Мудрый Экономист

Фондовый контроль как часть единой системы финансового контроля

"Финансовое право", 2006, N 5

Регулирование любой финансовой сферы, в том числе обращения ценных бумаг, немыслимо без осуществления контроля за должным соблюдением правил поведения и исполнением нормативных требований субъектами конкретного вида финансовых правоотношений (в данном случае субъектами фондовых правоотношений). И в силу того что до настоящего времени не все вопросы теоретического и практического характера, раскрывающие сущность финансового контроля, полностью исследованы, весьма актуальной является тема совершенствования системы финансового контроля в целом.

Исходя из общепризнанного понимания контроля как одной из форм управленческой деятельности как самостоятельной функции управления <1> и соглашаясь с тем, что государственный финансовый контроль не должен рассматриваться как контроль только за государственными финансами, поскольку взаимосвязь централизованных и децентрализованных финансовых ресурсов объективно свидетельствует о необходимости жесткого государственного финансового контроля и за частными финансами <2>, считаем необходимым и важным в целях раскрытия сущности и эффективности финансово-правового регулирования рынка ценных бумаг исследование контрольной деятельности за сферой фондового рынка.

<1> См., например: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М., 2004. С. 121.
<2> Ручкина Г.Ф. Теоретические основы финансово-правового регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации. М., 2004. С. 318.

С учетом того что финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам, хотя организация и порядок его применения имеют специфику в отдельных из них <3>, и что мы предлагаем дополнить систему финансового права новым самостоятельным институтом - правовое регулирование рынка ценных бумаг <4>, логично следует необходимое научное обоснование выделения, наряду с бюджетным, налоговым, банковским, валютным, таможенным, страховым видами финансового контроля, фондового контроля, то есть деятельности по контролю за исполнением субъектами фондовых правоотношений установленных на законодательном и подзаконном уровне правил поведения в сфере рынка ценных бумаг.

<3> Ручкина Г.Ф. Теоретические основы финансово-правового регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации. М., 2004. С. 304.
<4> См.: Эмирсултанова Э.Э. К вопросу об определении правового регулирования рынка ценных бумаг (фондового права) как финансово-правового института // Финансовое право. 2005. N 2. С. 12.

С практической точки зрения необходимость выделения фондового контроля как особого самостоятельного вида финансового контроля обусловливается специфичностью данного сегмента финансового рынка - рынка ценных бумаг, который в силу своей высокой доходности сохраняет спекулятивную ориентацию его участников. Характерной особенностью фондового рынка является также высокий уровень политического, экономического и инфраструктурного рисков. Такие условия создают "благоприятную" среду для совершения различного рода правонарушений, в частности и финансовых. Именно грамотное государственное регулирование и контроль данной сферы позволят своевременно предотвращать, выявлять и пресекать незаконную деятельность участников фондового рынка.

С теоретической точки зрения данный шаг обосновывается следующими предпосылками: во-первых, наличием особого объекта контроля - это операции с ценными бумагами, включая отношения, связанные с их выпуском в обращение; во-вторых, наличием особого подконтрольного субъекта - это эмитент, инвестор и профессиональный участник рынка ценных бумаг; в-третьих, наличием особого контролирующего субъекта - органа фондового контроля.

Еще одним основанием формирования фондового контроля как самостоятельного вида финансового контроля является наличие наряду с общими целями и принципами финансового контроля своих специальных целей и принципов, а также особенностей применения методов финансового контроля в сфере ценных бумаг.

Целями фондового контроля выступают те ценности, ради которых он осуществляется.

В общих чертах целевую направленность контроля за рынком ценных бумаг можно определить как упорядочение финансовой и профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, предупреждение, выявление и пресечение правонарушений, а также наложение на нарушителей правовосстановительных и карательных санкций.

Как уже отмечалось, контрольная деятельность любой сферы тесно взаимосвязана с управленческой деятельностью этой же сферы, из чего следует, что и цели фондового контроля согласуются с целями правового регулирования рынка ценных бумаг, исходя из этого можно определить его специальные цели:

Принципами фондового контроля служат следующие основы его осуществления:

Методами фондового контроля являются приемы и способы его осуществления, а именно: проверки, ревизии, расследования, испытания, экспертизы, анализы и оценки.

