Мудрый Экономист

Обоснование начальной (максимальной) цены контракта

"Советник бухгалтера государственного и муниципального учреждения", 2017, N 4

Положения статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ о контрактной системе (далее - Закон N 44-ФЗ) не ограничивают заказчика в выборе метода обоснования НМЦК в привязке к предмету контракта. В зависимости от метода обоснования НМЦК возможны и различные варианты действий заказчика.

Рассмотрим в рамках вопросов-ответов наиболее интересные ситуации.

Цена ответственности

Примечание. При обосновании цены контракта необходимо учитывать не только требования закупочного законодательства, но и отдельные положения Бюджетного кодекса.

Каким методом заказчик может обосновать начальную (максимальную) цену контракта (НМЦК) на оказание услуг по обязательному страхованию гражданской ответственности (ОСАГО)?

В данном случае допустимо применение и метода сопоставимых рыночных цен - как приоритетного, так и тарифного. Положения статьи 22 Закона N 44-ФЗ не ограничивают заказчика в выборе метода обоснования НМЦК в привязке к предмету контракту. Таким образом, заказчикам при принятии решения о выборе метода обоснования НМЦК целесообразно учитывать сложившуюся административную практику, которая говорит о том, что в подобных случаях (например, услуги по ОСАГО) заказчикам необходимо использовать тарифный метод обоснования, который применяется в случаях, если цены закупаемых товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд подлежат государственному регулированию или установлены муниципальными правовыми актами.

Например, при рассмотрении жалобы на положение аукционной документации в части выбора неверного метода обоснования НМЦК Челябинским УФАС было выявлено нарушение ч. 8 ст. 22 Закона N 44-ФЗ. Суть жалобы была в следующем: НМЦК определена неверно, поскольку был использован метод сопоставимых рыночных цен вместо тарифного метода на оказание услуг по ОСАГО владельцев транспортных средств. По итогам рассмотрения жалоба признана обоснованной, а заказчика признали нарушившим ч. 8 ст. 22 Закона N 44-ФЗ и выдали предписание об устранении выявленного нарушения <1>.

<1> Решение Челябинского УФАС от 08.08.2016 по делу N 584-ж/2016; решение Московского УФАС России от 08.07.2016 по делу N 2-57-7149/77-16.

Аналогичная позиция и у Минэкономразвития России: например, в письме от 11.06.2015 N Д28и-1756 отмечено, что при закупках услуг по ОСАГО заказчик при обосновании НМЦК применяет тарифный метод.

Кроме этого, при заключении контракта на предоставление услуг обязательного страхования, предусмотренного федеральным законом о соответствующем виде обязательного страхования, применяются положения Постановления Правительства РФ от 13.01.2014 N 19, в соответствии с которым при заключении контракта в документации о закупке указываются формула цены и максимальное значение цены контракта.

Обоснование капремонта

В случае если предметом контракта является капитальный ремонт, обязан ли заказчик применять проектно-сметный метод обоснования начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК)?

В соответствии с ч. 9 ст. 22 Закона N 44-ФЗ проектно-сметный метод используется при определении НМЦК:

  1. на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства на основании проектной документации, разработанной на основании методик и нормативов строительных работ, утвержденных в соответствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, или органом исполнительной власти субъекта РФ;
  2. проведение работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, за исключением научно-методического руководства, технического и авторского надзора, на основании согласованной проектной документации на проведение работ по сохранению указанных объектов и в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утвержденными федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ в области государственной охраны объектов культурного наследия.

Обязательность применения данного метода обоснования в отношении, например, капитального ремонта объекта капитального строительства является не правом, а обязанностью заказчика <2>. Так, техническим заданием в документации предусмотрена замена сети инженерно-технического обеспечения объекта капитального строительства и ее элементов. Заказчик определил НМЦК на основании информации о рыночных ценах. При этом и антимонопольный орган, и судебные инстанции посчитали, что у заказчика не было оснований использовать рыночный метод обоснования НМЦК, поскольку техническим заданием заказчика была предусмотрена замена сети инженерно-технического обеспечения объекта капитального строительства и ее элементов, что обязывает заказчика руководствоваться проектно-сметным методом (Определение Верховного Суда РФ от 20.12.2016 N 307-КГ16-17135 по делу N А42-572/2016).

