Мудрый Экономист

Правовые условия распоряжения бюджетным учреждением своим имуществом

"Руководитель бюджетной организации", 2017, NN 2, 3, 4

Проводим обзор и анализ правовых условий, определяющих и влияющих на решение таких вопросов, как право собственности на имущество бюджетных учреждений, использование учреждением имущества, изъятие имущества учредителем, особенности использования и распоряжения земельным участком, списание имущества, пределы самостоятельности учреждения в распоряжении имуществом, продажа и сдача имущества в аренду.

Право собственности на имущество бюджетного учреждения

Следует помнить о двух основополагающих условиях: в соответствии с федеральным законодательством собственником любого имущества бюджетного учреждения является его учредитель (РФ, субъект РФ или муниципальное образование) и любое имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним собственником этого имущества на праве оперативного управления <1>.

<1> Абзац 1 ч. 9 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о НКО).

А потому необходимо отдавать себе отчет в том, что никакого разделения имущества бюджетного учреждения на государственное (муниципальное) и некое "собственное, негосударственное (немуниципальное)" не может быть в принципе, как не может быть у бюджетного учреждения какого-то имущества, которое не закреплено за ним на праве оперативного управления. Это обстоятельство определяет ответы на многие вопросы, которые возникают у учреждений по поводу того, как они могут распоряжаться своим имуществом.

Использование имущества бюджетного учреждения

Согласно гражданскому законодательству использовать любое имущество бюджетное учреждение может только в соответствии с целями своей деятельности (ч. 1 ст. 296 ГК РФ).

Целями деятельности (создания) бюджетного учреждения считается выполнение работ и (или) оказание услуг для обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта и в иных сферах (ч. 1 ст. 9.2 Закона о НКО). Данные полномочия установлены в федеральном законодательстве <2>.

<2> Отраслевые федеральные законы (например, Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации"), Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Таким образом, любое использование учреждением своего имущества (и опять же любого имущества независимо от источника его появления) будет считаться неправомерным, если это использование не будет осуществляться ради реализации того или иного установленного полномочия учредителя бюджетного учреждения (РФ, субъекта РФ, муниципального образования). Например, если помещение пищеблока и кухонное оборудование государственного дома-интерната для престарелых и инвалидов субъекта РФ будет использоваться учреждением для изготовления на продажу населению пищевых полуфабрикатов, то подобное использование имущества не может быть соотнесено ни с одним из установленных в настоящий момент полномочий органов государственной власти субъекта РФ (у субъектов РФ нет полномочия по организации на территории региона розничной торговли продуктами питания для населения).

Изъятие имущества у бюджетного учреждения

Собственник имущества вправе изъять у бюджетного учреждения излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества (ч. 2 ст. 296 ГК РФ).

На первый взгляд речь здесь идет об имуществе, которое бюджетное учреждение приобрело за счет средств, полученных от оказания платных услуг или выполнения платных работ. Но это не так, поскольку любое имущество учреждения принадлежит его собственнику (РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию) и закрепляется за учреждением на праве оперативного управления (см. выше): оно фактически тоже относится к имуществу, которое может быть изъято у учреждения его учредителем (собственником имущества), если он сочтет, что данное имущество является для учреждения излишним, не используется или используется не по назначению (например, не в рамках реализации полномочий учредителя).

Порядок изъятия имущества устанавливается в нормативных правовых актах, регулирующих управление и распоряжение имуществом, находящимся в собственности публично-правового образования (РФ, субъекта РФ, муниципалитета).

Например, в Кировской области принятие решения об изъятии имущества, закрепленного за областными государственными учреждениями на праве оперативного управления, возложено на областной орган по управлению государственной собственностью <3>. Это решение должно приниматься с учетом мнения соответствующего органа исполнительной власти отраслевой компетенции (государственного органа, выполняющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения). Но примечательно, что больше никаких правил здесь не установлено и ссылок ни на какие иные подзаконные нормативные правовые акты не дается. Вообще довольно часто встречаются ситуации, когда правила очень лаконичные: например, в Ленинградской области они ограничиваются только тем, что решение о таком изъятии принимается областным правительством <4>.

<3> Закон Кировской области от 06.10.2008 N 287-ЗО "О порядке управления и распоряжения государственным имуществом Кировской области".
<4> Областной закон Ленинградской области от 19.01.2001 N 4-оз "Об отдельных вопросах управления и распоряжения государственным имуществом Ленинградской области".

Но правила могут быть прописаны и более подробно. Например, в г. Ангарске (Иркутская область), где решение тоже принимает соответствующий орган городской администрации (комитет по управлению муниципальным имуществом администрации Ангарского городского округа), правила изъятия имущества прописаны сравнительно подробно и заключаются в следующем <5>:

  1. излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество изымается из оперативного управления муниципального учреждения по распоряжению комитета с момента поступления заявления от учреждения или с момента выявления неиспользуемого или используемого не по назначению имущества;
  2. изъятое имущество должно быть передано учреждением и принято комитетом по акту приема-передачи. Это имущество после прекращения на него права оперативного управления поступает в состав муниципальной казны;
  3. прекращение права учреждения на оперативное управление недвижимым имуществом подлежит госрегистрации;
  4. оплата расходов на подготовку документов для госрегистрации, уплата госпошлины за проведение регистрации, а также представление документов в соответствующий орган осуществляются учреждением;
  5. учреждение обязано представить в комитет копию документа, выданного регистрирующим органом и подтверждающего прекращение права оперативного управления на недвижимое имущество, не позднее одного месяца со дня подписания акта приема-передачи недвижимого имущества.
<5> Решение думы Ангарского городского округа от 24.06.2015 N 28-05/01рД "Об утверждении Положения о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Ангарского городского округа".

