • разработка и обеспечение выполнения законов и стандартов в области социальной защиты;
  • подготовка и распространение информации общего характера, технической документации и сбор статистических данных по социальной защите

06 "Другие вопросы в области социальной политики": выработка государственной политики, разработка программ, планов и бюджетов в области социальной политики и т.п., предоставление иных услуг в области социальной политики, которые не могут быть отнесены ни к одному из перечисленных подразделов

Рисунок 2

Источник: составлено авторами на основании действующей Классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: Приказ Минфина России от 01.07.2013 N 65н (ред. от 17.04.2015) "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации"; Руководства по статистике государственных финансов (МВФ, 2001 г.).

Российский вариант лишь отчасти оправдывает название "функциональной" классификации - в основном в части расходов на пенсионное обеспечение, проведение НИОКР и другие вопросы в области социальной политики (управленческие расходы). Основным классификационным признаком является не столько функция государства, сколько форма, в которой предоставляется мера, - в виде денежного или неденежного трансферта или в виде услуги. Большинство мер поддержки, предоставляемых в виде услуг, проходят по подразделу 02 "Социальное обслуживание населения". При этом данный подраздел охватывает только услуги, предоставляемые населению учреждениями, подведомственными органам социальной защиты. Услуги учреждений других ведомств (в частности, услуги детских домов, домов ребенка) в этот раздел не включаются.

Большинство денежных и неденежных социальных трансфертов, помимо пенсий, объединены в подразделе 03 "Социальное обеспечение населения", куда включаются все виды пособий и выплат вне зависимости от функционального назначения этих мер поддержки. Например, по этому подразделу учитываются:

<23> Под квазистраховыми мерами авторы имеют в виду меры (пенсии, пособия, льготы), применяемые государством в качестве работодателя по отношению к служащим, занятым на работах повышенного риска, и членам их семей для покрытия тех же рисков, которые покрывают пособия по социальному и пенсионному страхованию всего населения, но осуществляемые вне программ социального страхования. Примерами таких выплат являются: пенсии военнослужащим; компенсационные выплаты лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами; ежемесячное пособие по уходу за ребенком; пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; единовременное пособие при рождении ребенка и др.

Отдельный подраздел 04 объединяет расходы на охрану семьи и детства. Однако из всех услуг, оказываемых воспитанникам детских сиротских учреждении, по этому подразделу проходят только услуги по перевозке несовершеннолетних, самовольно ушедших из детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных учреждений, а из выплат - только пособия по опеке и попечительству и компенсации части родительской платы за содержание ребенка в детских садах. Социальная же поддержка детей-сирот, получающих среднее профессиональное и высшее профессиональное образования в образовательных учреждениях, подчиненных федеральным ведомствам, и вовсе отражается по разд. 07 "Образование" по тем подразделам, по которым проходят соответствующие учреждения.

Социальные выплаты, связанные с материнством (например, расходы на выплату единовременного пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; пособия по беременности и родам; выплаты в связи с рождением ребенка) могут оказаться включенными практически в любой раздел и подраздел классификации расходов бюджета в зависимости от места работы получателей этих пособий или от организации, осуществляющей эти выплаты.

Так, судя по данным об исполнении федерального бюджета в 2014 г., Федеральная таможенная служба эти расходы относит к подразделу 0106 "Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора", МЧС разносит расходы по этой статье по пяти подразделам - 0309 "Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона", 0310 "Обеспечение пожарной безопасности", 0705 "Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации", 0706 "Высшее и послевузовское профессиональное образование".

Поскольку консолидация бюджетов бюджетной системы Российской Федерации производится именно в разрезе разделов и подразделов функциональной классификации, получить представление об общем объеме государственных ресурсов, направляемых на защиту населения от конкретных социальных рисков, принятых в международной практике в качестве основных, оказывается невозможным, что делает невозможным и проведение соответствующих международных сопоставлений.

