Мудрый Экономист

Изменения в процедуре проведения проверок на примере контроля за пожарной безопасностью

"Руководитель бюджетной организации", 2017, N 3

С 01.01.2017 изменились правила проведения проверок. Это связано с вступлением в силу дополнений, внесенных в Закон N 294-ФЗ <1> и КоАП РФ <2>. На примере Регламента <3>, регулирующего исполнение государственной функции по надзору за соблюдением требований пожарной безопасности, рассмотрим основные нововведения.

<1> Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Дополнения внесены Федеральным законом от 03.07.2016 N 277-ФЗ.
<2> Изменения внесены Федеральным законом от 03.07.2016 N 353-ФЗ.
<3> Административный регламент МЧС РФ исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утв. Приказом МЧС РФ от 30.11.2016 N 644.

Немаловажными являются нововведения, согласно которым проверяемый получает возможность привлекать к участию в проверке Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте РФ, представителей общественных организаций (абз. 8 п. 8, абз. 7 п. 11 Регламента). Вообще-то данное право было введено в 2013 году с началом действия Федерального закона от 02.11.2013 N 294-ФЗ, внесшего соответствующие корректировки в Закон N 294-ФЗ. Однако в прежнем регламенте <4> указанная возможность обозначена не была.

<4> Административный регламент МЧС РФ исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утв. Приказом МЧС РФ от 28.06.2012 N 375.

Более подробно прописаны права должностных лиц органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы (далее - орган ГПН). Эти лица могут привлекать к проведению проверок экспертов, экспертные организации, возбуждать дела об административных правонарушениях, связанных с нарушениями требований пожарной безопасности, рассматривать их и принимать меры по их предотвращению (абз. 6, 13 п. 8 Регламента). Ранее такие возможности контролеров как бы подразумевались. Например, данные об экспертах следовало вносить в распоряжение о проведении проверки, а по требованию участвующих в проверке лиц должностное лицо обязано было предоставить информацию об экспертах, экспертных организациях в целях подтверждения своих полномочий. Возбуждение дела об административном правонарушении входило в перечень административных процедур исполнения государственной функции, зато в права контролеров входило только составление соответствующих протоколов (пп. 2 п. 37, п. 38, 61 прежнего регламента).

А вот возможности использовать технические средства фиксации хода и результатов проверки выявленных нарушений требований пожарной безопасности ранее оговорены не были (абз. 7 п. 8 Регламента).

Контроль без взаимодействия

Вступили в силу положения об организации и проведении мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Согласно п. 2 ст. 8.3 Закона N 294-ФЗ мероприятия по контролю без взаимодействия проводятся уполномоченными должностными лицами органа контроля (надзора) в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа контроля (надзора). Поэтому органам ГПН и их должностным лицам добавлены новые обязанности - по контролю, осуществляемые без взаимодействия с органами власти, организациями и гражданами (п. 6 Регламента). Как видим, формулировка немного изменена, но суть та же.

К названным мероприятиям относятся:

Так, установлено, что в рамках мероприятий по данному контролю осуществляется наблюдение за исполнением требований пожарной безопасности посредством анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица, обязанность по представлению которой законодательно возложена на указанные лица (пп. 1 п. 8 Регламента).

Примечание. Появилось новое основание для проведения внеплановой проверки - результаты осуществления контроля без взаимодействия. Соответственно, проведение внеплановой проверки может быть инициировано контролирующим органом.

По результатам мероприятий проверяемому может быть направлено предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований. Также должностные лица органа ГПН принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению этих нарушений и направляют письменное мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях, которое может быть основанием для проведения внеплановой проверки согласно новой редакции п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ.

Невозможность проведения проверки

Вступили в силу нормы, определяющие порядок действий органа государственного контроля (надзора) в случае невозможности проведения проверки, и положения, предусматривающие составление акта о невозможности проведения проверки (ч. 7 ст. 12 Закона N 294-ФЗ). Так, согласно абз. 3 п. 10 Регламента должностные лица органов ГПН не имеют права проводить проверку в отсутствие уполномоченного лица проверяемого органа власти, объекта защиты (за исключением случая проверки по основаниям, предусмотренным законодательством РФ). Но означает ли это, что проверяемый может избежать визита инспектора, просто от него "спрятавшись"? Конечно, нет. Если проведение плановой или внеплановой проверки оказалось невозможным в связи с отсутствием или иным действием уполномоченного должностного лица, инспектор составляет акт с указанием причин невозможности проведения проверки. В данном случае орган ГПН в течение трех месяцев со дня составления такого акта вправе назначить другую проверку, причем без внесения ее в ежегодный план и без предварительного уведомления юридического лица (п. 60 Регламента).