В Хабаровске при выявлении излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества дается определенный срок на устранение проблемы: до принятия решения об изъятии имущества у учреждения департамент муниципальной собственности не позднее 10 дней со дня обнаружения такого имущества направляет в отраслевое структурное подразделение городской администрации и учреждению требование о принятии мер по устранению нарушений. Требование подлежит рассмотрению в течение 10 дней со дня его получения, решение же об изъятии имущества принимается департаментом и оформляется его распоряжением не позднее одного месяца со дня выявления указанных нарушений в случае неустранения их учреждением <6>.

<6> Постановление администрации города Хабаровска от 13.12.2011 N 4205 "Об утверждении Положения о порядке закрепления, изъятия, списания муниципального имущества, контроля за использованием муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении, оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений".

А вот в Темрюкском районе Краснодарского края порядок изъятия у муниципальных учреждений имущества напоминает процедуру строгих следственных действий и состоит из таких этапов <7>:

  1. выявление излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного за учреждением, осуществляется в процессе проведения администрацией муниципального образования соответствующих контрольных мероприятий;
  2. в случае выявления названного имущества в акте, составляемом по окончании проверки, указывается следующая информация:
  1. в ходе проведения контрольных мероприятий разрешается фото- и видеосъемка имущества;
  2. руководитель учреждения либо уполномоченное им должностное лицо обязаны присутствовать при проведении контрольных мероприятий и составлении акта, а также давать пояснения о причинах неиспользования или использования не по назначению имущества;
  3. при непринятии учреждением в установленный срок мер по устранению выявленных нарушений администрация муниципального образования готовит предложения о соответствующих мерах воздействия (расторжение трудового договора с руководителем, реорганизация юрлица, направление материалов в правоохранительные органы и др.);
  4. решение об изъятии имущества из оперативного управления учреждения принимается главой муниципального образования в форме постановления, где указываются причины изъятия имущества, а также определяются виды его дальнейшего использования;
  5. не допускается изъятие у учреждения закрепленного за ним имущества, если это приведет или может привести к невозможности осуществления учреждением уставных функций (управленческих, социально-культурных и пр.).
<7> Решение совета муниципального образования Темрюкского района Краснодарского края от 31.08.2007 N 689 "Об утверждении Порядка изъятия имущества из оперативного управления муниципальных учреждений муниципального образования Темрюкский район".

Какое имущество считается излишним, неиспользуемым или используемым не по назначению?

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о том, какое же имущество в этих нормативных правовых актах считается излишним, неиспользуемым или используемым не по назначению, хотя вообще такие определения можно встретить нечасто (как правило, они остаются без уточнения).

Например, в Новосибирской области используются следующие определения <8>:

<8> Постановление правительства Новосибирской области от 15.07.2014 N 277-п "Об утверждении Порядка включения имущества, находившегося в оперативном управлении государственных учреждений Новосибирской области и казенных предприятий Новосибирской области, в областную казну".

Обратим внимание, что в данном случае все соотносится с уставной деятельностью учреждения. Вместе с тем на практике ситуации, когда в уставах бюджетных учреждений в нарушение федерального законодательства прописывается деятельность, которая не соответствует целям деятельности учреждений (установленным полномочиям учредителей), - не такая уж и большая редкость. Поэтому если ориентироваться только на устав, то может получиться, что учреждение использует имущество не в соответствии с указанными целями, но используемым не по назначению такое имущество считаться не будет, если названная деятельность попала в устав учреждения "по недосмотру".

Распоряжение учреждением имуществом без согласия собственника

Также отметим, что иногда основанием для изъятия имущества у учреждения может быть установленный факт самостоятельного распоряжения учреждением имуществом в тех случаях, когда в соответствии с законодательством учреждение для этого должно предварительно получить согласие собственника имущества (учредителя). Например, данное основание среди прочих установлено в г. Кировске (Мурманская область), причем осуществление изъятия здесь определено не как право собственника имущества, а как его обязанность <9>.

<9> Решение совета депутатов города Кировск Мурманской области от 23.06.2015 N 51 "Об утверждении Положения о порядке закрепления, передачи и изъятия муниципального имущества".

Изъятие имущества по инициативе учреждений

Вместе с тем изъятие излишнего и неиспользуемого имущества может происходить по доброй воле и даже инициативе самих учреждений. Например, если ненужное имущество трудно выгодно сдать в аренду, то, даже когда затраты на его содержание покрывает учредитель, административные заботы по его содержанию тоже могут быть обременительными.