Основной и наиболее распространенный метод контроля, применяемый в сфере деятельности с ценными бумагами, - проверка.

Данный метод контроля используется в случаях, предусмотренных ст. ст. 16, 20, 51 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" <5>, и не только.

<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 17. Ст. 1918.

Процедура осуществления проверок подконтрольных субъектов установлена Порядком проведения проверок организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на ФСФР России, утвержденным Приказом ФСФР России от 20 апреля 2005 г. N 05-16/пз-н (далее - Порядок), в котором также определены права и обязанности проверяющих (инспекторов) и проверяемых. Не раскрывая в деталях весь процесс проверки, отметим и проанализируем основные положения и особенности данного метода фондового контроля.

Согласно названному Порядку проводятся проверки двух видов - камеральные и выездные. Выездные проверки могут быть плановыми и внеплановыми, а также проводимыми работниками ФСФР России и ее региональными отделениями (РО Федеральной службы) совместно с уполномоченными работниками федеральных органов исполнительной власти.

Камеральная проверка проводится инспектором (инспекторами) по месту нахождения Федеральной службы (РО Федеральной службы) посредством изучения имеющихся и представленных организацией и другими лицами или государственными органами документов и сведений.

Под плановой выездной проверкой понимается проверка деятельности организации, проводимая инспекторами по месту нахождения и/или ведения деятельности организации согласно плану выездных проверок Федеральной службы (РО Федеральной службы), и проводится за период деятельности организаций, не подлежавший проверке при проведении предыдущих выездных проверок, но не превышающий трех лет деятельности организации, непосредственно предшествовавших году проведения проверки (проверяемый период), за исключением проверки эмитентов. Внеплановая выездная проверка назначается с целью проверки исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений.

Исходя из данных определений камеральной и выездной проверок можно сделать вывод, что камеральная проверка представляет собой документарный фондовый контроль, а выездная - фактический фондовый контроль.

Основанием для проведения камеральной проверки является письменное поручение руководителя (заместителя руководителя) Федеральной службы (РО Федеральной службы) руководителю структурного подразделения Федеральной службы (РО Федеральной службы) организовать проведение камеральной проверки с указанием документа, в котором содержатся подлежащие проверке сведения, либо наименования проверяемой организации и ее действий или операций, которые необходимо проверить. А основанием проведения выездной проверки являются два документа: решение и приказ руководителя (заместителя руководителя) Федеральной службы (РО Федеральной службы) о проведении выездной проверки. В приказе определяются предмет и срок проведения проверки, состав группы инспекторов с указанием ее руководителя. При возникновении необходимости проверить обособленное подразделение (филиал или представительство) организации выездная проверка назначается решением и приказом руководителя (заместителя руководителя) Федеральной службы (РО Федеральной службы), на территории которого находится обособленное подразделение.

Порядком установлены следующие сроки проведения проверок:

Результаты камеральной и выездной проверок оформляются актом камеральной проверки и актом выездной проверки соответственно. Федеральная служба (РО Федеральной службы) по результатам рассмотрения акта выездной проверки с учетом представленных организацией возражений и замечаний или акта камеральной проверки принимает решение в отношении организации в форме приказа, предписания, предупреждения или в иных установленных законодательством Российской Федерации формах. В случае если в деятельности организации не установлены нарушения законодательства Российской Федерации, в том числе нормативных правовых актов, решение Федеральной службы (РО Федеральной службы) не принимается.

Отмечая детальную урегулированность процесса подготовки и проведения проверок Порядком, следует, однако, отметить отсутствие в нем некоторых важных положений. Так, например, не ясно, в какой срок организация, получившая предписание контролирующего органа о прекращении и/или предотвращении выявленных при проверке нарушений законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, обязана представить контролеру отчет об исполнении этого предписания, что может повлечь намеренное затягивание предоставления этой информации, какие возможны последствия для организации-нарушителя в случае непредставления этого отчета, а именно этот факт дает все основания полагать, что подконтрольный субъект не следует обязательному для исполнения предписанию, т.е. не прекращает совершать правонарушение и/или не принимает меры к его предотвращению.

