Мудрый Экономист

Оценка качества оказания услуг и действия учредителей в отношении учреждений

"Руководитель автономного учреждения", 2017, N 4

Независимая оценка качества оказания услуг, предоставляющая учреждениям возможность узнать, что о них думают потребители, нацелена на повышение результативности работы поставщиков услуг. В рамках такой оценки реагировать на обратную связь должны не только сами учреждения, но и органы-учредители. А их действия имеют больший масштаб и сильнее влияют на дальнейшую судьбу подведомственных учреждений. Какие меры принимают органы власти по результатам проведенной независимой оценки?

Система оценки качества оказания услуг действует четыре года, и за это время большинство государственных и муниципальных учреждений, работающих в социальной сфере, уже подверглись подобному изучению. Более того, многие учреждения получили предложения об улучшении качества их деятельности, сформированные общественными советами (как и предписывает Федеральный закон от 21.07.2014 N 256-ФЗ <1>), утвердили планы мероприятий по "исправлению ошибок" и приступили к реализации данных планов.

<1> "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования".

Свою работу ведут и органы власти всех уровней. Согласно названному Закону поступившая к ним от общественных советов информация о результатах оценки должна быть учтена при выработке мер по совершенствованию деятельности подведомственных учреждений.

Минтруд обобщил опыт регионов: соответствующие сведения, касающиеся применения результатов независимой оценки в управленческой деятельности органов исполнительной власти отдельных субъектов РФ, размещены на официальном сайте ведомства <2>. Масштаб принятых мер - самый разный: одни решения приводят к изменению организационной структуры учреждений, другие имеют локальный характер. Рассмотрим некоторые из них.

<2> См. официальный сайт rosmintrud.ru, сервис "Независимая оценка качества работы организаций, оказывающих социальные услуги", раздел "Мониторинг реализации Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 256-ФЗ".

Повышение уровня комфортности обслуживания

Комфортность условий, в которых предоставляется та или иная социальная услуга, - один из четырех основных критериев, по которым ведется оценка. Но этап взаимодействия потребителя с сотрудником учреждения, занятым в оказании услуги, нередко становится проблемным звеном рабочего процесса. В связи с этим органы-учредители могут создавать региональные стандарты обслуживания населения (совершенствовать уже существующие документы) либо побуждать подведомственные организации к разработке внутренних стандартов.

В частности, в Республике Чувашия учреждения здравоохранения внедрили сразу несколько внутренних документов: стандарты комфортности (здесь учитываются специфика учреждения и потребности разных групп пациентов), организации телефонного консультирования, отношения к пациенту (этический кодекс для всех уровней медицинского персонала).

Например, стандарт консультирования по телефону, разработанный автономным учреждением здравоохранения (стоматологической поликлиникой) для регистратур своих отделений, предполагает использование сотрудниками техники профессионального общения. Задача-минимум, которая ставится перед администратором регистратуры, - удовлетворить информационный запрос пациента, а задача-максимум - создать в его сознании положительное впечатление об учреждении. Этот документ подробно описывает, что и как должен говорить сотрудник и какими должны быть его действия.

А вот в Новосибирской области работа над качеством оказания медицинских услуг организована иначе. Согласно данным Минтруда основное внимание здесь уделено "материальной" составляющей услуг. В ряде учреждений здравоохранения были оборудованы детские уголки с телевизионными панелями и показом мультфильмов (в детских отделениях), дополнительные парковочные места для посетителей (в поликлиниках), а также крытые паркинги для детских колясок и санок. Другие меры - увеличение времени забора крови в лабораториях поликлиник, введение графиков ежечасной уборки туалетов для пациентов и проставление отметок об этом на специальном листе, установка звукоусилительной аппаратуры в регистратурах (для обслуживания граждан с ограниченными возможностями).

В свою очередь, в сфере социального обслуживания Новосибирской области к работе по повышению уровня комфортности обслуживания помимо органа-учредителя подключились другие ведомства. Например, рядом с территорией одного учреждения был выявлен опасный переход через проезжую часть, что создавало сложности для целевой группы данного учреждения (инвалидов, маломобильных граждан). После обращения в региональное управление МВД, которому были представлены результаты проведенного мониторинга, на опасном участке появился светофор.