Процедура данного изъятия тоже может устанавливаться в соответствующих нормативных правовых актах. Например, в Красноярском крае она заключается в следующем <10>:

  1. учреждение, заинтересованное в изъятии закрепленного за ним имущества, подает в краевое агентство по управлению госимуществом соответствующее заявление, в котором в числе прочего должны содержаться:
  1. к заявлению прилагается ряд документов (в том числе согласие учредителя на изъятие);
  2. в течение одного месяца со дня поступления заявления агентство принимает одно из решений: изъять имущество, отказать в изъятии имущества, доработать заявление и (или) прилагаемые к нему документы;
  3. решение об изъятии имущества оформляется в виде приказа агентства. В трехдневный срок со дня издания приказа его заверенная копия направляется учреждению и учредителю;
  4. иные решения агентства оформляются в виде письма, которое в трехдневный срок со дня подписания направляется в учреждение;
  5. основания для отказа в изъятии имущества:
<10> Постановление правительства Красноярского края от 31.07.2014 N 337-п "Об утверждении Порядка закрепления имущества, находящегося в собственности Красноярского края, на праве оперативного управления за краевыми государственными учреждениями, Порядка передачи имущества, находящегося в собственности Красноярского края, краевым унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и Порядка принятия решений об изъятии у краевых казенных предприятий, краевых государственных учреждений закрепленного за ними на праве оперативного управления излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества".

* * *

Вопросы, связанные с распоряжением бюджетным учреждением имуществом, занимают важное место в практике деятельности этих учреждений. Ведь имущество, с одной стороны, может быть источником получения учреждением дополнительных доходов, а с другой - обременяющей статьей расходов. Также содержание имущества и управление им налагают серьезную ответственность на руководителей учреждений. Кроме того, законодательные нормы, касающиеся имущественных вопросов, отличаются заметными противоречиями.

Пределы самостоятельности бюджетного учреждения в распоряжении имуществом

В соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях бюджетное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться имуществом, которое: 1) не относится к особо ценному движимому имуществу, закрепленному за учреждением собственником имущества или приобретенному за счет средств, выделенных учреждению собственником на приобретение такого имущества; 2) не относится к недвижимому имуществу <1>. Распоряжение имуществом этих двух категорий осуществляется при согласии собственника. Однако в силу того же законодательства любое имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления <2>, а потому никакого особо ценного движимого имущества, которое не было бы закреплено за учреждением на данном праве (как, впрочем, и любого другого имущества), у учреждения быть не может.

<1> Часть 10 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон об НКО).
<2> Часть 9 ст. 9.2 Закона об НКО.

В то же время в гражданском законодательстве декларируется право бюджетного учреждения самостоятельно распоряжаться любым имуществом, приобретенным на средства от приносящей доходы деятельности (то есть на средства, полученные от оказания платных услуг или выполнения платных работ) <3>, но, опять же, правовое противоречие есть и здесь - в федеральном законодательстве о некоммерческих организациях и в том же гражданском законодательстве установлен запрет на самостоятельное распоряжение бюджетным учреждением любым недвижимым имуществом <4>. Таким образом, с учетом всех этих противоречий на практике можно вести речь о существовании у бюджетного учреждения однозначного права самостоятельно распоряжаться только тем движимым имуществом, которое не относится к категории особо ценного движимого. Распоряжаться другим имуществом бюджетное учреждение может только с согласия собственника.

<3> Абзац 2 ч. 3 ст. 298 ГК РФ.
<4> Часть 10 ст. 9.2 Закона об НКО, абз. 1 ч. 3 ст. 298 ГК РФ.

Также отметим: хотя в федеральном законодательстве не существует определения понятия "распоряжение имуществом", по общему правилу под этим распоряжением понимается продажа имущества, сдача его в аренду или безвозмездное пользование, использование в качестве залога (например, при получении банковского кредита).

Особо ценное движимое имущество

В отношении бюджетных учреждений федеральное законодательство о некоммерческих организациях определяет особо ценное движимое имущество как "движимое имущество, без которого осуществление БУ своей уставной деятельности будет существенно затруднено" <5>. Перечни такого имущества устанавливаются соответствующими органами, выполняющими функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, с учетом положений Постановления Правительства РФ N 538 <6>. При этом данные перечни могут устанавливаться категориально для всех учреждений, подведомственных конкретному органу, выполняющему функции и полномочия учредителя, а могут - для отдельных учреждений. В последнем случае перечень содержит конкретные имущественные объекты с наименованиями, инвентарными номерами, балансовой стоимостью и прочей информацией.

<5> Часть 11 ст. 9.2 Закона об НКО.
<6> Постановление Правительства РФ от 26.07.2010 N 538 "О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества".

Например, для своих подведомственных учреждений Минздрав отнес к такому имуществу автомобили, балансовая стоимость которых превышает 200 тыс. руб.; медицинское и хирургическое оборудование, балансовая стоимость которого превышает 3 тыс. руб.; любое движимое имущество, балансовая стоимость которого равна или превышает 500 тыс. руб. <7>. В Пензенской области в сфере здравоохранения подход еще более жесткий - здесь к такому имуществу отнесены транспортные средства, компьютерная техника, машины и оборудование, оргтехника, балансовая стоимость которых за единицу превышает 3 тыс. руб., производственный и хозяйственный инвентарь, балансовая стоимость которого за единицу превышает 10 тыс. руб. <8>.

<7> Приказ Минздрава РФ от 02.06.2015 N 296н "Об определении перечней особо ценного движимого имущества федеральных государственных автономных и бюджетных учреждений, подведомственных Министерству здравоохранения Российской Федерации".
<8> Приказ Минздрава Пензенской области от 26.11.2013 N 503 "Об утверждении Перечня видов особо ценного движимого имущества государственных бюджетных учреждений Пензенской области, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляет министерство здравоохранения Пензенской области".

Какое имущество учредитель может отнести к особо ценному?

