Мудрый Экономист

Об отдельных вопросах применения законодательства о контрактной системе

"Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение", 2017, N 6

Казенные учреждения силовых ведомств обязаны осуществлять закупки товаров, работ или услуг в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе). В статье рассмотрим разъяснения Минэкономразвития по вопросам применения отдельных положений законодательства о контрактной системе.

Требования к работникам контрактных служб

Исходя из ч. 1 ст. 38 Закона о контрактной системе казенные учреждения силовых ведомств, совокупный годовой объем закупок которых превышает 100 млн руб., обязаны создавать контрактные службы.

Согласно ч. 3 ст. 38 Закона о контрактной системе контрактная служба действует в соответствии с положением (регламентом), разработанным и утвержденным на основании типового положения (регламента), утвержденного Приказом Минэкономразвития РФ от 29.10.2013 N 631. В силу положений данного Приказа контрактная служба создается одним из следующих способов:

В свою очередь, если совокупный годовой объем закупок учреждения не превышает 100 млн руб. и у него отсутствует контрактная служба, руководитель учреждения обязан назначить должностное лицо - контрактного управляющего - ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта. При этом работниками контрактной службы (контрактным управляющим) могут быть только работники учреждения.

Напомним, что до 01.01.2017 работником контрактной службы или контрактным управляющим могло быть лицо, имеющее профессиональное образование или дополнительное профессиональное образование в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (ч. 23 ст. 112 Закона о контрактной системе).

Начиная с указанной даты работники контрактной службы, контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок (ч. 6 ст. 38 Закона о контрактной системе).

Пунктом 12 Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам, утвержденного Приказом Минобрнауки РФ от 01.07.2013 N 499, установлено, что формы обучения и сроки освоения дополнительной профессиональной программы определяются образовательной программой и (или) договором об образовании. При этом минимально допустимый срок освоения программ повышения квалификации не может быть менее 16 часов, а срок освоения программ профессиональной переподготовки - менее 250 часов.

С учетом изложенного работником контрактной службы может быть специалист, имеющий диплом о высшем образовании по любой специальности, или специалист, имеющий любое среднее профессиональное образование и прошедший дополнительную профессиональную переподготовку в сфере закупок по программе повышения квалификации или программе профессиональной переподготовки (Письмо Минэкономразвития РФ от 21.03.2017 N Д28и-1222).

Необходимо отметить, что в случае несоблюдения указанных обязательных требований законодательства к квалификации руководитель учреждения может быть привлечен к административной ответственности по ст. 5.27 КоАП РФ.

Планирование и осуществление закупок при отсутствии лимитов бюджетных обязательств

В соответствии с положениями ч. 3 ст. 219 БК РФ казенные учреждения силовых ведомств обязаны принимать бюджетные обязательства исключительно в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств. Бюджетные обязательства принимаются путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Согласно ст. 72 БК РФ государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств. Исключением из данного правила являются случаи, установленные ч. 3 этой статьи. Таким образом, проведение закупок сверх лимитов бюджетных обязательств или при их отсутствии является нарушением.

В силу ч. 5 ст. 161 БК РФ заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено данным Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Отметим, что принятие бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств, за исключением случаев, предусмотренных бюджетным законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. (ст. 15.15.10 КоАП РФ).

Частью 7 ст. 17 Закона о контрактной системе установлено, что план закупок формируется государственным или муниципальным учреждением в соответствии с требованиями данной статьи в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ с учетом положений бюджетного законодательства РФ и утверждается в течение 10 рабочих дней после доведения до учреждения объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

С учетом изложенного закупка не может быть спланирована и осуществлена в случае отсутствия лимитов бюджетных обязательств, доведенных до учреждения (Письмо Минэкономразвития РФ от 17.03.2017 N ОГ-Д28-3094).

О возможности передачи полномочий по приему товара и подписанию актов приема третьим лицам

На основании п. 1 ч. 1 ст. 94 Закона о контрактной системе исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и Законом о контрактной системе, в том числе прием поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, предусмотренных контрактом, в частности проведение экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта.

В силу ч. 3 ст. 94 Закона о контрактной системе для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта заказчик обязан провести экспертизу. Она может проводиться заказчиком своими силами, а также к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации на основании контрактов, заключенных в соответствии с Законом о контрактной системе.