<2> Письмо Минэкономразвития России от 25.11.2016 N Д28и-3139.

Другой пример. В решении Псковского УФАС также указано, что если предметом аукциона является выполнение работ по созданию объекта капитального строительства, то у заказчика отсутствовали основания для определения НМЦК на основании информации о рыночных ценах на данный вид работ, так как такие сведения не позволяют установить окончательную стоимость затрат на их выполнение. При рассмотрении жалобы по существу представитель заказчика пояснил, что на проведенные строительные работы отсутствует утвержденная сметная документация. По итогам рассмотрения дела Комиссия УФАС установила, что определение НМЦК путем применения метода сопоставимых рыночных цен не соответствует требованиям ч. 6 ст. 22 Закона N 44-ФЗ (решение Псковского УФАС России от 19.08.2016 по делу N 44-112/16).

Обращаем внимание, что если предметом контракта является текущий ремонт зданий, строений, сооружений, помещений, то заказчики также вправе применять проектно-сметный метод для определения НМЦК (ч. 9.1 ст. 22 Закона N 44-ФЗ, письмо Минэкономразвития России от 16.12.2016 N Д28и-3512).

Если заказчик применяет сметные нормы, то с 1 февраля 2017 года он должен руководствоваться методикой применения сметных норм, утвержденной Приказом Минстроя России от 29.12.2016 N 1028/пр. В соответствии с указанным Приказом методика применения сметных норм является обязательной для использования при определении сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, финансируемых за счет:

Данная методика определения сметных норм применима при расчете соответствующих работ как по Закону N 44-ФЗ, так и по Закону N 223-ФЗ о закупках.

Ценные методы

В каких случаях или при каких условиях заказчик может использовать иные методы обоснования начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК)?

В соответствии с ч. 1 ст. 22 Закона N 44-ФЗ НМЦК определяется и обосновывается посредством применения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), нормативного, тарифного, проектно-сметного и затратного методов.

Согласно ч. 12 ст. 22 названного Закона иные методы обоснования НМЦК могут использоваться заказчиками в случае невозможности применения вышеперечисленных методов.

В этом случае в обоснование НМЦК или цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), заказчик обязан включить обоснование невозможности применения указанных методов. Выбор иного метода обоснования НМЦК - достаточно редкое явление в закупках, так как в большинстве случаев заказчики обходятся набором основных пяти методов обоснования. Кроме этого, заказчик обязан подготовить обоснования невозможности использования классических методов.

Например, предметом контракта может являться проведение публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов. При этом рыночный метод не допустим, так как пунктом 12 Постановления Правительства РФ от 30.04.2013 N 382 установлен максимальный размер стоимости технологического и ценового аудита: экспертными организациями взимается плата в размере, не превышающем соответственно 0,2 и 0,38% суммарной стоимости изготовления проектной документации и материалов инженерных изысканий. Таким образом, заказчик вынужден использовать иной метод, например "расчет процента стоимости аудита".

Приведем еще один пример применения иного метода обоснования. Предметом контракта является здание дошкольного образовательного учреждения на 160 мест, приобретаемое в собственность заказчика. Здесь применен иной метод определения расчетной стоимости приобретения здания, а именно метод "рыночной стоимости приобретаемого имущества".