Следует понимать, что фактически независимо от стоимости имущества учредитель может причислить к особо ценному любое движимое имущество, если сочтет, что без этого имущества осуществление бюджетным учреждением предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет сильно затруднено <9>. Но подход собственника имущества может быть и вполне либеральным - например, в г. Астрахани в отношении муниципального бюджетного учреждения "Детская школа искусств N 20" в перечень особо ценного движимого имущества были включены только два объекта: рояль с балансовой стоимостью 66 тыс. руб. и баян с балансовой стоимостью 56 тыс. руб. <10>. Но такой подход встречается не очень часто - все же учредитель (собственник имущества) стремится максимально ограничить самостоятельность учреждения в распоряжении движимым имуществом и отнести к категории особо ценного движимого имущества как можно больше различных объектов. Например, для муниципального бюджетного учреждения "Усть-Цилемская детская музыкальная школа" (Республика Коми) <11> к этой категории, в отличие от предыдущего случая, был отнесен 21 объект, в том числе не только дорогостоящая звуковая аппаратура, но и дешевые гитары.

<9> Подпункт "б" п. 4 Постановления Правительства РФ N 538.
<10> Постановление администрации города Астрахани от 11.05.2012 N 3956 "Об утверждении Перечня особо ценного движимого имущества МБОУ ДОД "Детская школа искусств N 20 города Астрахани".
<11> Постановление администрации муниципального района "Усть-Цилемский" от 24.10.2013 N 10/2142 "Об утверждении перечня особо ценного движимого имущества муниципального бюджетного образовательного учреждения дополнительного образования детей "Усть-Цилемская детская музыкальная школа".

В результате появления у бюджетного учреждения новых имущественных объектов в перечни особо ценного движимого имущества могут вноситься изменения. Иными словами, собственник имущества, которое приобретается бюджетным учреждением, может добавлять его в перечень особо ценного движимого. Например, в июле 2016 года администрация г. Шахты Ростовской области внесла в соответствующий перечень такой имущественный объект, как теневой навес с балансовой стоимостью 1,5 млн руб., закрепив его за муниципальным дошкольным образовательным учреждением "Детский сад N 37" <12>.

<12> Постановление администрации г. Шахты от 21.07.2016 N 3633 "О внесении изменений в Постановление администрации города Шахты от 26.07.2011 N 3333 "Об утверждении перечней особо ценного движимого имущества муниципальных образовательных учреждений, подведомственных департаменту образования г. Шахты".

Если имущество приобретено за счет коммерческой деятельности

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о том, может ли учредитель (собственник имущества) отнести к категории особо ценного то движимое имущество, которое бюджетное учреждение приобрело за счет средств, полученных от оказания платных услуг или выполнения платных работ. Таких запретов в действующей федеральной нормативной правовой базе нет, хотя раньше они были, правда, только в отношении автономных учреждений <13>. Кроме того, по мнению Минфина, отнесение имущества к данной категории осуществляется независимо от источника средств на его приобретение <14>. Однако в некоторых случаях сам учредитель вводит соответствующий запрет. Например, в г. Ангарске Иркутской области <15> установлено, что не может быть отнесено к особо ценному движимое имущество, которое не предназначено для осуществления основной деятельности автономного или бюджетного учреждения Ангарского городского округа, а также имущество, приобретенное автономным, бюджетным учреждением Ангарского городского округа за счет доходов, полученных от деятельности, осуществляемой автономным, бюджетным учреждением Ангарского городского округа согласно его уставу. В Тольятти <16> мы видим похожую норму - здесь определено, что к особо ценному движимому имуществу не относится имущество, приобретенное автономным или бюджетным учреждением за счет доходов от осуществляемой в соответствии с уставом деятельности, целевых взносов физических и (или) юридических лиц, полученное в результате добровольных пожертвований физических и (или) юридических лиц. А вот, например, в г. Ярославле в местной нормативной правовой базе такого запрета нет <17>.

<13> Постановление Правительства РФ от 31.05.2007 N 337 "О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения" (утратило силу с 01.01.2011).
<14> Письмо Минфина РФ от 26.09.2012 N 02-06-10/3912.
<15> Постановление администрации Ангарского городского округа от 20.11.2015 N 1667-па "Об утверждении Порядка определения видов и перечней особо ценного движимого имущества муниципального автономного, бюджетного учреждения Ангарского городского округа и отмене некоторых муниципальных правовых актов".
<16> Постановление мэрии городского округа Тольятти от 07.02.2011 N 343-п/1 "Об утверждении Порядка определения видов и перечней особо ценного движимого имущества муниципальных бюджетных или автономных учреждений городского округа Тольятти".
<17> Постановление мэрии г. Ярославля от 02.03.2011 N 525 "О порядке определения видов и перечней особо ценного движимого имущества автономного или бюджетного учреждения".

Согласование распоряжения имуществом с собственником

Порядок согласования бюджетным учреждением с собственником имущества правил распоряжения имуществом обычно устанавливается в нормативных правовых актах, утвержденных конкретным собственником имущества. Для примера рассмотрим соответствующие правила, определенные для федеральных учреждений здравоохранения <18>.

<18> Приказ Минздравсоцразвития РФ от 17.12.2010 N 1125н "Об утверждении Порядка согласования распоряжения особо ценным движимым имуществом, закрепленным за федеральным бюджетным учреждением, подведомственным Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации, либо приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных его учредителем на приобретение такого имущества".