Следует знать, что при выявлении виновных действий проверяемых лиц, направленных на воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) по проведению проверок или уклонение от таких проверок, территориальному контролирующему органу предписано возбудить дело об административном правонарушении по ст. 19.4.1 КоАП РФ и направить соответствующие материалы для рассмотрения в суд. Если проверка затруднена, то на должностное лицо может быть наложен штраф от 2 тыс. до 4 тыс. руб., на юридическое лицо - от 5 тыс. до 10 тыс. руб. В случае когда действия проверяемых стали причиной незавершения или невозможности проведения проверки, санкции суровее: для должностных лиц - штраф от 5 тыс. до 10 тыс. руб., для юридических лиц - от 20 тыс. до 50 тыс. руб. За повторное нарушение должностные лица будут оштрафованы на сумму от 10 тыс. до 20 тыс. руб. или дисквалифицированы на срок от шести месяцев до одного года, юрлицам придется заплатить от 50 тыс. до 100 тыс. руб.

Плановая проверка

Плановая проверка в отношении организаций проводится на основании соответствующего распоряжения органа ГПН. Закон N 294-ФЗ (ч. 2 ст. 14) изменил требования к содержанию распоряжения, поэтому разработана его новая форма <5>. В приложении к Регламенту приведена данная форма, составленная с учетом новых требований.

<5> Форма распоряжения утверждена Приказом Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Определены способы уведомления юридического лица о проведении проверки (ч. 12 ст. 9, ч. 16 ст. 10 Закона N 294-ФЗ). Проверяемое лицо может быть уведомлено не позднее чем за три рабочих дня до начала проведения плановой проверки (за 24 часа до проведения внеплановой проверки). Регламент определяет, что орган ГПН может направить копию распоряжения о проведении плановой проверки уполномоченному должностному лицу органа власти, объекта защиты в том числе в виде электронного документа. При этом документ должен быть подписан усиленной квалифицированной электронной подписью (УКЭП). Адрес, по которому направляется распоряжение о проведении проверки, должен либо содержаться в Едином государственном реестре юридических лиц, либо быть предоставленным юридическим лицом (п. 59 Регламента).

Во время проведения плановой проверки, как и прежде, не только изучается документация, но и оценивается деятельность уполномоченных должностных лиц. К списку мероприятий, проводимых контролерами, добавлены противопожарные инструктажи с работниками объекта, а также практические тренировки по отработке планов эвакуации (п. 64 Регламента).

Проверочные листы

Введены нормы об использовании при проведении плановых проверок проверочных листов или, как их еще называют, списков контрольных вопросов (ч. 11.1 - 11.5 ст. 9 Закона N 294-ФЗ). Проверочные листы содержат перечни вопросов, ответы на которые однозначно свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении учреждением обязательных требований, составляющих предмет проверки. Заполненный проверочный лист прикладывается к акту проверки (п. 11.3, 11.5 ст. 9 Закона N 294-ФЗ). Поэтому использование таких листов вошло в обязанности должностных лиц органов ГПН при проведении проверок (п. 9 Регламента).

Однако применение данного инструмента станет возможным после утверждения Правительством РФ требований к содержанию проверочных листов, а уполномоченным надзорным органом - самих проверочных листов.

Работа с документами

В части 9 ст. 15 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора) не вправе требовать от юридического лица представления документов, информации до даты начала проверки.

Следовательно, при исполнении государственной функции должностные лица органов ГПН по-прежнему могут требовать и получать документы и (или) информацию, необходимые для проведения проверки, причем согласно дополнению - и в рамках межведомственного информационного взаимодействия. Но сделать это они вправе только после издания распоряжения о проведении плановой (внеплановой) проверки объекта защиты (абз. 2 п. 8 Регламента).

А вот это - новое право контролеров: требовать предоставления необходимых пояснений в письменной форме от юридического лица. Такие пояснения требуются, если в ходе проверки выявлены ошибки и (или) противоречия в представленных документах либо несоответствие сведений, содержащихся в данных документах, сведениям, содержащимся в имеющихся у органа ГПН документах и (или) полученным в ходе осуществления мероприятий по контролю.

----------------¬       --------------------------¬       -----------------¬
¦ Пояснения в ¦<------+ Ошибка ¦<------+ Представленные ¦
¦ письменной ¦ L-------------------------- ¦ документы ¦
¦ форме ¦ --------------------------¬ ¦ ¦
¦ ¦<------+ Противоречие ¦<------+ ¦
¦ ¦ L-------------------------- ¦ ¦
¦ ¦ --------------------------¬ ¦ ¦
¦ ¦<------+ Несоответствие ¦<------+ ¦
¦ ¦ L-------------------------- L-----------------
¦ ¦ /¦ /¦
¦ ¦ -------+-----¬------+-----¬
¦ ¦ ¦Сведения, ¦¦Сведения, ¦
¦ ¦ ¦содержащиеся¦¦полученные ¦
¦ ¦ ¦в имеющихся ¦¦в ходе ¦
¦ ¦ ¦у органа ГПН¦¦проверки ¦
¦ ¦ ¦документах ¦¦ ¦
L---------------- L-------------L------------

В обязанности проверяемых, таким образом, включена дача должностным лицам необходимых пояснений в письменной форме относительно выявленных несоответствий и (или) противоречий в направленных документах (абз. 3 п. 12 Регламента).