Кроме того, при классификации расходов по функциям в зависимости от ведомственной принадлежности получателя бюджетных средств нарушается принцип, лежащий в основе функциональной классификации расходов, согласно которому расходы группируются по функциям или социально-экономическим задачам, которые намеревается решить государство путем осуществления расходов, независимо от ведомственной принадлежности органа, осуществляющего эти расходы.

Наконец, понятия и подходы, используемые в бюджетном учете в отношении расходов на социальное обеспечение, не вполне отвечают требованиям Системы национальных счетов. В частности, в классификации расходов, используемой в российской практике планирования и исполнения бюджетов, к социальным выплатам относятся в том числе и социальные выплаты учреждений своим сотрудникам. В подавляющем большинстве такие выплаты получают служащие силовых ведомств - Министерства обороны, МВД и др.

Следует учитывать, что сотрудник может получать пособия или льготы, аналогичные тем, какие население получает через внебюджетные фонды - Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ. По своей сути эти выплаты являются, как уже отмечалось, квазистраховыми, поскольку они охватывают те же риски, что и у остального населения: нетрудоспособность по возрасту, нетрудоспособность по болезни, беременность и роды и т.д. Однако государство в качестве работодателя не делает за сотрудников отчислений в страховые фонды, а при наступлении случая, аналогичного страховому, осуществляет выплаты из текущих доходов бюджета.



Кроме того, служащие ведомств и члены их семей могут получать дополнительные пособия и доплаты к пенсиям, которые следует рассматривать как дополнительную страховку сотрудников государством в качестве работодателя.

По существу, государственные расходы на реализацию данных мер являются расходами на осуществление связанных с повышенным риском государственных функций (таких, как национальная оборона, охрана правопорядка и др.), а не расходами на осуществление функции социальной защиты населения, поскольку они распространяются не на все население, а только на служащих определенных ведомств. Примерами таких выплат являются пособия и компенсации военнослужащим, приравненным к ним лицам, а также уволенным из их числа; пособия и компенсации членам семей, родителям погибших сотрудников и др.

Имеется еще один момент, который нарушает принципы Системы национальных счетов: отнесение к расходам на социальную защиту населения выплат и услуг, являющихся, по существу, особой формой оплаты труда. Речь идет о так называемом социальном пакете работника, куда помимо социальных выплат могут входить также услуги здравоохранения и образования (например, лечение в ведомственных поликлиниках и санаториях, посещение детьми ведомственных детских садов).

Выплаты и субсидии на приобретение жилья государственным служащим бюджетная классификация также относит к социальным выплатам, хотя они, по сути, являются частью оплаты труда. При этом напомним, что с социальных выплат, в отличие от заработной платы, не производятся отчисления ни в Пенсионный фонд РФ, ни в Фонд социального страхования РФ.

При рассмотрении этих выплат и субсидий в качестве социальных выплат, а не части оплаты труда фактическая стоимость коллективных услуг (охрана правопорядка или национальная оборона) занижается, а объем расходов на социальное обеспечение, а также на здравоохранение и образование, наоборот, завышается, что дает искаженное представление о степени социальной нагрузки на бюджет.

Если не принимать во внимание расходы федерального бюджета на финансирование страховых и квазистраховых мер, то общий объем мер социальной поддержки, профинансированных из федерального бюджета в 2014 г., составил 1,115 трлн руб. При этом 18,3% этой суммы пришлось на выплаты, которые направлены не на обеспечение защиты от социальных рисков, как она понимается в рассмотренных документах международных организаций, а на выплаты лицам, имеющим особые заслуги перед государством, компенсацию ущерба, причиненного природными катастрофами или действиями государства (репрессированным, жертвам наводнений, вынужденным переселенцам и др.), на социальный пакет госслужащих и т.п.

Одна из самых крупных статей расходов федерального бюджета на социальные выплаты - это целевой трансферт Пенсионному фонду Российской Федерации на выплату материнского (семейного) капитала (табл. 1).



