Мудрый Экономист

Поговорим о неэффективном использовании средств

"Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", 2017, N 10

Квалификация выявленных нарушений в качестве неэффективного использования выделенных средств является довольно распространенным случаем в практике деятельности органов государственного (муниципального) финансового контроля. В статье мы рассмотрим трактовку данного понятия, а также приведем примеры нарушений, которые квалифицируются в качестве неэффективного использования бюджетных средств.

Понятие неэффективного использования

В соответствии с преамбулой БК РФ указанный нормативный акт устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Понятие "неправомерное расходование бюджетных средств" Бюджетным кодексом не определено. При этом ст. 34 БК РФ установлен принцип эффективности и результативности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

Необходимость обеспечения получателем бюджетных средств результативности предусмотренных ему бюджетных ассигнований также закреплена в ст. 162 БК РФ.

Кроме указанных статей, не существует ни одного нормативного документа, дающего ответ на вопрос, что такое неэффективное использование средств. Мало того, ни Минфин, ни законодатели не потрудились разработать и утвердить критерии той самой эффективности. Иными словами, любой проверяющий при проведении контрольного мероприятия определяет степень эффективности или неэффективности использования средств исходя исключительно из собственного понимания названного термина.

Исходя из анализа арбитражной практики и материалов проверок органов государственного (муниципального) финансового контроля можно разделить неэффективное использование бюджетных средств на следующие группы:

Вместе с тем в силу п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при оценке соблюдения участниками бюджетного процесса указанного принципа судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, когда контрольный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Получается, чтобы сделать вывод о неэффективном использовании средств, ревизор должен собрать и приложить к акту документальные доказательства, подтверждающие факт нарушения.

Как показывает судебная практика, отсутствие таких доказательств однозначно трактуется судами в пользу проверяемого учреждения.

Для примера рассмотрим Постановление АС ВВО от 12.07.2017 N А38-4669/2016. Предметом рассмотрения судебного спора стала жалоба федерального казенного учреждения "Главное бюро медико-социальной экспертизы по Республике Марий Эл" (далее - Учреждение) о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл (далее - Территориальное управление) от 28.03.2016 N 7 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Как следует из материалов дела, Территориальное управление провело плановую проверку финансово-хозяйственной деятельности Учреждения за 2015 год, в ходе которой установило, что Учреждение нарушило ст. 34 и 162 БК РФ - совершило неэффективное использование средств федерального бюджета на сумму 44 047,78 руб. По результатам проверки составлен акт от 16.03.2016 и вынесено представление от 28.03.2016 N 7, в котором Территориальное управление потребовало от Учреждения принять меры по устранению причин и условий нарушений бюджетного законодательства.

В ходе рассмотрения дела судом установлено, что Учреждению вменено в вину нарушение ст. 34 БК РФ в виде неэффективного использования средств федерального бюджета на сумму 44 047,78 руб., выразившегося в несоблюдении принципа экономности, а именно при наличии договоров со специализированными организациями оплачены расходы по сопровождению и обновлению программных продуктов по договору гражданско-правового характера гражданину, не имеющему специального образования.

Исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, в том числе государственный контракт от 16.03.2015 N 026/838, заключенный Учреждением и ООО "Автор" (согласно которому ООО "Автор" оказывало услуги в течение не более одного часа ежемесячно в виде обновления типовых релизов конфигураций, программных файлов, форм отчетности для одного ПП не более чем для трех информационных баз); договор от 16.02.2015, заключенный Учреждением и В.М. Васильевым (по которому В.М. Васильев в согласованное с заказчиком время по его запросу проводил консультации по технологии работы, решению типовых задач информационной системы, разработке дополнительных настроек ПП, обслуживал электронную почту и электронную сеть заказчика); письмо ООО "1С-Рарус Йошкар-Ола" (в которое с 02.03.2016 переименовано ООО "Автор") от 22.08.2016 N 220 (в соответствии с которым в обязанности ООО "Автор" по государственному контракту от 16.03.2015 N 026/838 не входило оказание услуг, поименованных в договоре от 16.02.2015, заключенном с В.М. Васильевым), суды пришли к выводу о том, что ООО "Автор" и В.М. Васильев оказывали Учреждению разные по содержанию, характеру, временным и ресурсным лимитам услуги.