На первом этапе учреждение должно направить в департамент имущественного комплекса министерства перечень особо ценного движимого имущества, которым учреждение планирует распорядиться, с указанием цели использования данного имущества; обоснование целесообразности распоряжения имуществом; технико-экономическое обоснование; отчет об оценке рыночной стоимости имущества (оценка должна быть проведена не ранее чем за три месяца до представления отчета); сведения о кредиторской и дебиторской задолженности.

Затем в течение одного месяца министерство рассматривает полученное обращение и принимает решение о согласовании распоряжения имуществом или о мотивированном отказе. Причинами для отказа могут быть следующие обстоятельства: 1) в представленном обращении или прилагаемых к нему документах выявлены неполные, необоснованные или недостоверные сведения; 2) в результате распоряжения имуществом осуществление учреждением предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет сильно затруднено или невозможно.

На завершающем этапе министерство направляет в учреждение письмо со своим решением. Решение о согласовании распоряжения имуществом действительно в течение одного года со дня его принятия.

Списание имущества бюджетного учреждения

Под списанием имущества, как правило, понимается комплекс действий, связанных с признанием имущества непригодным для дальнейшего использования по целевому назначению и (или) распоряжения вследствие полной или частичной утраты потребительских свойств, в том числе физического или морального износа, либо выбывшим из владения, пользования и распоряжения вследствие гибели или уничтожения, а также невозможности установления его местонахождения (например, если имущество было похищено).

Порядок списания имущества, закрепленного на праве оперативного управления за государственными и муниципальными (в том числе бюджетными) учреждениями, определяется в нормативных правовых актах, утвержденных на уровне собственника данного имущества (учредителя учреждений). Это могут быть как законы (правовые акты, утвержденные представительными органами местного самоуправления), так и нормативные правовые акты, утвержденные исполнительными органами государственной власти и местными администрациями. Например, в Республике Крым имеется соответствующий республиканский закон <19>, в Хабаровском крае - постановление краевого правительства <20>, в Волгоградской области - приказ областного комитета по управлению государственным имуществом <21>, в г. Орел - решение городского совета народных депутатов <22>, в Чудовском районе Новгородской области - постановление районной администрации <23>.

<19> Закон Республики Крым от 25.12.2014 N 51-ЗРК/2014 "О порядке списания имущества Республики Крым".
<20> Постановление правительства Хабаровского края от 02.03.2009 N 64-пр "Об утверждении Порядка списания государственного имущества, находящегося в собственности Хабаровского края".
<21> Приказ комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 15.07.2015 N 144 "Об утверждении Положения о порядке согласования списания государственного имущества Волгоградской области с органами исполнительной власти Волгоградской области".
<22> Решение Орловского городского совета народных депутатов от 29.01.2015 N 60/1089-ГС "О Положении "О порядке принятия решений о списании имущества, находящегося в муниципальной собственности муниципального образования "Город Орел".
<23> Постановление администрации Чудовского муниципального района от 12.02.2015 N 140 "Об утверждении Порядка списания муниципального имущества".

Правила списания имущества могут быть различными. Рассмотрим для примера основные положения соответствующих правил, действующих в Республике Крым <24>, - недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество списывается по решению республиканского совета министров, согласованному с профильным комитетом Госсовета и с учредителем.

<24> Закон Республики Крым N 51-ЗРК/2014.
  1. Движимое имущество с балансовой стоимостью до 200 тыс. руб. списывается по решению республиканского органа, уполномоченного управлять государственным имуществом, согласованному с учредителем.
  2. Движимое имущество с балансовой стоимостью до 40 тыс. руб. списывается учреждением самостоятельно.
  3. Для списания имущества в учреждении создается комиссия, в состав которой входят главный бухгалтер (его заместитель), материально ответственное лицо в отношении объекта списания, представитель республиканского органа, управляющего госимуществом, представитель учредителя.

Как видим, процедура списания имущества в данном случае может быть достаточно сложна - в особенности это связано с необходимостью обеспечения функционирования в учреждении комиссии, куда должны входить два представителя, не входящие в число сотрудников самих учреждений.

А вот в Волгоградской области <25> согласование списания бюджетным учреждением имущества с отраслевыми органами государственной власти и областным комитетом по управлению госимуществом требуется только в тех случаях, когда речь идет о списании недвижимого или особо ценного движимого имущества. При этом здесь, в отличие от ситуации в Республике Крым, от учреждения не требуется включать в состав комиссии по списанию имущества представителей указанных госорганов (тут такие комиссии называются "постоянно действующими комиссиями по поступлению и выбытию активов").

<25> Приказ комитета по управлению госимуществом Волгоградской области N 144.

В нормативных правовых актах могут быть конкретизированы случаи, когда имущество подлежит списанию. Например, в Хабаровском крае государственное имущество, относящееся к основным средствам и материальным активам, подлежит списанию в следующих случаях <26>:

  1. имущество изношено по истечении установленных сроков эксплуатации и (или) непригодно для дальнейшего использования, если его восстановление невозможно или экономически нецелесообразно;
  2. имущество изношено до истечения установленных сроков эксплуатации и (или) непригодно для дальнейшего использования, если его восстановление невозможно или экономически нецелесообразно;
  3. имущество морально устарело, при этом оно не может быть реализовано за плату или передано для дальнейшего использования другим учреждениям, предприятиям или в муниципальную собственность;
  4. имущество утрачено или уничтожено в результате аварий, дорожно-транспортных происшествий, стихийных бедствий, иных чрезвычайных ситуаций;
  5. объект недвижимого имущества признан аварийным и подлежащим сносу;
  6. недостача или порча имущества, выявленные при его инвентаризации или проверке сохранности имущества.
<26> Постановление правительства Хабаровского края N 64-пр.