Вполне достаточным сроком для подготовки и представления в контролирующий орган отчета об исполнении предписания, на наш взгляд, является срок продолжительностью в 5 рабочих дней. А за непредставление отчета целесообразно оштрафовать нарушителя в размере 1000 руб., что будет способствовать укреплению правовой дисциплины подконтрольных субъектов.

В этой связи предлагается внести дополнение в п. 7.2 Порядка и изложить его в следующей редакции: "В случае направления Федеральной службой (РО Федеральной службы) в организацию предписания в целях прекращения и/или предотвращения выявленных при проведении проверки нарушений законодательства Российской Федерации, в том числе нормативных правовых актов, регулирующих осуществление соответствующего вида деятельности на финансовом рынке, а также законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, организация обязана исполнить его в указанный в предписании срок и представить в течение 5 рабочих дней после окончания указанного срока в Федеральную службу (РО Федеральной службы) отчет об исполнении этого предписания.

К отчету должны быть приложены надлежащим образом оформленные (сшитые, пронумерованные, подписанные уполномоченным лицом и скрепленные печатью организации) копии документов, подтверждающих исполнение указанных в предписании требований.

В случае непредставления в срок отчета об исполнении предписания налагается штраф в размере 1000 рублей".

Специфика осуществления проверки деятельности эмитентов раскрывается в Стандартах эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг, утвержденных Приказом ФСФР России от 16 марта 2005 г. N 05-4/пз-н, в которых называются все финансовые документы эмитента, подлежащие проверке в соответствующие сроки в зависимости от конкретного этапа процедуры эмиссии ценных бумаг.

Ревизия представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций ревизуемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами установлена ответственность за их осуществление <6>. Среди основных задач ревизии является проверка финансово-хозяйственной деятельности организации по направлению обоснованности операций с ценными бумагами.

<6> См.: Инструкцию о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации, утвержденную Приказом Минфина России от 14 апреля 2000 г. N 42н // Финансовая газета. 2000. N 23.

При ревизии проверяют операции хозяйствующего субъекта с использованием всех необходимых для этого приемов и способов - от сверки имеющихся на месте документов (учредительных, регистрационных, плановых, отчетных, бухгалтерских и других) до встречных проверок в организациях, с которыми связан проверяемый субъект финансовыми и другими отношениями. В ходе ревизии контролеры должны документально и фактически убедиться в обоснованности операций с ценными бумагами.

Как правило, ревизия проводится не реже чем один или два раза в год и может осуществляться как в плановом, так и во внеплановом порядке. Внеплановые ревизии, к примеру, могут проводиться по мотивированным постановлениям, требованиям правоохранительных органов либо по обращениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления <7>.

<7> См.: п. 7 Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации, утвержденной Приказом Минфина России от 14 апреля 2000 г. N 42н // Финансовая газета. 2000. N 23.

Результаты ревизии оформляются актом, в котором описание фактов нарушений, выявленных в ходе ревизии, должно содержать следующую обязательную информацию: какие законодательные, другие нормативные правовые акты или их отдельные положения нарушены, кем, за какой период, когда и в чем выразились нарушения, размер документально подтвержденного ущерба и другие последствия этих нарушений. Поскольку акт ревизии имеет очень важное юридическое значение как источник доказательств в судебном разбирательстве, в нем не допускается включение различного рода выводов, предположений и фактов, не подтвержденных документами или результатами проверок, сведений из материалов правоохранительных органов и ссылок на показания, данные следственным органам.

В ходе ревизии может составляться и отдельный (промежуточный) акт в тех случаях, когда выявленные нарушения могут быть скрыты или по ним необходимо принять срочные меры к их устранению или привлечению должностных лиц к ответственности. Факты, изложенные в промежуточном акте, включаются в акт ревизии.

В целях реализации контрольных полномочий в установленной сфере деятельности контролирующие органы вправе также организовывать проведение необходимых расследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок <8>.

<8> См., например: п. 6.2 Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317.

Хотелось бы особое внимание уделить организационно-правовым особенностям осуществления расследования контролирующим органом в силу важности данного метода как средства борьбы с различными видами правонарушений в сфере рынка ценных бумаг, для выявления которых зачастую требуется осуществление дополнительных экспертиз и иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

Необходимость и целесообразность использования данного метода должностными лицами органа, который полномочен выдавать субъектам предписания об устранении выявленных нарушений, рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесенных административным законодательством к его компетенции, а также применять меры административной ответственности к нарушителям, не вызывает сомнений. Поскольку именно путем расследования можно получить необходимые дополнительные сведения и материалы, являющиеся доказательствами при выявлении правонарушения и служащие основой для возбуждения дела об административном правонарушении.

