Мудрый Экономист

Соответствует ли закон о связи Российской конституции?

"Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение", 2006, N 2

В начале текущего года отдельные положения Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи) были проверены Конституционным Судом РФ на предмет соответствия Конституции РФ. Поводом явился запрос Думы Корякского автономного округа. Результаты проверки конституционности данных правовых норм отражены в Постановлении КС РФ от 28.02.2006 N 2-П (далее - Постановление).

Конституционность каких положений оспаривалась? Какие нормы Закона о связи были признаны неконституционными и почему? Каковы последствия принятого Постановления?

Положения о Государственной комиссии по радиочастотам соответствуют Конституции

Позиция заявителя. Закон о связи возлагает осуществление властно-распорядительных и контрольных полномочий исполнительной власти в области регулирования радиочастотного спектра на Государственную комиссию по радиочастотам - орган, не входящий в структуру федеральных органов исполнительной власти и не являющийся юридическим лицом. Это противоречит Конституции РФ и ряду международных актов.

Позиция Конституционного Суда. Согласно Закону о связи и Положению о Государственной комиссии по радиочастотам, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 02.07.2004 N 336, комиссия - это межведомственный координационный орган при Мининформсвязи, осуществляющий на коллегиальной основе регулирование использования радиочастотного спектра в РФ. Она была создана еще до принятия Закона о связи, поэтому законодатель был вправе определить ее задачи и полномочия. Как отметил Конституционный Суд, комиссия не является федеральным органом исполнительной власти, наделенным государственно-властными полномочиями, в том числе правоустановительного и правоохранительного характера. Права комиссии нетождественны правам таких органов, и по своей природе она не может осуществлять нормативно-правовое регулирование. Решения комиссии служат техническим задачам регулирования использования радиочастотного спектра, оформляются протоколами заседаний и приобретают обязательный характер постольку, поскольку утверждаются Мининформсвязи или другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Решение комиссии о выделении полосы радиочастот соискателю лицензии не является специальным разрешением (лицензией), а то, что для получения лицензии необходимо представить такое разрешение, не дает оснований считать комиссию органом, принимающим решение о предоставлении лицензии.

Таким образом, положения Закона о связи, устанавливающие статус Государственной комиссии по радиочастотам, не противоречат Конституции РФ.

Принцип недопустимости бессрочного выделения полос радиочастот не противоречит Конституции

Позиция заявителя. Положения Закона о связи, согласно которым не допускается бессрочное выделение полос радиочастот, присвоение радиочастот или радиочастотных каналов, а также устанавливается периодический пересмотр Таблицы распределения полос частот между радиослужбами РФ и Плана перспективного использования радиочастотного спектра радиоэлектронными устройствами, ограничивают конституционное право на свободное осуществление предпринимательской деятельности.

Позиция Конституционного Суда. Суд указал, что принцип недопустимости бессрочного выделения полос радиочастот обусловлен природой радиочастотного спектра, его ограниченностью, а потому - необходимостью оптимального использования (п. 3 Постановления). Кроме того, этот принцип корреспондирует Уставу международного союза электросвязи, ст. 44 которого предписывает ограничивать количество частот и ширину используемого спектра до минимума, требующегося для обеспечения удовлетворительной работы служб, использовать частоты рационально, эффективно и экономно, обеспечивать справедливый доступ к этим частотам разным странам или группам стран. Все это было бы невозможно при бессрочном выделении полос радиочастот или бессрочном присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала.

Более того, установление Законом о связи определенных сроков использования радиочастот и возможности их изменения не является произвольным. Поэтому данные нормы Закона не могут рассматриваться как противоречащие Конституции РФ.

Оператор универсального обслуживания поневоле

Позиция заявителя. Если нет заявок на конкурс по выбору оператора универсального обслуживания или победителя невозможно выявить, Правительство РФ в соответствии с Законом о связи возлагает обязанность оказания универсальных услуг связи на оператора, который занимает существенное положение в сети связи общего пользования. От такой обязанности отказаться нельзя. Подобные нормы ограничивают свободу экономической деятельности (в том числе свободу договора), а значит, являются неконституционными.

