Мудрый Экономист

Верховный суд - об ответственности за коррупционные нарушения

"Отдел кадров государственного (муниципального) учреждения", 2017, N 1

За несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции предусмотрена дисциплинарная, административная, гражданско-правовая и уголовная ответственность. Совсем недавно Верховный суд утвердил сразу два Обзора судебной практики в целях обеспечения единообразного подхода к разрешению споров, связанных с дисциплинарной ответственностью гражданских (муниципальных) служащих за совершение коррупционных правонарушений и административной ответственностью работодателей, принимающих на работу бывших служащих. На какие моменты обратил внимание суд и что полезно знать работодателям - расскажем в статье.

Ответственность служащих за коррупционные правонарушения

В целях противодействия коррупции законодательством РФ установлена дисциплинарная ответственность за совершение коррупционных правонарушений для служащих государственной гражданской службы, военной службы, государственной службы иных видов и муниципальной службы.

В частности, в соответствии со ст. 59.1 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ) за несоблюдение государственным гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции данным Федеральным законом, Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон N 273-ФЗ) и другими федеральными законами, налагаются следующие взыскания:

Согласно ч. 1 ст. 59.2 Закона N 79-ФЗ гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия в том числе в случаях:

Порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения для гражданских служащих установлен ст. 59.3 Закона N 79-ФЗ.

В силу ст. 27.1 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон N 25-ФЗ) за несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Законом, Законом N 273-ФЗ и другими федеральными законами, налагаются следующие взыскания:

Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий для муниципальных служащих определяется трудовым законодательством.

О дисциплинарной ответственности служащего

Верховный суд изучил практику применения судами в 2014 - 2016 годах законодательства о противодействии коррупции при рассмотрении споров, связанных с привлечением государственных и муниципальных служащих (далее - служащие) к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений <1>.

<1> "Обзор практики применения судами в 2014 - 2016 годах законодательства Российской Федерации при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции", утв. Президиумом ВС РФ 30.11.2016.

Судами рассматривались дела по искам служащих о признании незаконным и об отмене приказа о применении дисциплинарного взыскания в виде увольнения, о восстановлении в должности, об изменении основания увольнения, о признании незаконным решения комиссии по урегулированию конфликта интересов или аттестационной комиссии, а также о признании незаконным приказа о наложении дисциплинарного взыскания иного вида.

Наиболее часто служащие оспаривали применение к ним дисциплинарных взысканий за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, в случаях:

В целях обеспечения единообразного подхода к разрешению таких споров, принимая во внимание допускаемые судами в отдельных случаях ошибки и возникающие у них вопросы, Верховный суд сделал следующие выводы.

Служащий может быть уволен, если он является стороной конфликта интересов

Муниципальный служащий обратился в суд с иском к администрации городского округа о признании незаконным увольнения с должности заместителя главы администрации по вопросам безопасности, правопорядка и контроля, а также об изменении основания увольнения.

В обоснование иска он указал, что обратился к представителю нанимателя с заявлением об увольнении со службы по собственному желанию (п. 3 ч. 1 ст. 77 ТК РФ), но трудовой договор с ним был расторгнут на основании п. 7.1 ч. 1 ст. 81 ТК РФ (в связи с непринятием работником мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является).

Конфликт интересов, по мнению работодателя, заключался в том, что в проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, где служащий являлся членом комиссии, принимала участие его супруга. При этом победителем по результатам стала не она, а другой участник.

Обратите внимание! Согласно п. 11 ч. 1 ст. 12 Закона N 25-ФЗ и ч. 2 ст. 11 Закона N 273-ФЗ муниципальный служащий обязан уведомлять в письменной форме представителя нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

Судами первой и апелляционной инстанций в удовлетворении иска служащему было отказано. При вынесении решений судьи руководствовались следующим.

В силу ч. 1 ст. 10 Закона N 273-ФЗ под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, обязанного принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

В соответствии с ч. 2.3 ст. 14.1 Закона N 25-ФЗ непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов - правонарушение, влекущее увольнение с муниципальной службы.

К сведению. Под личной заинтересованностью на муниципальной службе понимается в том числе возможность получения состоящими с муниципальным служащим в близком родстве или свойстве лицами доходов в виде денег, иного имущества, имущественных прав.

В случае признания супруги истца победителем аукциона на право заключения договора аренды земельного участка с ней был бы заключен соответствующий договор, на основании которого у нее возникли бы имущественные права на земельный участок. Значит, при данных обстоятельствах имела место личная заинтересованность.

