Мудрый Экономист

Квалификация нарушений, связанных с оплатой фактически не выполненных работ

"Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", 2017, N 1

Факты выявления контрольными органами случаев оплаты фактически не выполненных работ, не оказанных услуг или не поставленных товаров являются довольно распространенными. В основном указанные факты устанавливаются при проверках выполнения строительно-монтажных или ремонтно-строительных работ. При выявлении таких фактов перед ревизором встает вопрос, как квалифицировать указанное нарушение. Исходя из анализа имеющейся арбитражной практики чаще всего оно квалифицируется контрольными органами как нецелевое либо неправомерное (незаконное, а иногда и неэффективное) использование бюджетных средств. В данной статье мы рассмотрим оба варианта.

Нецелевое использование бюджетных средств

В качестве примера квалификации фактов оплаты фактически не выполненных работ в качестве нецелевого использования рассмотрим Постановление АС ЗСО от 29.09.2015 N А21-7558/2013.

Суть спора. Между Администрацией Московского района г. Калининграда и ООО "Управляющая компания "ЭЛИТ" были заключены соглашения о предоставлении субсидии на проведение капитального ремонта общего имущества многоквартирного дома (далее - соглашение), а именно на ремонт крыши и чердачного перекрытия, ведение технического надзора.

Денежные средства в виде субсидии были перечислены подрядной организации в счет выполненных ремонтно-строительных работ.

В ходе проверки целевого, правомерного и эффективного использования бюджетных средств при выполнении работ по капитальному ремонту объекта выявлено нецелевое использование средств субсидии в сумме 704 900 руб., выразившееся в завышении стоимости выполненных работ и строительных материалов, что впоследствии было подтверждено судебной экспертизой.

Позиция суда. При принятии решения суд исходил из следующего. Пунктом 1.5 соглашения предусмотрено, что субсидия носит целевой характер и не может быть использована на другие цели. В силу п. 1.6 соглашения завышение объема и стоимости выполненных ремонтных работ, в том числе примененных материалов, является основанием для возврата в бюджет бюджетной субсидии получателем и взыскания суммы неосновательного обогащения с подрядной организации, а также применения штрафных санкций к организации, осуществляющей технический надзор.

Исходя из п. 5.3 соглашения получатель несет ответственность за нецелевое использование предоставляемой субсидии, за направление средств бюджетной субсидии на оплату завышенных объемов и стоимости работ, в том числе материалов, за недостоверность отчетности, документов, информации, предоставляемой в соответствии с условиями соглашения в части бюджетных средств, за приемку некачественно выполненных подрядчиком ремонтных работ, за несвоевременный возврат неиспользованных средств бюджетной субсидии.

В силу п. 5.4 соглашения субсидия подлежит возврату в бюджет городского округа "Город Калининград" в случаях нецелевого использования получателем субсидии и завышения стоимости выполненных работ, оплаченных за счет субсидии, неиспользования получателем субсидии в установленные сроки, неиспользования субсидии в полном объеме.

Исходя из положений Бюджетного кодекса и указанного соглашения любые действия, приводящие к направлению бюджетных средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

В ходе рассмотрения дела судом была назначена строительно-техническая экспертиза с целью определения объемов и стоимости фактически выполненных подрядчиком работ и фактически примененных им материалов при капитальном ремонте вышеуказанного многоквартирного жилого дома. В соответствии с полученным заключением эксперт пришел к выводу о завышении объемов фактически выполненных работ на объекте на сумму 176 677 руб. и о завышении стоимости примененных строительных материалов на сумму 79 985 руб. Стоимость объемов работ, выполнение которых в рамках экспертизы определить не представилось возможным, составляет 264 151 руб. Причем из заключения экспертизы усматривается, что данные работы (кирпичная кладка, пробивка проемов в конструкциях из кирпича, перекладка дымовых труб, заделка отверстий, гнезд и борозд в стенах и железобетонных перегородках, перекладка кирпичного карниза и др.) недоступны к осмотру, относятся к работам скрытого характера, которые не отражены в общем журнале работ и в актах освидетельствования скрытых работ, исполнительные схемы отсутствуют. В связи с вышесказанным эксперт пришел к выводу, что выполнение названных работ не нашло своего подтверждения и определить объем этих работ не представляется возможным.

При таких обстоятельствах суд отметил, что факт оплаты ответчиком завышения объемов выполненных подрядных работ и стоимости примененных строительных материалов на общую сумму 520 813 руб. подтвержден материалами дела.