Позиция Конституционного Суда. Государственное регулирование отношений между пользователями универсальных услуг связи и операторами универсального обслуживания призвано обеспечить доступность таких услуг и не должно нарушать право собственности и право на осуществление предпринимательской деятельности оператора связи. Конституционный Суд отметил, что возможные ограничения прав... а также свободы предпринимательской деятельности и свободы договора... должны отвечать общим требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимым для защиты конституционных ценностей... а государственное вмешательство должно обеспечивать частное и публичное начала в сфере экономической деятельности.

Как указал суд, норма Закона о связи, согласно которой убытки, полученные оператором в связи с оказанием универсальных услуг связи, возмещаются из резерва универсального обслуживания, направлена на перспективное развитие отрасли связи и расширение возможностей операторов связи в отдаленных районах. Поэтому спорные положения Закона о связи в конституционно значимых целях ограничения свободы предпринимательской деятельности и свободы договора не могут рассматриваться как нарушающие требования справедливости, пропорциональности и соразмерности и противоречащие Конституции РФ.

Действующий порядок установления отчислений в резерв универсального обслуживания не соответствует Конституции

Позиция заявителя. Положения Закона о связи, устанавливающие обязанность операторов сети связи общего пользования осуществлять отчисления в резерв универсального обслуживания, по сути вводят обязанность по уплате отчислений налогового характера <1>. Однако существенные элементы налогообложения определены не законом, а Правительством РФ, что противоречит Конституции.

Позиция Конституционного Суда. Опираясь на анализ действующего законодательства, Конституционный Суд пришел к выводу, что отчисления операторов связи обладают существенными признаками, характерными не для налогов, а для фискальных сборов. Правовые акты правительства могут предусматривать обязательные платежи, если они не носят налогового характера. Но федеральный законодатель, наделяя Правительство РФ полномочиями в сфере нормотворчества, должен четко определить круг вопросов, по которым Правительство РФ вправе принимать нормативно-обязывающие решения. При этом предметом делегирования не может быть то, что относится к исключительной прерогативе законодателя.

Закон о связи называет лишь субъектов отчислений и цели взимания. Утвержденные Правительством Правила <2>, которые являются подзаконным актом, регламентируют все существенные элементы данного сбора: объект, базу, ставку, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты. Это означает чрезмерное расширение объема и пределов подзаконного регулирования. Другими словами, законодатель допустил возможность регламентации Правительством РФ таких вопросов, которые могут быть урегулированы исключительно законом, нарушив тем самым конституционные критерии законно установленных налогов и сборов применительно к неналоговым фискальным сборам.

<2> Правила формирования и расходования средств резерва универсального обслуживания, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 21.04.2005 N 243.

То есть положения Закона о связи (п. п. 2, 3 ст. 59 и ст. 60) в той мере, в какой они не устанавливают существенные элементы сбора (объект, базу, максимальный размер ставки или критерии его определения), не соответствуют Конституции РФ.

Однако признать эти нормы Закона о связи недействующими - значит создать пробел в правовом регулировании. Поэтому Конституционный Суд постановил, что положения п. п. 2, 3 ст. 59 и ст. 60 Закона о связи утрачивают юридическую силу не позднее 1 января 2007 г. Законодателю нужно внести необходимые изменения в Закон о связи, а Правительству РФ - привести в соответствие с такими изменениями Правила в сроки, необходимые для их учета в федеральном бюджете на 2007 г.

Пока операторы сети связи общего пользования должны руководствоваться действующими правилами, устанавливающими ежеквартальные отчисления в резерв универсального обслуживания в размере 1,2% от суммы доходов, полученных от оказанных услуг связи, без учета услуг присоединения и платы за пропуск трафика в сети связи общего пользования.

Е.В.Ермолаева

Эксперт журнала

"Услуги связи: бухгалтерский

учет и налогообложение"