Кроме этого, если заказчик использует иной метод обоснования НМЦК, то он обязан сделать и обоснование невозможности применения классических методов. Например, ему необходимо приобрести в собственность здание дошкольного образовательного учреждения, и в качестве доводов о невозможности использования таких методов обоснования НМЦК он привел следующее:

  1. Метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). Так, например, в целях получения ценовой информации (для определения НМЦК) по приобретению в собственность здания заказчиком были направлены запросы 6 потенциальным продавцам. На данные запросы было получено 4 отрицательных ответа и одно коммерческое предложение на сумму 155 000 000 рублей. Для определения НМЦК методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) необходимо минимум три коммерческих предложения, в связи с чем заказчик пришел к выводу о том, что данный метод неприменим.
  2. Тарифный метод. Применяется, если в соответствии с законодательством РФ цены закупаемых товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд подлежат государственному регулированию или установлены муниципальными правовыми актами. Данный метод в этом случае неприменим.
  3. Проектно-сметный метод. Не применяется при приобретении объекта недвижимости.
  4. Затратный метод. В письменных пояснениях заказчик мог, например, указать, что осуществление оценки затрат на строительство детского сада возможно в отношении конкретного объекта. Производство оценки в отношении не принадлежащего заказчику объекта, по мнению заявителя, находится за рамками компетенции органа местного самоуправления. Заказчик указал, что строительство новых детских садов в г. N не производилось длительное время, в связи с чем проанализировать подобные контракты или рынок в данной сфере не представляется возможным.

Ошибочное обоснование НМЦК

В случае если к документации об электронном аукционе прикреплено ошибочное обоснование начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК), какие последствия ждут такого заказчика?

Последствия для заказчика зависят от того, когда он обнаружил такую ошибку. Например, если еще не истек срок для внесения изменений в документацию, то заказчик безболезненно приводит документацию в надлежащий соответствующий вид. Если же срок для внесения изменений пропущен, то ошибочное обоснование НМЦК может быть квалифицировано как нарушение, например, п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона N 44-ФЗ о контрактной системе, а именно документация об электронном аукционе должна содержать наименование и описание объекта закупки, условия контракта, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Например, при рассмотрении жалобы комиссия Иркутского УФАС установила, что в раздел IV аукционной документации "Обоснования начальной (максимальной) цены контракта" прикреплено обоснование НМЦК по другой закупке. При этом представитель заказчика пояснил, что им была допущена подобная техническая ошибка. Внести изменения в документацию заказчик уже не имел возможности, так как обнаружил ошибку уже за пределами срока. Однако данная техническая ошибка не помешала другим участникам закупки принять участие в электронном аукционе. В результате жалоба была признана обоснованной, так как к аукционной документации в части обоснования НМЦК прикреплено обоснование по другой закупке (нарушены п. 1 ч. 1 ст. 64, ч. 3 ст. 22 Закона N 44-ФЗ), а выявленное нарушение не повлияло на результаты определения подрядчика (решение Иркутского УФАС России от 08.11.2016 N 722).

Цена превышает лимиты

По итогам расчета и обоснования начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК) превышает предусмотренный лимит бюджетных обязательств. Что заказчик обязан сделать в этом случае: провести новые расчеты или применить понижающие коэффициенты к ранее осуществленному обоснованию НМЦК?

При ответе на данный вопрос необходимо учитывать не только требования закупочного законодательства, но и отдельные положения Бюджетного кодекса. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 72 БК РФ государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров (работ, услуг) и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств (за исключением отдельных случаев, предусмотренных БК РФ), то есть в любом случае заказчик не имеет права заключить контракт на сумму, превышающую доведенные лимиты.

В зависимости от метода обоснования НМЦК возможны и различные варианты действий заказчика в рассматриваемой ситуации. Например, заказчиком при ее обосновании использовался метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), и по итогам мониторинга цены выявилось, что НМЦК превышает выделенные лимиты. Таким образом, заказчик, возможно, некорректно провел изучение цены, например не учел коммерческие и (или) финансовые условия планируемой закупки (по региону поставки, по объему и т.п.). В данной ситуации целесообразно заказчику осуществить новые исследования в отношении коммерческих предложений поставщиков, и при этом он может откорректировать свои требования к техническим показателям (параметрам) будущего объекта закупки и (или) объему и количеству закупаемых товаров (работ, услуг).