Работа с "отстающими" учреждениями

Следующая мера, реализуемая органами-учредителями, - дополнительное внимание к тем учреждениям, которые по итогам независимой оценки заняли последние строчки рейтинга. Оно может проявляться в виде внеплановых проверок на предмет доступности и качества предоставляемых услуг (так сделали в Ивановской области в отношении учреждений здравоохранения) либо в форме обязания подведомственных учреждений проводить самообследования. По второму пути, в частности, пошли департамент образования Москвы и комитет по социальной защите населения Ленинградской области. Например, регулярные самообследования "отстающих" учреждений соцобслуживания Ленинградской области нацелены на то, чтобы снизить текучесть кадров, повысить эффективность трудовой деятельности работников и создать условия для их личностного и профессионального роста.

Меры нематериального стимулирования

Подобные меры, используемые в отношении работников, руководителей и учреждений в целом, могут иметь и поощрительный, и воспитательный характер. Причем, судя по данным Минтруда, практика поощрения лидеров используется так же активно, как и практика морального воздействия на аутсайдеров.

В частности, органы-учредители могут награждать почетными грамотами и благодарственными письмами подведомственные учреждения, занявшие верхние строчки рейтингов, и отдельных сотрудников этих учреждений (Республика Марий Эл, сфера образования, и Республика Бурятия, сфера культуры). А в Ханты-Мансийском автономном округе результаты рейтингов используются при выдвижении кандидатов из числа руководителей учреждений социального обслуживания на присвоение региональных почетных званий и наград.

Санкции в основном касаются руководителей учреждений, которые заняли последние строчки рейтинга. Регионы заявляют о применении неких "мер организационного характера" (Новосибирская область, сфера здравоохранения) или "мер морального стимулирования" (Тамбовская область, сфера соцобслуживания), что фактически означает административное воздействие представителя учредителя на первое лицо учреждения. Так, в Республике Башкортостан руководители "отстающих" учреждений должны выступить на рабочем совещании соответствующего отраслевого ведомства, дав объяснение неудовлетворительным результатам независимой оценки.

Использование рейтингов при оценке работы руководителей учреждений

Анализируя результаты деятельности руководителей и отдельных категорий работников учреждений, органы-учредители опираются в том числе на рейтинги, составленные по итогам независимой оценки. Они могут влиять на две достаточно традиционных для учреждений процедуры - аттестацию руководителей и работников, а также премирование руководителей.

Результаты независимой оценки учитываются при аттестации персонала довольно часто - об этом заявляют во многих регионах. Например, в Белгородской области и Республике Саха (Якутия) рейтинги принимаются во внимание при оценке руководителей учреждений (сфера социального обслуживания), а в Москве и Смоленской области - еще и сотрудников, занятых в предоставлении услуг (речь идет о сфере образования и педагогических работниках).

Но, пожалуй, самой распространенной мерой стало премирование руководителей учреждений - при установлении им стимулирующих выплат результаты независимой оценки качества социальных услуг используются повсеместно. Причем рейтинги влияют как на назначение, так и лишение премий.

Прежде всего регионы предусматривают стимулирование руководителей учреждений и увязывают размер этих выплат с местом учреждения в рейтинге, составленном в рамках независимой оценки качества. Подобные меры применяются в Волгоградской области, Республике Башкортостан, Приморском крае и др.

Существуют и более конкретные наработки. Например, в Омской области размеры премий дополнительно увеличиваются для руководителей учреждений социального обслуживания, занявших первую - третью позиции рейтинга. А в Калужской области действуют "зеркальные" правила: для руководителей учреждений соцобслуживания, имеющих высокий рейтинг (1-я, 2-я, 3-я позиции), размер премии за IV квартал увеличивается на 5%, а для первых лиц учреждений, имеющих низкий рейтинг (три последних места), - уменьшается на 5%.

Однако встречается и практика лишения премий - ее, в частности, ввели Владимирская (сферы здравоохранения, социального обслуживания) и Калининградская области (сфера здравоохранения). Депремирование может применяться в отношении руководителей учреждений, занявших последние строчки рейтинга (например, две), и распространяться на конкретный период (например, месяц).