При таких обстоятельствах суды правомерно посчитали, что нарушение в виде неэффективного использования Учреждением средств федерального бюджета на сумму 44 047,78 руб. не доказано.

О применении положений ст. 34 БК РФ к бюджетным и автономным учреждениям

Как мы уже отметили выше, ст. 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Напомним, что получателями бюджетных средств признаются орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Бюджетным кодексом.

Исходя из положений ст. 6 и п. 1 ст. 152 БК РФ бюджетные и автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств и не относятся к участникам бюджетного процесса. Исключение из данного правила - случаи возложения на них полномочий получателя бюджетных средств. Так, в силу ч. 4 ст. 79 БК РФ органы государственной власти, управления государственными внебюджетными фондами, местного самоуправления вправе передать на безвозмездной основе на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика по заключению и исполнению от имени соответствующего публично-правового образования государственных (муниципальных) контрактов от лица указанных органов при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением полномочий, связанных с введением в установленном порядке в эксплуатацию данных объектов) бюджетным и автономным учреждениям, в отношении которых названные органы выполняют функции и полномочия учредителей.

Финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетными и автономными учреждениями осуществляется в виде субсидии, размер которой рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных учредителем (за исключением имущества, сданного в аренду), а также на уплату налогов, объектом обложения которыми признается указанное имущество, в том числе земельные участки.

В соответствии со ст. 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы РФ предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

Следовательно, после списания в установленном порядке субсидии на выполнение госзадания с единого счета бюджета и ее зачисления на счет учреждения субсидия теряет статус средств соответствующего бюджета. На указанные средства не распространяются требования бюджетного законодательства, и, как мы уже отметили выше, в отношении бюджетных и автономных учреждений (за исключением определенных случаев) не может осуществляться внутренний финансовый контроль.

С учетом вышеизложенного, поскольку ни бюджетные, ни автономные учреждения (за исключением отдельных случаев) не являются участниками бюджетного процесса, требование о соблюдении закрепленного в ст. 34 БК РФ принципа эффективности к ним нельзя применить. К этому выводу пришел Девятый арбитражный апелляционный суд в Постановлениях от 01.12.2015 N 09АП-42351/2015, 09АП-42588/2015.

Примеры неэффективного использования средств

Примерами несоблюдения принципа эффективности использования бюджетных средств являются:

  1. Оплата судебных расходов по делам, принятым не в пользу проверяемого учреждения, вследствие допущенных его работниками нарушений. В Постановлении АС СКО от 02.02.2017 N Ф08-10452/2016 отмечено, что отнесение на проверяемое учреждение соответствующих судебных расходов явилось следствием ненадлежащего исполнения работниками управления своих обязанностей и привело к необоснованным расходам бюджетных средств, что свидетельствует об их неэффективном использовании.
  2. Уплата проверяемым учреждением различных пеней, неустоек и штрафов, иных обязательных платежей, неисполнение договорных обязательств. Напомним, что неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности при просрочке исполнения. По требованию об уплате неустойки кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков (п. 1 ст. 330 ГК РФ). Соглашение о неустойке обязательно должно быть составлено в письменной форме, в противном случае оно является недействительным (ст. 331 ГК РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 395 ГК РФ за пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо неосновательного получения или сбережения за счет другого лица подлежат уплате проценты на сумму этих средств. Необходимо отметить, что, в отличие от неустойки, проценты за пользование чужими денежными средствами могут быть взысканы и при невключении в договор (контракт) указанного условия.

Исходя из смысла и содержания ст. 34, 162 БК РФ, суды отметили, что расходы на уплату штрафа за несвоевременный возврат арендованного помещения, процентов за пользование чужими денежными средствами и за просрочку внесения оплаты по возмещению коммунальных и эксплуатационных услуг не считаются заданным результатом деятельности учреждения и расходы на данные нужды являются неэффективными.

С учетом вышеизложенного суммы любых штрафов и пеней, уплаченные получателем бюджетных средств, могут быть признаны неэффективными расходами.

  1. Кроме того, наиболее часто к неэффективным расходам относят:

* * *

В заключение еще раз отметим, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, когда контрольный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. Отсутствие таких доказательств однозначно трактуется в пользу проверяемого учреждения. Поэтому проверяемому учреждению не следует бояться отстаивать свою позицию в суде.

А. Гусев

К. п. н.,

редактор журнала

"Ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных)

учреждений"