Кроме того, на основании условий заключенного соглашения именно ответчик несет ответственность за целевое расходование бюджетных средств и отвечает за обоснованность осуществления платежа за выполненные работы, а также за качественное и в полном объеме выполнение работ. С учетом целевого характера выделения бюджетных средств плата по договорам подряда с использованием данных средств должна производиться за фактически выполненные объемы работ, а денежные средства, перечисленные ответчиком на оплату невыполненных либо некачественно выполненных объемов работ, являются нецелевым использованием бюджетных средств.

Поскольку условия соглашения о предоставлении субсидии предусматривают ее целевой характер, а также возврат субсидии в бюджет при использовании ее не по назначению, у ответчика имеется обязанность по возврату в бюджет городского округа "Город Калининград" использованных не по целевому назначению денежных средств, полученных в качестве субсидии по указанному соглашению в сумме 520 813 руб.

Суд обоснованно отклонил довод ответчика об отсутствии его вины, так как акты выполненных работ подписаны комиссией с участием представителей Администрации Московского района г. Калининграда и технического надзора, каких-либо замечаний к объему и качеству выполненных работ сделано не было.

При этом суд отметил, что наличие упомянутого акта не исключает права требования возврата бюджетных средств при доказанности того, что они перечислены их получателем вопреки предусмотренным для них целям, применительно к указанному спору - для оплаты ответчиком фактически не выполненных подрядчиком работ.

Доводы ответчика о том, что на него не распространяются требования Бюджетного кодекса и иных нормативных актов, регулирующих получение субсидий, тоже были отклонены судом, поскольку полученную субсидию ответчик использовал на непредусмотренные цели, то есть нарушил условия вышеназванного законодательства и положения заключенного между сторонами соглашения. Тот факт, что ремонтные работы на объекте выполнялись на основании решения суда, не исключает бюджетного характера спорных правоотношений и обязанности возврата субсидии получателем в случае ее нецелевого использования.

Аналогичные выводы содержатся в Определении ВС РФ от 16.09.2014 N А21-5308/2012, Постановлениях АС ДВО от 26.05.2016 N А51-7604/2014, Промышленного районного суда г. Оренбурга от 18.01.2016 N 5-1/2016.

При применении обозначенной позиции следует учитывать: в силу ст. 38 БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета.

В соответствии с ч. 1 ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Согласно ч. 1 ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Исходя из ст. 15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы РФ и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. (или их дисквалификацию на срок от одного года до трех лет), а на само учреждение - от 5 до 25% суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению.

Согласно ч. 1 ст. 78.1 БК РФ в бюджетной системе РФ бюджетным и автономным учреждениям предусматриваются субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Кроме того, из бюджетов бюджетной системы РФ указанным учреждениям могут предоставляться субсидии на иные цели. Порядок их предоставления устанавливается Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления.

Понятие "нецелевое использование бюджетных средств" установлено в ст. 306.4 БК РФ и ст. 15.14 КоАП РФ и не относится к использованию средств субсидии на выполнение государственного задания. Следовательно, и привлечь к административной ответственности за "нецелевое использование средств субсидии" ни само бюджетное (автономное) учреждение, ни его должностных лиц нельзя.

Вместе с тем стоит отметить, что предоставление бюджетному или автономному учреждению субсидии на выполнение государственного задания в соответствии с положениями ст. 78.1 БК РФ за счет средств бюджета субъекта РФ (включая определение условий и целей предоставления субсидии) устанавливается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в силу которого условия, включая цели предоставления субсидии, а также порядок ее предоставления, могут определяться соглашением о предоставлении указанной субсидии. При этом использование учреждением средств субсидии на выполнение государственного задания несообразно условиям и целям ее предоставления, установленным данным соглашением, может повлечь наступление ответственности для учреждения, определенной этим соглашением.

Неправомерное использование бюджетных средств

Рассмотрим Решение Московского городского суда от 04.10.2016 N 7-11600/2016.

Суть спора. Бюджетному учреждению г. Москвы была предоставлена субсидия для организации и проведения комплекса мероприятий, направленных на вовлечение молодежи в общественную, политическую и культурную жизнь Москвы. Указанным учреждением были заключены гражданско-правовые договоры о проведении в 12 административных округах Москвы новогодних мероприятий.