Также в нормативных правовых актах могут прописываться перечень документов, которые готовятся учреждением для списания имущества, порядок действий, сроки выполнения этих действий.

Сдача имущества в аренду

В соответствии с федеральным законодательством заключение договора аренды государственного или муниципального имущества, которое принадлежит на праве оперативного управления государственным или муниципальным бюджетным и казенным учреждениям, должно осуществляться по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров <1>.

<1> Часть 1 и п. 3 ч. 3 ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции).

Сдача в аренду без проведения конкурса или аукциона

Но из обозначенного правила имеются исключения <2>. Так, без проведения конкурса или аукциона имущество бюджетного учреждения может сдаваться в аренду государственным органам, органам местного самоуправления, государственным внебюджетным фондам, другим государственным или муниципальным учреждениям, некоммерческим организациям, созданным в форме ассоциаций и союзов, религиозных и общественных организаций (объединений) (в том числе политическим партиям, общественным движениям, общественным фондам, общественным учреждениям, органам общественной самодеятельности, профессиональным союзам, их объединениям (ассоциациям), первичным профсоюзным организациям), объединений работодателей, товариществ собственников жилья, социально ориентированным некоммерческим организациям <3>, медорганизациям и организациям, осуществляющим образовательную деятельность (например, без торгов бюджетное учреждение здравоохранения может сдать в аренду площадь коммерческой медорганизации для размещения специализированного медицинского кабинета), адвокатским, нотариальным, торгово-промышленным палатам, для функционирования объектов почтовой связи и сетей связи (например, станции сотовой связи, размещаемой на крыше здания).

<2> Пункты 1 - 16 ч. 1 ст. 17.1 Закона о конкуренции.
<3> При условии осуществления ими установленной деятельности, определенной в ст. 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон об НКО), - охраны окружающей среды и защиты животных, благотворительной деятельности, социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов, деятельности в сфере патриотического воспитания граждан РФ и т.д.

Обратим внимание, что в число исключений входит и случай, когда имущество сдается на срок не более чем 30 календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев, - это, например, позволяет учреждению без проведения конкурса или аукциона сдавать в аренду свой актовый или концертный зал каким-либо организациям для проведения разовых массовых мероприятий.

Аренда имущества образовательных организаций

Исключения предусмотрены в отношении государственного или муниципального имущества государственных или муниципальных организаций, осуществляющих образовательную деятельность (ч. 3.2 ст. 17.1 Закона о конкуренции). К таким организациям как раз относятся бюджетные образовательные учреждения. Сдача в аренду имущества этих учреждений осуществляется без проведения конкурсов или аукционов в случае заключения договоров аренды: 1) с медицинскими организациями - в целях охраны здоровья обучающихся и работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность; 2) с организациями общественного питания - в целях создания необходимых условий для организации питания обучающихся и работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность; 3) с физкультурно-спортивными организациями - в целях создания условий для занятия обучающимися физической культурой и спортом.

Также отметим, что без проведения конкурса или аукциона государственные и муниципальные научные и образовательные учреждения могут сдавать в аренду имущество своим "дочкам", то есть созданным ими хозяйственным обществам <4>. Но при этом необходимо одновременное выполнение двух условий: 1) деятельность арендаторов должна заключаться в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности (программ для электронных вычислительных машин, баз данных, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем, секретов производства (ноу-хау)), право использования которых внесено в качестве вклада в их уставные капиталы; 2) договором аренды установлен запрет на сдачу в субаренду указанного имущества, предоставленного хозяйственным обществам по такому договору аренды, передачу хозяйственными обществами своих прав и обязанностей по таким договорам аренды другим лицам, предоставление имущества в безвозмездное пользование, залог арендных прав.

<4> Часть 3.1 ст. 17.1 Закона о конкуренции, Правила заключения договоров аренды в отношении государственного или муниципального имущества государственных или муниципальных образовательных организаций, являющихся бюджетными учреждениями, автономными учреждениями, бюджетных и автономных научных учреждений, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.08.2011 N 677 (далее - Правила аренды).

Сдача в аренду с согласия учредителя

Если в аренду сдается имущество, распоряжаться которым бюджетное учреждение вправе только с согласия собственника имущества (учредителя), то для определения цены аренды или начальной (минимальной) цены аренды необходимо предварительное проведение оценки рыночной стоимости объекта аренды <5>. Напомним, что в соответствии с федеральным законодательством бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться любым недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом (ч. 10 ст. 9.2 Закона об НКО). Следовательно, при сдаче в аренду такого имущества учреждению придется потратиться на оплату услуг оценщика (оценочной организации).

<5> Статья 8 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об оценке).