То обстоятельство, что супруга не была признана победителем аукциона, правового значения не имеет, поскольку, как следует из ч. 1 ст. 10 Закона N 273-ФЗ, под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего не только влияет, но и может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей.

Таким образом, нарушение служащим требований ч. 2 ст. 11 Закона N 273-ФЗ, п. 11 ч. 1 ст. 12 Закона N 25-ФЗ дает основание для его увольнения на основании п. 7.1 ч. 1 ст. 81 ТК РФ.

Служащий может быть уволен, если не уведомит начальника о возможном конфликте интересов

Служащая (судебный пристав-исполнитель) обратилась в суд с иском к Управлению ФСС о признании незаконным увольнения с государственной гражданской службы по основанию, предусмотренному п. 1 ч. 1 ст. 59.2 Закона N 79-ФЗ, - в связи с утратой доверия (непринятие гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является), и восстановлении в ранее замещаемой должности.

Должником, в отношении которого служащая исполняла обязанности судебного пристава в ходе исполнительного производства, был ее отец. Об этом родстве она проинформировала своего начальника в устной форме и считала, что тем самым ею были соблюдены требования о предотвращении конфликта интересов.

Служащая возбудила исполнительное производство, но меры принудительного исполнения применены не были, что позволило должнику совершить действия, повлекшие невозможность исполнения исполнительных документов.

В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 11 Закона N 273-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных отношений) служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, в том числе в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только станет об этом известно. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ (ч. 4 и 5 ст. 11 Закона N 273-ФЗ в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных отношений). Аналогичные нормы закреплены в Законе N 79-ФЗ и Федеральном законе от 21.07.1997 N 118-ФЗ "О судебных приставах".

А в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 63 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" судебный пристав-исполнитель не может участвовать в исполнительном производстве и подлежит отводу, если состоит в родстве или свойстве со сторонами исполнительного производства, их представителями или другими лицами, участвующими в исполнительном производстве, подчинен или подконтролен указанным лицам либо заинтересован в исходе производства. При наличии оснований для отвода судебный пристав-исполнитель обязан заявить самоотвод. Отвод должен быть мотивирован, изложен в письменной форме и заявлен до начала совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения, за исключением случаев, когда о наличии оснований для отвода стало известно после начала совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения.

Непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов - правонарушение, влекущее увольнение с гражданской службы (ч. 3.2 ст. 19 Закона N 79-ФЗ). А в силу п. 1 ч. 1 ст. 59.2 того же Закона гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае непринятия им мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является.

К сведению. В настоящее время действует порядок уведомления федеральными государственными гражданскими служащими Федеральной службы судебных приставов и ее территориальных органов о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, во исполнение ч. 2 ст. 11 Закона N 273-ФЗ. Этот порядок утвержден Приказом ФССП РФ от 08.09.2016 N 492.

Увольнение служащей по основанию, предусмотренному п. 1.1 ч. 1 ст. 37 Закона N 79-ФЗ (за утрату доверия), из-за несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей было признано судом законным.

Нарушение процессуального порядка может стать причиной оставления искового заявления без рассмотрения

Прокурор обратился в суд с заявлением об установлении факта наличия или возможности возникновения конфликта интересов, стороной которого является муниципальный служащий - первый заместитель главы администрации муниципального района.

Обратите внимание! Дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, рассматриваются судами в порядке особого производства (ст. 262 ГПК РФ).

Суть дела заключалась в том, что администрацией муниципального района в 2011 - 2013 годах по результатам конкурсов было заключено более 30 контрактов с ООО, одним из учредителей которого являлся муж сестры главы администрации. Последняя в силу замещаемой должности обладала информацией об условиях проведения указанных конкурсов и о выделяемых бюджетных средствах. Эти обстоятельства могли обусловить личную заинтересованность главы администрации, повлиять на объективное исполнение ею должностных обязанностей и оказать воздействие на результаты конкурсов, победителем которых стало ООО.

Судьи первой и апелляционной инстанций заявление прокурора удовлетворили и установили факт наличия конфликта интересов (возможность его возникновения), указав, что глава не приняла мер по недопущению конфликта интересов, письменного уведомления работодателю о возникшем конфликте интересов не представила.

Но Верховный суд с этими судебными постановлениями не согласился, и вот почему.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 262, ст. 264, 265 ГПК РФ суд устанавливает факты, от которых зависят возникновение, изменение, прекращение личных или имущественных прав граждан, организаций, только при невозможности получения заявителем в ином порядке надлежащих документов, удостоверяющих эти факты, или невозможности восстановления утраченных документов.