Как считает Ю.М. Козлов, административное расследование представляет собой совокупность процессуальных действий и по сути является дополнительной проверкой обнаруженного и выявленного административного правонарушения в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности <9>.

<9> Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (под ред. Ю.М. Козлова). М.: Юристъ, 2002.

Порядок осуществления административного расследования закреплен Кодексом об административных правонарушениях РФ, дающим, однако, в п. 1 ст. 28.7 ограниченный перечень областей российского законодательства, при нарушении норм которых может проводиться административное расследование, несмотря на то что оно имеет очень широкую сферу применения. И следует обратить внимание, что среди этого перечня нет законодательства о рынке ценных бумаг, что может значительно затруднить использование этого метода контроля на практике, так как у подконтрольного субъекта закономерно может возникнуть возражение против проведения расследования по случаю нарушения норм законодательства о ценных бумагах, не входящего согласно вышеназванной статье в "круг областей, которые нельзя нарушать". В этой же статье, п. 2, законодатель утверждает, что решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении в виде определения. Среди таких должностных лиц называются и должностные лица органов, уполномоченных в области рынка ценных бумаг (пп. 61 п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). В этой связи и в силу того, что, как уже выше упоминалось, для выявления и раскрытия некоторых сложных правонарушений в сфере ценных бумаг иногда требуется использовать дополнительные процессуальные действия в рамках расследования, на наш взгляд, в целях ясности правомочий по применению метода административного расследования должностными лицами органов, уполномоченных в области рынка ценных бумаг, следует внести дополнение в п. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, изложив его в следующей редакции: "1. В случаях если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, о выборах и референдумах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства, законодательства о рынке ценных бумаг, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование".

При осуществлении административного расследования следует иметь в виду, что срок его проведения не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях этот срок может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении (п. п. 5, 6 ст. 28.7 КоАП РФ).

Если при производстве по делу об административном правонарушении в области рынка ценных бумаг возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике, искусстве или ремесле (к примеру, установление факта технической подделки подписи на документах, исследование оттисков печатей, штампов и т.п.), должностное лицо контролирующего органа, в производстве которого находится дело, прибегает к использованию метода экспертизы путем вынесения определения о назначении экспертизы, с которым должны быть ознакомлены участники производства по делу об административном правонарушении до направления этого определения для исполнения. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, и потерпевший вправе заявлять отвод эксперту, просить о привлечении в качестве эксперта указанных ими лиц, ставить вопросы для дачи на них ответов в заключении эксперта (п. 4 ст. 26.4 КоАП РФ).

Задачей эксперта является дача обоснованных ответов на поставленные перед ним вопросы и формулирование соответствующих выводов. Однако заключение эксперта не является обязательным для должностного лица, в производстве которого находится дело об административном правонарушении. Несогласие с заключением эксперта должно быть мотивировано (п. 6 ст. 26.4 КоАП РФ). Оно может быть вызвано необоснованностью заключения или сомнениями в правильности экспертного исследования, в случае чего назначается повторная экспертиза, проводимая другим экспертом или комиссией экспертов (комиссионная экспертиза).

Оценка как метод фондового контроля представляет собой деятельность лица, имеющего специальную профессиональную подготовку, по определению стоимости размещаемых ценных бумаг, стоимости имущества, являющегося предметом залога по облигациям эмитента, размещаемым с залоговым обеспечением, и т.п. В качестве оценщика может привлекаться, например, профессиональный участник рынка ценных бумаг, совмещающий брокерскую и/или дилерскую деятельность на рынке ценных бумаг с оценочной деятельностью. Правовые основы регулирования оценочной деятельности в Российской Федерации определены Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" <10>.

<10> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3813.

Таким образом, основополагающими элементами формируемой системы фондового контроля выступают: законодательство Российской Федерации и нормативные правовые акты, закрепляющие положения финансового контроля в целом, цели, принципы и методы фондового контроля. А стержень этой системы, выделяющий фондовый контроль в качестве вида финансового контроля, составляют следующие три элемента.