Повторное заключение договора

Если договор аренды был заключен по результатам конкурса или аукциона, то по истечении срока этого договора заключение его на новый срок с арендатором, надлежащим образом исполнившим свои обязанности, осуществляется без проведения конкурса или аукциона, если иное не установлено договором, при одновременном соблюдении следующих условий: 1) размер арендной платы определяется по результатам оценки рыночной стоимости объекта, проводимой в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность в РФ <6>; 2) минимальный срок, на который перезаключается договор аренды, должен составлять три года (данный срок может быть уменьшен, но только на основании заявления арендатора) <7>. При этом учреждение не вправе отказать арендатору в заключении на новый срок договора аренды, кроме следующих случаев: 1) принятие в установленном порядке решения, предусматривающего иные правила распоряжения таким имуществом; 2) наличие у арендатора задолженности по арендной плате за такое имущество, начисленным неустойкам (штрафам, пеням) в размере, превышающем размер арендной платы за более чем один период платежа, установленный договором аренды <8>. При отказе учреждения в заключении на новый срок договора аренды по каким-либо другим основаниям и заключения в течение года со дня истечения срока действия прежнего договора нового договора аренды с другим лицом арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности по договору аренды, вправе потребовать перевода на себя прав и обязанностей по заключенному договору и возмещения убытков, причиненных отказом возобновить с ним договор аренды, в соответствии с гражданским законодательством (ч. 11 ст. 17.1 Закона о конкуренции).

<6> Закон об оценке.
<7> Часть 9 ст. 17.1 Закона о конкуренции.
<8> Часть 10 ст. 17.1 Закона о конкуренции.

Проведение торгов на право заключения договора аренды

Что касается правил проведения торгов (конкурса или аукциона) на право заключения договора аренды, они установлены федеральным антимонопольным органом <9>. Выделим основные правила.

  1. Решение следует принимать комиссионно: в составе соответствующей конкурсной, аукционной или единой комиссии должно быть не менее пяти человек.
  2. Извещение о торгах необходимо разместить на официальном сайте торгов (torgi.gov.ru) не менее чем за 30 дней (при проведении конкурса) или 20 дней (при проведении аукциона) до дня окончания подачи заявок на участие.
  3. Конкурс может проводиться только в отношении десяти видов имущества, которые большей частью характеризуются некой технической сложностью: объект железнодорожного транспорта, гидротехническое сооружение, объект коммунальной инфраструктуры и т.д. Однако в отношении этих видов имущества по решению организатора торгов допускается и проведение аукциона. Сразу же скажем несколько слов про различия между аукционом и конкурсом. При аукционе единственный критерий оценки заявок - предлагаемая участником торгов цена аренды. При конкурсе же кроме данного критерия могут использоваться и другие: объем производства товаров (выполнения работ, оказания услуг) с использованием имущества, права на которое передаются по договору; период с даты подписания договора до дня, когда производство товаров (выполнение работ, оказание услуг) с использованием имущества, права на которое передаются по договору, будет осуществляться в объеме, установленном договором; цены на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) с использованием имущества, права на которое передаются по договору; и т.д. (п. 77 и 77.1 Приказа N 67).
  4. Организатор торгов вправе установить требование о внесении участниками торгов задатка и определить его размер. Отметим, что на практике, как правило, этот размер устанавливается равным 10% от начальной (минимальной) цены аренды.
  5. Не допускается заключение договора ранее чем через десять дней со дня размещения информации о результатах конкурса или аукциона на официальном сайте торгов. Аналогично нормам федерального законодательства о контрактной системе данный срок призван обеспечить возможность участникам торгов, не ставшим победителями, обжаловать результаты торгов в ФАС.
<9> Часть 5 ст. 17.1 Закона о конкуренции, Порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, утв. Приказом ФАС РФ от 10.02.2010 N 67 (далее - Приказ N 67).

Срок сдачи в аренду

Обратим внимание, что в соответствии с гражданским законодательством договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации (ч. 2 ст. 609 ГК РФ). Исключением является ситуация, когда речь идет о договоре аренды здания или сооружения, составленном на срок менее одного года (ч. 2 ст. 651 ГК РФ). Поэтому по причине стремления "упростить жизнь" распространенной практикой является указание арендодателями (в том числе бюджетными учреждениями) срока договора аренды в 11 месяцев.

Доход от сдачи в аренду

В соответствии с бюджетным и гражданским законодательством доход, полученный бюджетным учреждением от сдачи в аренду имущества, не является доходом бюджета и поступает учреждению в самостоятельное распоряжение <10>. Кроме того, важно понимать, что в силу федерального законодательства о некоммерческих организациях в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания этого имущества учредителем не осуществляется (абз. 3 ч. 6 ст. 9.2 Закона об НКО).

<10> Абзац 2 ч. 3 ст. 41 БК РФ и абз. 2 ч. 3 ст. 298 ГК РФ.

Продажа имущества

Продажа имущества бюджетным учреждением происходит в основном по тем же правилам, что и сдача имущества в аренду. Здесь тоже действуют общие исключения, когда такую продажу можно осуществить без проведения конкурса или аукциона <11>, порядок проведения конкурсов или аукционов тоже установлен ФАС <12>. В случае когда продается имущество, которым учреждение не вправе распоряжаться без согласия собственника (учредителя), требуется проведение оценки рыночной стоимости имущества (ст. 8 Закона об оценке).

Но к ситуации продажи имущества не относятся рассмотренные выше специфические правила-исключения сдачи в аренду имущества государственных и муниципальных бюджетных образовательных учреждений <13>.

<11> Пункты 1 - 16 ч. 1 ст. 17.1 Закона о конкуренции.
<12> Часть 5 ст. 17.1 Закона о конкуренции, Приказ N 67.
<13> Части 3.1 и 3.2 ст. 17.1 Закона о конкуренции, Правила аренды.

В соответствии с бюджетным законодательством в случае продажи имущества бюджетным учреждением доход от такой продажи не является доходом бюджета и поступает учреждению в самостоятельное распоряжение, только если речь идет о продаже движимого имущества, а если же было продано недвижимое имущество, то полученные средства должны быть направлены в бюджет (абз. 3 ч. 3 ст. 41 БК РФ).