В заявлении об установлении факта, имеющего юридическое значение, должно быть указано, для какой цели заявителю необходимо установить данный факт, а также должны быть приведены доказательства, подтверждающие невозможность получения заявителем надлежащих документов или невозможность восстановления утраченных документов (ст. 267 ГПК РФ).

В силу ч. 3 ст. 263 ГПК РФ, если при подаче заявления или рассмотрении дела в порядке особого производства устанавливается наличие спора о праве, подведомственного суду, суд выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства.

Вынесенные по делу судебные постановления были отменены, а заявление прокурора осталось без рассмотрения (Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 29.09.2015 N 71-КГ15-10).

Об административной ответственности работодателя

Итак, еще Президиум ВС РФ утвердил 30.11.2016 Обзор судебной практики по делам о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Обратите внимание! Согласно ст. 19.29 КоАП РФ административным правонарушением признается привлечение работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного или муниципального служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Законом N 273-ФЗ.

В соответствии со ст. 12 Закона N 273-ФЗ:

Не будем рассматривать судебные решения, а приведем ряд выводов Верховного суда, сделанных на их основании.

  1. Административная ответственность по ст. 19.29 КоАП РФ наступает независимо от того, входили ли в должностные обязанности служащего функции управления организацией, заключившей с ним трудовой или гражданско-правовой договор.
  2. Обязанность по сообщению возникает у работодателя при заключении с бывшим служащим: трудового договора - вне зависимости от размера предусмотренной им заработной платы; гражданско-правового договора - если стоимость выполняемых работ (оказываемых услуг) по нему превышает 100 000 руб. в месяц.
  3. Сведения о заключении трудового или гражданско-правового договора о выполнении работ (об оказании услуг) сообщаются представителю нанимателя (работодателю) служащего только по последнему месту его службы.
  4. Субъектом административного правонарушения, состав которого предусмотрен ст. 19.29 КоАП РФ, выступает не любое должностное лицо (например, кадровик), а лишь то, на которое в силу закона возложена обязанность по соблюдению требований ч. 4 ст. 12 Закона N 273-ФЗ, то есть на работодателя в лице его руководителя.
  5. Не является административным правонарушением несообщение информации по причине отсутствия у работодателя сведений о замещении гражданином в течение предшествующих трудоустройству двух лет должности государственной (муниципальной) службы (когда, например, работник это скрыл, а запись в трудовой книжке отсутствует).
  6. Административное правонарушение, состав которого предусмотрен ст. 19.29 КоАП РФ, ввиду особой значимости охраняемых законом общественных отношений, выступающих объектом посягательства этого административного правонарушения, не может быть признано малозначительным.

При этом, если такое нарушение выразилось в незначительном (на один-два дня) нарушении 10-дневного срока уведомления, лицу может быть назначен штраф в размере менее минимального размера штрафа, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ (ч. 3.2 ст. 4.1 КоАП РФ).

Примечание. При малозначительности совершенного административного правонарушения лицо, его совершившее, может быть освобождено от ответственности. Наказание ограничится устным замечанием (ст. 2.9 КоАП РФ).

Отметим, что к административной ответственности за совершение этого правонарушения обычно привлекаются коммерческие организации, однако, как следует из судебной практики, иногда совершают его и государственные учреждения.

Так, в Обзоре приводятся решения, по которым к ответственности были привлечены администрация городского округа и казенное учреждение и которые были отменены на основании:

Таким образом, трудоустройство бывшего служащего в муниципальные образования или казенные учреждения не связано с коррупционными рисками и не может повлечь коллизии публичных и частных интересов с прежней занимаемой должностью на государственной (муниципальной) службе.

* * *

Подводя итог, повторим основные выводы Верховного суда, обобщившего судебную практику по искам государственных и муниципальных служащих.

  1. Если при исполнении служащим должностных обязанностей не возникла, а только может возникнуть возможность получения доходов его близким родственником или лицом, состоящим с ним в близких отношениях, он считается стороной конфликта интересов и увольнение со службы будет законным.
  2. Если служащий не уведомил в письменной форме своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или возможности его возникновения, такое увольнение тоже будет законным.

Что касается привлечения работодателя к административной ответственности за несообщение о заключении трудового или гражданско-правового договора с бывшим служащим, здесь Верховный суд обратил внимание на следующее. Работодатели при исполнении этой обязанности должны помнить, что:

Е.В. Давыдова

Эксперт журнала

"Отдел кадров государственного

(муниципального) учреждения"