При этом согласно ч. 4 ст. 94 Закона о контрактной системе заказчик обязан привлекать экспертов, экспертные организации к проведению экспертизы поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги, если закупка осуществляется у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом.

В соответствии с ч. 6 ст. 94 Закона о контрактной системе по решению заказчика для приема поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги, результатов отдельного этапа исполнения контракта может создаваться приемочная комиссия, которая состоит не менее чем из пяти человек.

На основании ч. 7 ст. 94 Закона о контрактной системе прием результатов отдельного этапа исполнения контракта, а также поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги осуществляется в порядке и сроки, которые установлены контрактом, и оформляется документом о приеме, который подписывается заказчиком (в случае создания приемочной комиссии подписывается всеми членами приемочной комиссии и утверждается заказчиком), либо в те же сроки заказчик направляет поставщику (подрядчику, исполнителю) в письменной форме мотивированный отказ от подписания такого документа.

С учетом вышеизложенного либо заказчик самостоятельно подписывает документ о приеме результатов исполнения контракта, либо в случае создания приемочной комиссии документ о приеме подписывается всеми членами приемочной комиссии. Следовательно, заказчик не вправе передавать полномочия по приему товара и подписанию актов приема третьим лицам - организациям по договору.

Необходимо отметить: в случаях, когда документы о приеме поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги или отдельных этапов поставки товара, выполнения работы, оказания услуги не составлены либо не направлен мотивированный отказ от подписания таких документов при отказе от их подписания, для должностного лица предусмотрена ответственность в виде административного штрафа в размере 20 000 руб. (ч. 9 ст. 7.32 КоАП РФ).

О возможности заключения безвозмездного контракта

В соответствии с п. 1 ст. 423 ГК РФ договор, по которому сторона должна получить плату или иное встречное предоставление за исполнение своих обязанностей, является возмездным. Согласно п. 3 ст. 423 ГК РФ договор предполагается возмездным, если из закона, иных правовых актов, содержания или существа договора не следует иное.

Положениями ч. 2 ст. 34 Закона о контрактной системе предусмотрено: при заключении контракта указывается, что цена контракта является твердой и определяется на весь срок его исполнения.

В силу ч. 2 ст. 72 БК РФ государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.

В связи с изложенным договоры, заключаемые заказчиками в соответствии с положениями Закона о контрактной системе, являются возмездными.

Следовательно, по мнению Минэкономразвития, высказанному в Письме от 27.03.2017 N Д28и-1366, заключение учреждением безвозмездного государственного контракта (например, на привлечение специализированной организации) противоречит положениям гражданского, бюджетного законодательства, а также законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

Заключение контракта со сроком исполнения до даты его заключения

В соответствии с п. 1 ст. 425 ГК РФ гражданско-правовой договор вступает в силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения.

Согласно п. 2 ст. 425 ГК РФ стороны вправе установить, что условия заключенного ими договора применяются к их отношениям, возникшим до заключения договора, если иное не предусмотрено законом или не следует из существа соответствующих отношений.

Пунктом 3 ст. 3 Закона о контрактной системе определено, что закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

При этом согласно п. 2 ст. 3 Закона о контрактной системе определение поставщика начинается с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта РФ) или муниципальных нужд либо (в установленных данным Законом случаях) с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается заключением контракта.

Таким образом, применение положений п. 2 ст. 425 ГК РФ не представляется возможным к отношениям, регулируемым Законом о контрактной системе, в связи с тем, что обязательственные правоотношения между заказчиком и поставщиком начинаются исключительно с момента заключения контракта.

Минэкономразвития в Письме от 21.03.2017 N Д28и-1219 отметило, что реализация заказчиком возможности заключения таких договоров (со сроком исполнения до даты заключения) может привести к злоупотреблениям со стороны заказчика при осуществлении закупок, что, в свою очередь, может негативно сказаться на эффективности расходования бюджетных средств.

Кроме того, возможность осуществления таких закупок противоречит основным принципам контрактной системы в сфере закупок, установленным в ст. 6 Закона о контрактной системе, - принципам обеспечения конкуренции, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективности осуществления закупок.