К сведению. Закон N 294-ФЗ запрещает истребование от организации при выездной проверке документов и (или) информации, которые уже были представлены в ходе документарной проверки (ч. 10 ст. 11 Закона N 294-ФЗ).

Контролерам, как и раньше, запрещено требовать от проверяемых документы и (или) информацию, представление которых не предусмотрено законодательством РФ. Но появилось уточнение, что нельзя запрашивать в том числе разрешительные документы, имеющиеся в распоряжении иных госорганов, органов местного самоуправления либо подведомственных им организаций (абз. 12 п. 9 Регламента).

Стоит обратить внимание на неоднократно прописанную в Регламенте возможность получения в рамках межведомственного информационного взаимодействия сведений и документов, относящихся к предмету проверки. Сведения и документы предоставляются государственными органами, органами местного самоуправления либо подведомственными им организациями. Данная возможность распространяется и на проверяющих, и на проверяемых. Это значит, что необходимые сведения можно получить по Интернету в виде электронного документа, послав соответствующий запрос в указанную инстанцию.

Проверяемые также могут ознакомляться с документами и (или) информацией, полученными органами ГПН в рамках межведомственного информационного взаимодействия, либо представлять по собственной инициативе в орган ГПН документы и (или) информацию, находящиеся в распоряжении иных государственных органов, органов местного самоуправления или подведомственных им организаций (абз. 5 - 6 п. 11 Регламента).

Работа с электронной документацией базируется на нормах Закона N 294-ФЗ.

Внеплановая проверка

Должностные лица должны рассматривать обращения и жалобы органов власти, организаций и граждан по вопросам обеспечения пожарной безопасности (пп. 6 п. 6 Регламента). Жалобы и обращения могут послужить поводом для проведения внеплановой проверки.

Нововведением в порядке проведения внеплановых проверок является и то, что при рассмотрении обращений, заявлений и информации о фактах нарушения обязательных требований (например, о фактах нарушений требований пожарной безопасности и угрозе возникновения пожара) должны учитываться результаты рассмотрения ранее поступивших подобных обращений и заявлений, информации, а также результаты ранее проведенных мероприятий по контролю (п. 70 Регламента).

Рассмотрение анонимок

Вступили в силу нормы, регламентирующие порядок рассмотрения анонимных обращений (ч. 3 ст. 10 Закона N 294-ФЗ). Поэтому абз. 2 п. 70 Регламента определено, что информация, поступившая анонимно, в том числе через Интернет, или не содержащая конкретных сведений, не является поводом для проведения внеплановой проверки. А если должностное лицо органа ГПН обоснованно сомневается в авторстве обращения или заявления, оно обязано принять разумные меры к установлению обратившегося лица.

Что такое "разумные меры", в Законе N 294-ФЗ и в Регламенте не раскрывается. Но существует Письмо Росприроднадзора от 11.01.2017 N АС-09-01-36/143, где указано, что данными мерами могут быть обращение в органы внутренних дел, получение сведений из Единого государственного реестра юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Предварительная проверка

Предусмотрена процедура предварительной проверки поступивших обращений, на основании которых могут быть проведены внеплановые контрольные мероприятия (ч. 3.2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ).

Если нет достоверной информации о нарушителе требований пожарной безопасности или достаточных данных о нарушении, орган ГПН может провести предварительную проверку, например запросить дополнительные сведения и материалы, а также пояснения в отношении полученной информации. Но представление таких пояснений и иных документов не обязательно (п. 70 Регламента).

Следует знать, что предварительная или внеплановая проверки должны быть прекращены по следующим основаниям:

И, что важно, органы ГПН вправе через суд взыскать с заявителя, подавшего заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением его заявления или обращения (п. 72 Регламента).

Если по результатам предварительной проверки будут установлены лица, допустившие нарушение обязательных требований, или получено достаточно сведений о нарушении обязательных требований, уполномоченное должностное лицо органа государственного контроля (надзора) должно подготовить мотивированное представление о назначении внеплановой проверки по основаниям, указанным в п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ. По результатам предварительной проверки меры по привлечению юридического лица к ответственности не принимаются.

Проверка в рамках прокурорского надзора

Оговорены права должностного лица органа ГПН при проведении проверки в рамках прокурорского надзора, осуществляемой непосредственно органами прокуратуры. Должностное лицо органа ГПН участвует в такой проверке в качестве специалиста, дает пояснения и представляет информацию в рамках своей компетенции. При этом орган ГПН имеет право получать для ознакомления документы, касающиеся предмета проверки, только через организатора проверки - орган прокуратуры. Должностное лицо органа ГПН может непосредственно обнаружить нарушения требований пожарной безопасности, указывающие на административное правонарушение. Но названное лицо не вправе в рамках прокурорского надзора возбуждать дело об административных правонарушениях, подготавливать и выдавать предписания об устранении нарушений и (или) об устранении несоответствий (п. 79 Регламента).

С.П. Фролов

Эксперт журнала

"Руководитель бюджетной организации"