Включение результатов рейтингов в систему целевых показателей

Как известно, для учреждений, их персонала и руководителей утверждается много различных показателей эффективности. Одним из них стало рейтингование по результатам независимой оценки. Подобные решения приняли республики Бурятия (сфера здравоохранения), Коми (сфера культуры), Приморский край (вся социальная сфера) и др. Иными словами, место, занятое по итогам независимой оценки, вошло в число целевых показателей, установленных для того или иного учреждения, и начало влиять на общую оценку эффективности его работы, выставляемую органом-учредителем.

Аналогичные меры нередко предусматриваются в отношении первых лиц подведомственных организаций: результаты независимой оценки качества оказания учреждением услуг включаются в целевые показатели оценки деятельности руководителя в рамках эффективного контракта. Подобная увязка цели и результатов используется, например, в сфере здравоохранения Владимирской, Ивановской областей и Краснодарского края.

Изменение объемов финансирования

Некоторые регионы установили, что результаты независимой оценки влияют на объем финансирования подведомственных учреждений, в том числе на размер субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания. В частности, показатели независимой оценки учитываются при формировании госзаданий в Республике Коми (сфера социального обслуживания).

Впрочем, подобный опыт все же встречается редко. Более распространены в регионах меры по выделению дополнительного финансирования (прежде всего в виде целевых субсидий). Так, в Астраханской области для образовательных учреждений, показавших положительную динамику по результатам оценки, предусмотрен механизм финансового стимулирования. А в Оренбургской области, наоборот, дополнительные инвестиции расцениваются как помощь "отстающим": средства предполагается направлять тем образовательным учреждениям, которые продемонстрировали недостаточно высокую эффективность.

Результаты рейтинга влияют и на распределение грантов между учреждениями. Эту меру предусмотрели, к примеру, в Волгоградской области (вся социальная сфера) и Алтайском крае (сфера образования).

Структурные изменения

Реорганизация "слабых" учреждений путем присоединения к "сильным", перераспределение зон обслуживания населения между учреждениями, сокращение административно-управленческого персонала - все это в регионах тоже связывают с результатами независимой оценки качества оказания услуг. Хотя активная работа по оптимизации подведомственной сети ведется прежде всего в рамках реализации антикризисных планов, разработанных в субъектах РФ в предыдущие годы.

Тем не менее к учреждениям, получившим самый низкий балл, в первую очередь применяются оптимизационные меры. Помимо реорганизации "слабых" учреждений (как произошло в Рязанской, Иркутской, Архангельской областях) органы-учредители делают и другие шаги. Например, прекращают трудовые отношения с руководителями учреждений, занявших последние места в рейтинге, содействуют более рациональному распределению нагрузки на персонал (Ханты-Мансийский автономный округ, сфера социального обслуживания).

Реализуется в учреждениях и такая мера, как передача непрофильных функций на аутсорсинг, что тоже приводит к изменению организационной структуры. Сторонние организации привлекаются к транспортному обслуживанию учреждений, предоставлению их потребителям услуг общественного питания, услуг по уборке производственных помещений и прилегающих территорий и т.д.

Впрочем, как показывает практика, учреждения внедряют аутсорсинг не только в качестве меры реагирования на результаты независимой оценки. Зачастую этот шаг рассматривается в ряду мер по повышению общей эффективности деятельности. Хотя цели передачи обеспечивающих функций на аутсорсинг и независимой оценки в данном случае совпадают: учреждения могут сосредоточиться на своей основной деятельности и, следовательно, качестве оказываемых услуг.

* * *

Независимая оценка качества оказания услуг стала для государственных и муниципальных учреждений очередным катализатором изменений. Помимо осуществления собственных планов по "исправлению ошибок", учреждения должны участвовать в реализации мер, разработанных в их отношении органами-учредителями. В результате могут произойти как позитивные, так и негативные события.

В учреждении могут появиться новые внутренние документы, регламентирующие процесс взаимодействия с потребителями, улучшиться материально-техническая база (на это, как правило, выделяются отдельные средства). Учреждение может быть поощрено грантом, а его руководитель и сотрудники - премиями. Но меры учредителя могут быть и жесткими: дополнительный контроль работы "отстающих", депремирование или увольнение руководителя, реорганизация самого учреждения.

Все это свидетельствует о том, что независимая оценка качества уже не воспринимается как обычный опрос потребителей услуг. Данная процедура становится инструментом воздействия на учреждение, и руководителям нельзя ее недооценивать.

М.Е. Смолева

Эксперт журнала

"Руководитель автономного учреждения"