Таблица 1

Расходы федерального бюджета на финансирование социальных выплат и льгот в 2014 г., за исключением страховых и квазистраховых выплат, млн руб.

Меры социальной поддержки

Расходы федерального бюджета

Пособия и льготы, страхующие население от рисков, включая материнский капитал

Пособия и льготы семьям и детям

99 932,39

Материнский капитал

300 956,05

Пособия и льготы жертвам ядерных катастроф

27,69

Пособия по безработице незастрахованным лицам

34 149,06

Пособия беженцам

0,01

Пособия и льготы инвалидам

430 366,03



Социальная доплата к пенсии

40 500

Всего...

905 931,22

Прочие виды социальных выплат

Компенсации ущерба от природных катастроф, пособия репрессированным и др.

26 206,93

Выплаты лицам, имеющим особые заслуги перед государством

83 580,37

Страховые программы государства в качестве работодателя и социальный пакет госслужащих

89 361,84

Доплаты к пенсиям

4033,59



Всего...

203 182,73

Итого...

1 109 113,95

Хотя эта мера и адресована семьям с детьми, а ее назначение и цель законодательно внятно определены, по существу, она не относится к основным социальным гарантиям и не является механизмом обеспечения защиты от социальных рисков.

Цель материнского (семейного) капитала - стимулирование рождаемости в течение определенного (ограниченного) среднесрочного периода. Эта цель государственной демографической политики отлична от принципов и задач системы социального обеспечения в том виде, в каком они определены международными документами, поскольку иначе пришлось бы допустить, что социальные риски, связанные с рождением второго и последующих детей, обеспечение защиты от которых дает материнский (семейный) капитал, перестанут существовать после 2016 г. - законодательно установленного срока завершения реализации предоставления данной меры.

Поэтому если исключить расходы на предоставление материнского капитала из числа системы мер социального обеспечения и отнести их к "Прочим видам социальных выплат" наряду с пособиями лицам, имеющим особые заслуги перед государством, то доля расходов, направляемых на выплаты, не связанные с защитой от бедности, от потери источника доходов и прочими общепринятыми социальными рисками, в совокупном объеме расходов на финансирование социальных пособий и выплат из федерального бюджета окажется равной 45,4% <24>.

<24> Предоставление материнского (семейного) капитала можно было бы трансформировать в меру системы мер социальной поддержки, чтобы она соответствовала как минимум признаку систематической меры, предоставляемой в целях облегчения бремени, которое несут семьи в связи с определенным набором социальных рисков.

Например, если сохранить нынешние условия для возникновения у лиц права обратиться за получением сертификата, но при этом изменить условия распоряжения средствами материнского (семейного) капитала, когда, предположим, право распоряжения средствами для направления их на получение образования детьми предоставляется родителям, получившим сертификат, на образование детей, но только тех из них, которые в соответствии с федеральным законодательством относятся к детям, находящимся в трудной жизненной ситуации.

Итак, действующая в России система учета мер социальной защиты (социального обеспечения) населения охватывает все основные направления социальных гарантий, принятых в международной практике, но ее принципы и методы построения не позволяют оценивать эффективность принимаемых мер, а также не дают возможности сравнивать ее результаты и, соответственно, эффективность, с аналогичными зарубежными системами.



С учетом того, какой объем государственных средств расходуется ежегодно на меры социальной защиты населения <25>, возможность оценивать эффективность расходования этих средств или хотя бы соответствие расходов основным направлениям государственной политики в сфере социальной защиты является совершенно необходимой.

<25> По оценкам авторов, в 2014 г. объем этих средств составил порядка 11 трлн руб., или 15,4% ВВП.

Для изменения ситуации следует скорректировать ведение статистики социального обеспечения, чтобы она отвечала целям и задачам социальной политики государства, международным стандартам и принятым в России методическим подходам статистического учета. Начать работу в данном направлении, на взгляд авторов, можно с реализации ряда конкретных мер.