---------------------------------------------------------------------------¬
¦ Продажа ¦
L------------------T-------------------------------------T------------------
¦/ ¦/
-------------------------------------¬-------------------------------------¬
¦ Движимое имущество ¦¦ Недвижимое имущество ¦
L------------------T------------------L------------------T------------------
¦/ ¦/
-------------------------------------¬-------------------------------------¬
¦ Средства поступают учреждению в ¦¦ Средства направляются в бюджет ¦
¦ самостоятельное распоряжение ¦¦ ¦
L-------------------------------------L-------------------------------------

Стоит отметить: по букве закона такая же судьба должна постигнуть и доход, полученный бюджетным учреждением от продажи недвижимого имущества, которое оно приобрело ранее на внебюджетные средства (например, служебные квартиры для персонала). Это обусловлено тем, что из неналоговых доходов бюджета от продажи государственного или муниципального имущества исключаются только доходы от продажи любого движимого имущества автономных и бюджетных учреждений - следовательно, доходы от продажи любого недвижимого имущества данных учреждений являются доходами бюджета (абз. 3 ч. 3 ст. 41 БК РФ).

Использование земельных участков

В соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях земельный участок, необходимый для выполнения бюджетным учреждением его уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования (абз. 2 ч. 9 ст. 9.2 Закона об НКО). В свою очередь, согласно гражданскому законодательству лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование (ст. 269 ГК РФ).

Гражданское законодательство также устанавливает, что лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Причем здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные указанным лицом для себя, являются его собственностью (ст. 269 ГК РФ).

Но в случае с бюджетным учреждением следует учитывать, что в соответствии с федеральным законодательством о некоммерческих организациях собственником любого имущества такого учреждения является РФ, субъект РФ или муниципальное образование и любое имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления (абз. 1 ч. 9 ст. 9.2 Закона об НКО). Поэтому если бюджетное учреждение за счет внебюджетных доходов построит на предоставленном ему земельном участке какое-то здание или сооружение (например, котельную), то собственником указанного здания или сооружения все равно будет учредитель учреждения со всеми вытекающими отсюда последствиями, связанными с пределами самостоятельности учреждения в распоряжении имуществом <14>.

<14> См. статью К.Г. Чагина "Правовые условия распоряжения бюджетным учреждением своим имуществом", N 3, 2017.

В соответствии с земельным законодательством все земли в РФ разделены на категории (земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, особо охраняемых территорий и объектов и т.д.), а кроме того, у каждого земельного участка имеется конкретный вид разрешенного использования, который должен быть указан в акте о передаче участка в пользование (ст. 7 Земельного кодекса). Виды разрешенного использования земельных участков определяются согласно Классификатору, утвержденному Минэкономразвития <15>.

<15> Часть 2 ст. 7 Земельного кодекса, Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 01.09.2014 N 540.

Так, вид разрешенного использования земельного участка бюджетного медицинского учреждения - "Здравоохранение" (размещение объектов капитального строительства, предназначенных для оказания гражданам медицинской помощи), код 3.4. Этот код, в свою очередь, делится на два подкода: 3.4.1 "Амбулаторно-поликлиническое обслуживание" - размещение объектов капитального строительства, предназначенных для оказания гражданам амбулаторно-поликлинической медицинской помощи (поликлиники, фельдшерские пункты, пункты здравоохранения, центры матери и ребенка, диагностические центры, молочные кухни, станции донорства крови, клинические лаборатории); 3.4.2 "Стационарное медицинское обслуживание" - размещение объектов капитального строительства, предназначенных для оказания гражданам медпомощи в стационарах (больницы, родильные дома, научно-медицинские учреждения и прочие объекты, обеспечивающие оказание услуги по лечению в стационаре), размещение станций скорой помощи.

Важным "пределом" закона, касающимся распоряжения бюджетным учреждением своим земельным участком, является то, что лица, которым земельные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование, не вправе распоряжаться этими земельными участками (ст. 269 ГК РФ). Иными словами, бюджетное учреждение не вправе не только продать, но и сдать в аренду часть своего земельного участка для размещения, например, какой-то стационарной или временной торговой точки. Исключений здесь только два.

Первая ситуация - подписание соглашения об установлении сервитута, то есть соглашения о пользовании земельным участком бюджетного учреждения иным лицом в определенных законом случаях (использование земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры; временное пользование земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ и т.д.) <16>.

<16> Часть 3 ст. 269, ст. 274 - 277 ГК РФ, ст. 23 Земельного кодекса.

Вторая ситуация - передача земельного участка в безвозмездное пользование гражданину в виде служебного надела в соответствии с Земельным кодексом. Возможность такой передачи по договору безвозмездного пользования, в частности, предусматривается для работников федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками и национальными парками, на время установления с этими работниками трудовых отношений (ч. 2 ст. 24 Земельного кодекса).

* * *

Данная статья является заключительной в "имущественной" серии. В первой и второй частях мы рассмотрели вопросы, связанные с распоряжением бюджетным учреждением имуществом: право собственности на имущество учреждения, использование имущества учреждением и изъятие у учреждения данного имущества, пределы самостоятельности учреждения в распоряжении имуществом, понятие особо ценного движимого имущества, согласование распоряжения имуществом с его собственником, списание имущества.

К.Г. Чагин

Консультант

по социальной политике

Института экономики города

Москва