I. Объект фондового контроля, т.е. то, что подлежит контролю со стороны контролирующего субъекта.

В зависимости от вида деятельности, осуществляемой с ценными бумагами, можно выделить операции:

II. Подконтрольный субъект - конкретный участник фондового правоотношения, деятельность которого контролируется на соответствие ее требованиям, установленным нормативными правовыми актами, регулирующими рынок ценных бумаг.

Поэтому в тесной взаимосвязи с проведенной классификацией объекта фондового контроля состоит и классификация подконтрольных субъектов, которых можно сгруппировать следующим образом.

  1. Эмитенты - государство (Российская Федерация и субъекты Российской Федерации), муниципальные образования и хозяйствующие субъекты (юридические лица определенной организационно-правовой формы).
  2. Инвесторы - государства, юридические и физические лица (российские и иностранные).
  3. Профессиональные участники рынка ценных бумаг - брокерские, дилерские, клиринговые организации, управляющие ценными бумагами, депозитарии, регистраторы, организаторы торговли, а также их саморегулируемые организации.

Важно иметь в виду, что один и тот же субъект рынка ценных бумаг может одновременно выступать в нескольких ролях, осуществляя различные виды деятельности с ценными бумагами. Так, например, кредитная организация может быть одновременно эмитентом, выпуская свои собственные ценные бумаги; инвестором, приобретая ценные бумаги, выпущенные другими эмитентами; профессиональным участником рынка ценных бумаг, оказывая своим клиентам клиринговые услуги по операциям с их ценными бумагами.

III. Контролирующий субъект (орган фондового контроля) - орган, полномочный осуществлять действия по контролю и надзору за исполнением подконтрольными субъектами установленных законодательством и иными нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, выдавать разрешения (лицензии) на осуществление определенного вида деятельности или конкретных действий в сфере ценных бумаг, а также регистрировать акты, документы, права, объекты и издавать индивидуальные правовые акты <11>.

<11> Определение контролирующего субъекта сформулировано с учетом понятия функций по контролю и надзору, установленного в пп. 6 п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (ред. от 14 ноября 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 50.

Таким образом, фондовый контроль как вид финансового контроля - это регулируемая нормами права (финансового и административного) деятельность уполномоченных государством контролирующих органов по проверке законности действий участников рынка ценных бумаг в целях обеспечения экономической безопасности государства и защиты прав и интересов субъектов фондового рынка.

Целенаправленное воздействие государства на финансовые процессы рынка ценных бумаг, в том числе и государственное контролирование деятельности его участников, как элемент государственного регулирования, на наш взгляд, играет очень важную роль в обеспечении финансовой безопасности как частных лиц и корпораций, так и государства в целом, что способствует более эффективному развитию и функционированию отечественного рынка ценных бумаг, увеличению его привлекательности для иностранных инвесторов и, как следствие, повышению уровня развитости экономики страны.

Следует также отметить, что отсутствие базисного нормативного акта, закрепляющего основы государственного финансового контроля, на наш взгляд, осложняет практическое осуществление финансового контроля во всех финансовых сферах, в том числе и на рынке ценных бумаг. Ясно, что для эффективной реализации такой важной функции управления, как контроль, недостаточно только его теоретических и во многом неполных нормативных положений. Существующая в настоящее время правовая "картина" системы финансового контроля представляется нам в виде отдельных ветвей дерева, у которого нет ствола. Мы склонны считать, что стволом этого "дерева" должен стать базисный нормативный акт, принятый в форме федерального закона, в котором будут четко определены понятие финансового контроля, его цели, принципы и методы осуществления, виды финансового контроля в соответствии с финансовыми сферами, права и обязанности контролирующих и подконтрольных субъектов и иные общие положения финансового контроля, которые будут конкретизироваться с учетом специфики конкретной финансовой сферы в нормативных правовых актах (законодательных и подзаконных), регулирующих непосредственно данную финансовую сферу, например, относительно, рынка ценных бумаг это прежде всего Федеральные законы "О рынке ценных бумаг" и "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".

Э.Э.Эмирсултанова

Преподаватель

кафедры финансового права

Академии экономической безопасности

МВД России