Установление дополнительных требований при осуществлении закупок по текущему ремонту

В соответствии с п. 1 Постановления N 99 <1> к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов, предъявляются дополнительные требования, установленные в приложении 1 к указанному Постановлению.

<1> Постановление Правительства РФ от 04.02.2015 N 99 "Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям".

По мнению ФАС и Минэкономразвития, изложенному в пп. 1.3 п. 1 Письма от 28.08.2015 N 23275-ЕЕ/Д28и/АЦ/45739/15 (далее - Письмо от 28.08.2015), при осуществлении закупки на выполнение строительных работ, указанных в п. 2 приложения 1 к Постановлению N 99 (в том числе по текущему ремонту), участник закупки признается соответствующим дополнительным требованиям при наличии совокупности следующих условий:

Вместе с тем в Решении ВС РФ от 22.08.2016 N АКПИ16-574 пп. 1.3 п. 1 Письма от 28.08.2015 признан недействующим в части невозможности предъявления к участникам закупки требования о наличии опыта исполнения контракта на выполнение работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту при осуществлении закупок на выполнение работ по текущему ремонту.

Следовательно, в настоящее время установление дополнительных требований к участникам закупки работ по текущему ремонту неправомерно и будет считаться нарушением ч. 6 ст. 31 Закона о контрактной системе.

Оплата контракта в сфере закупок и возврат обеспечения его исполнения

Частью 1 ст. 34 Закона о контрактной системе установлено, что контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, когда в соответствии с Законом о контрактной системе извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.

Согласно ч. 13 ст. 34 Закона о контрактной системе в контракт включается обязательное условие о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги, порядке и сроках осуществления заказчиком приема поставленного товара, выполненной работы (ее результатов) или оказанной услуги в части соответствия их количества, комплектности, объема требованиям, установленным контрактом, а также о порядке и сроках оформления результатов их приема.

Частью 27 ст. 34 Закона о контрактной системе предусмотрено, что в контракт включается обязательное условие о сроках возврата заказчиком поставщику (подрядчику, исполнителю) денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта (если такая форма обеспечения исполнения контракта применяется поставщиком (подрядчиком, исполнителем)).

Таким образом, заказчик самостоятельно определяет и включает в контракт условие о сроках возврата поставщику (подрядчику, исполнителю) денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта, в том числе по мере выполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств по контракту.

Необходимо отметить, что срок возврата обеспечения исполнения контракта в документации о закупке должен устанавливаться заказчиком с учетом срока исполнения основного обязательства поставщиком (подрядчиком, исполнителем). При этом согласно ч. 7 ст. 96 Закона о контрактной системе в ходе исполнения контракта поставщик (подрядчик, исполнитель) вправе предоставить заказчику обеспечение исполнения контракта, уменьшенное на размер выполненных обязательств, предусмотренных контрактом, взамен ранее предоставленного обеспечения исполнения контракта.

В случае надлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) основного обязательства в полном объеме и в срок, установленный контрактом, заказчик вправе вернуть обеспечение исполнения контракта до окончания срока действия обеспечения по контракту.

В соответствии с п. 5 ст. 219 БК РФ санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с положениями данного Кодекса.

Для санкционирования оплаты денежных обязательств по государственным (муниципальным) контрактам дополнительно осуществляется проверка на соответствие сведений о государственном (муниципальном) контракте в реестре контрактов, предусмотренном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и сведений о принятом к учету бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту условиям данного государственного (муниципального) контракта.

По мнению Минэкономразвития, высказанному в Письмах от 19.01.2017 N Д28и-222 и от 07.03.2017 N ОГ-Д28-2568, оплата по контракту и возврат обеспечения исполнения контракта возможны только поставщику (подрядчику, исполнителю), платежные реквизиты которого указаны в таком контракте.

* * *

В заключение отметим, что приведенные выше разъяснения зачастую не имеют юридической силы, поскольку Минэкономразвития не наделено полномочиями по разъяснению положений законодательства РФ. Однако именно на эти рекомендации будут опираться контрольные органы в сфере закупок при проведении проверок.

А. Павелин

Эксперт журнала

"Силовые министерства и ведомства:

бухгалтерский учет и налогообложение"