Рассмотрим иную ситуацию. Например, в качестве метода обоснования НМЦК был выбран проектно-сметный метод, и оказалось, что ранее утвержденная смета превышает объем доведенных финансовых обязательств. Что в данной ситуации предпринять заказчику, как и какие поправочные коэффициенты он может применять, рассмотрим на примере конкретных ситуаций.

Пример 1. По мнению ООО "П", заказчиком неверно выбран метод определения начальной (максимальной) цены контракта. В соответствии с пунктом 8 раздела I документации об аукционе для обоснования НМЦК использован затратный метод, который по итогам произведенных расчетов НМЦК составляет 5 127 302,05 руб. В документации указано, что НМЦК установлена в соответствии с лимитом объемов финансирования заказчика и составляет 4 450 000,00 руб. По мнению контролирующей инстанции, НМЦК обоснована заказчиком с учетом норм статьи 22 Закона N 44-ФЗ и жалоба ООО "П" признана необоснованной (решение Архангельского УФАС России от 29.08.2016 по делу N 329оз-16).

Аналогичная позиция у Минэкономразвития России в письме от 01.11.2016 N Д28и-2883: в случае если количество приобретаемых товаров, объем выполняемых работ (оказываемых услуг) не меняются, заказчик вправе указать цену меньшую, чем в представленном обосновании НМЦК, и соответствующую выделенным лимитам бюджетных обязательств.

Обращаем внимание, что в соответствии с ч. 4 ст. 22 Закона N 44-ФЗ при применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заказчик может использовать обоснованные им коэффициенты или индексы для пересчета цен товаров, работ, услуг с учетом различий в характеристиках товаров, коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Но в этом случае заказчик также обязан обосновать применение тех или иных поправочных коэффициентов.

Приведем противоположное решение в отношении допустимости применения поправочных коэффициентов.

Пример 2. В качестве обоснования НМЦК заказчиком представлен сметный расчет стоимости работ (услуг), объем которых сопоставим с объемом закупки. Заказчиком в документации указана НМЦК в размере 1 089 467 681 руб. 28 коп., к которой применен понижающий коэффициент 0,0001, изменивший стоимость предмета закупки. В конечном итоге утвержденная заказчиком начальная (максимальная) цена контракта составила 108 946 руб. 77 коп.

По результатам проверки комиссией Московского УФАС России вынесено решение о признании в действиях заказчика нарушения требований ч. 4 ст. 22 Закона N 44-ФЗ. При этом документы, обосновывающие возможность применения такого понижающего коэффициента, в результате чего начальная (максимальная) цена контракта снижена в сравнении с реальной стоимостью работ, установленной сметой, в 10 000 раз, комиссии Московского УФАС России не представлены.

Полагая решение антимонопольного органа незаконным, заказчик обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением. Решением от 28.08.2015 Арбитражный суд города Москвы отказал в удовлетворении заявленных требований. При этом суд пришел к выводу, что оспариваемое решение антимонопольного органа соответствует действующему законодательству, не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности. Результат рассмотрения данного спора: решение Арбитражного суда города Москвы от 28.08.2015 по делу N А40-106887/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Таким образом, заказчик не смог доказать и обосновать свое право на применение понижающего коэффициента, а ссылка на лимиты бюджетного финансирования не может рассматриваться судом в качестве объективного фактора снижения реальной стоимости работ.

При этом стоит отдельно обратить внимание, что "отягчающим" обстоятельством принятия решения не в пользу заказчика явился тот факт, что при этом снижение НМЦК в разы позволило осуществить закупку способом запроса котировок, то есть, уменьшая цену на произвольный поправочный коэффициент, заказчик фактически ушел от процедуры аукциона. Таким образом, размер НМЦК закупки непосредственно повлиял на выбор способа определения поставщика (постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2015 N 09АП-47868/2015 по делу N А40-106887/2015).

О.Л. Лобанова

Консультант

по управлению закупками

Академии промышленного менеджмента

им. Н.П. Пастухова

г. Ярославль