В ходе внеплановой выездной проверки, проведенной Главным контрольным управлением г. Москвы, было установлено, что проверяемым бюджетным учреждением были оплачены фактически не выполненные работы, что не соответствует условиям предоставления субсидии, обусловливающим полное исполнение обязательств по договору (фото- и видеоматериалы с мероприятий, проведенных в разных административных округах Москвы, совпадали друг с другом; сведения о проведении мероприятия в конкретном месте в конкретный период отсутствовали; тематика и оформление залов, костюмы организатора и участников мероприятий, проведенных в разных округах, также совпадали; отсутствуют данные о размещении афиш, баннеров, пресс-волов, мобильных стендов и сведения, подтверждающие выдачу подарков; не подтверждены факты проведения фуршетов на 700 человек, при этом в отчетах содержатся лишь сервированные столы и сервисы с размещением алкогольных напитков, что не соответствует возрастной категории участников (дети до 14 лет)). Оплата фактически не выполненных работ не соответствует условиям предоставления субсидии и является нарушением ч. 1 ст. 78.1 БК РФ, п. 2 Порядка предоставления субсидий из бюджета Москвы государственным бюджетным и автономным учреждениям Москвы на цели, не связанные с финансовым обеспечением выполнения ими государственного задания, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 08.12.2011 N 587-ПП.

В отношении руководителя проверяемого учреждения составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ. Указанный руководитель признан виновным в совершении административного правонарушения, и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа.

Не согласившись с выводами проверяющих, учреждение обратилось в суд.

Позиция суда. При принятии решения суд исходил из следующего. Административная ответственность по ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ предусмотрена за нарушение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, физическим лицом, являющимися получателями субсидий, условий их предоставления, за исключением случаев, предусмотренных ст. 15.14 КоАП РФ, что влечет наложение на граждан и должностных лиц административного штрафа в размере от 10 000 до 30 000 руб., а на юридических лиц - от 2% до 12% суммы полученной субсидии.

Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (ст. 34 БК РФ).

Пунктом 1 ст. 78.1 БК РФ установлено, что в бюджетах бюджетной системы РФ предусматриваются субсидии бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, при этом из названных бюджетов бюджетным и автономным учреждениям могут предоставляться субсидии на иные цели.

Порядок предоставления субсидий из бюджета Москвы государственным бюджетным и автономным учреждениям Москвы на цели, не связанные с финансовым обеспечением выполнения ими государственного задания, утвержденный Постановлением Правительства Москвы от 08.12.2011 N 587-ПП (далее - Порядок), определяет правила предоставления из бюджета Москвы автономным и бюджетным учреждениям Москвы субсидий в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ на цели, не связанные с финансовым обеспечением выполнения ими государственного задания, а также порядок определения объема и условия предоставления указанных субсидий.

В силу п. 2 Порядка такие субсидии предоставляются в целях реализации мероприятий государственных программ Москвы и не включенных в государственные программы Москвы мероприятий, в том числе проводимых по решению мэра и Правительства Москвы или органов исполнительной власти Москвы, выполняющих функции и полномочия учредителей учреждений.

Предоставление субсидий в целях, предусмотренных обозначенным пунктом, осуществляется при условии, что указанные затраты не учитываются при расчете нормативов финансового обеспечения выполнения государственного задания, а также не связаны с предоставлением бюджетных инвестиций.

В соответствии с п. 7 Порядка субсидия предоставляется на основании соглашения о предоставлении субсидий из бюджета Москвы государственным бюджетным и автономным учреждениям Москвы на цели, не связанные с финансовым обеспечением выполнения государственного задания, заключенного между учредителем и учреждением в электронной форме с использованием автоматизированной системы управления городскими финансами Москвы.

Таким образом, суд пришел к выводу, что действия руководителя бюджетного учреждения были правомерно квалифицированы по ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ.

Заметим, что аналогичные выводы содержатся в Решениях Московского городского суда от 02.08.2016 N 7-9594/2016, 7-9595/2016, от 04.10.2016 N 7-11597/2016, 7-11601/2016, 7-11602/2016.

* * *

Как мы смогли убедиться, существует две позиции касательно отнесения фактов оплаты фактически не выполненных работ к тому или иному виду нарушения. В одних регионах сложилась практика относить такие случаи к нецелевому использованию средств, в других названные факты считаются неправомерным или неэффективным использованием. По нашему мнению, относить подобное нарушение к нецелевому все-таки не совсем верно. Исходя из положений ст. 306.4 БК РФ и ст. 15.14 КоАП РФ ключевым фактором признания нарушения в качестве нецелевого использования средств является установление факта направления денежных средств на цели, не соответствующие полностью или частично целям, определенным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. Иными словами, если в ходе проверки выяснится, что вместо оплаченных, но невыполненных работ были осуществлены иные, непредусмотренные работы, тогда данное нарушение будет считаться нецелевым. Во всех остальных случаях правильнее все же говорить о незаконном или неэффективном использовании средств. К тому же в данном случае, как мы видим из судебной практики, виновное лицо привлекается к ответственности по ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ.

А. Павелин

Эксперт журнала

"Ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных)

учреждений"