Необходимо изменить используемую в бюджетном учете классификацию функций государства в сфере социальной защиты населения, привести ее в соответствие с международными стандартами.

В экономической классификации расходов бюджета (виды расходов) целесообразно предусмотреть классификацию мер в сфере социальной защиты, соответствующую международным рекомендациям, а именно: страховые меры по социальному обеспечению, нестраховые меры социальной поддержки, страховые меры работодателя.

Следует обеспечить соблюдение принципа функциональной классификации расходов в практике бюджетного учета, в частности в отношении расходов на выплату пособий по беременности, учета мер по социальной защите детей-сирот и т.д.

Важно ввести адресность (проверку нуждаемости) в качестве классификационного признака мер, что необходимо для решения задачи повышения адресности мер социальной защиты.

Настало время наладить сводный учет контингентов получателей мер социальной поддержки в разрезе основных классов мер, демографических групп, по уровню получаемых доходов и т.д.

Параллельно следует принять меры по упорядочиванию и упрощению самой системы мер социальной защиты в целях облегчения администрирования этой системы и сделать ее более прозрачной и понятной для населения.

Список литературы

  1. Грош М. и др. Для защиты и содействия: разработка и реализация эффективных систем социальной поддержки. М.: Весь мир, 2013. 500 с.
  2. Крылов К.Д. Минимальные нормы социальной защиты в международном праве. URL: http://www.economy.law-books.ru/2-12/2-21-12.PDF.
  3. Золотарева А.Б. Закон о монетизации льгот: разграничение полномочий и нефинансируемые мандаты // Финансовый журнал. 2014. N 4. С. 94 - 104.
  4. Коуди Д., Грош М., Ходдинотт Д. Обеспечение адресности трансфертов в развивающихся странах: анализ опыта и некоторые выводы. URL: http://siteresources.worldbank.org/SAFETYNETSANDTRANSFERS/Resources/281945-1138140795625/Targeting_Rus.pdf.
  5. Мисихина С.Г., Гришина Е.Е. Зарубежный опыт и реформирование социальной поддержки малоимущих семей (населения) в России. URL: http://ssrn.com/abstract=2341320.
  6. Adema W., Fron P., Ladaique M. Is the European Welfare State Really More Expensive? Indicators on Social Spending, 1980 - 2012; and a Manual to the OECD Social Expenditure Database (SOCX) // In: OECD Social, Employment and Migration Working Papers. 2011. N 124. URL: http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/5kg2d2d4pbfD.pdf?expires=1434631305&id=id&accname=guest&checksum=8CFEC536116E4C9FF609179D723E08Fl.
  7. Schady Norbert, Araujo Maria Caridad. Cash Transfers, Conditions, School Enrollment and Child Work: Evidence from a Randomized Experiment in Ecuador. World Bank. Washington, DC: WB, 2006. URL: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/8452.
  8. Social Safety Nets in OECD Countries // Social Safety Nets Primer Notes. WB. 2006. N 25. URL: http://siteresources.worldbank.org/SAFETYNETSANDTRANSFERS/Resources/281945-1124119303499/SSNPrimerNote25.pdf.
  9. Tesliuc E., Pop L., Grosh M., Yemtsov R. Income Support for the Poorest: A Review of Experience in Eastern Europe and Central Asia: Directions in Development. Washington, DC: WB, 2014.
  10. World Social Protection Report 2014/15: Building economic recovery, inclusive development and social justice. International Labour Office. Geneva: ILO, 2014.

Д.Г. Бычков

Кандидат социологических наук,

ведущий научный сотрудник

Центр бюджетной политики

Научно-исследовательского

финансового института

Москва, Российская Федерация

О.А. Феоктистова

Старший научный сотрудник

Центр бюджетной политики

Научно-исследовательского

финансового института

Москва, Российская Федерация

Е.И. Андреева

Старший научный сотрудник

Центр бюджетной политики

Научно-исследовательского

финансового института

Москва, Российская Федерация