Мудрый Экономист

Проблемы использования регулируемых цен в практике Российских предприятий

"Финансовые и бухгалтерские консультации", 2006, N 4

Многолетняя хозяйственная практика показала, что в условиях развитой экономики всегда сохраняются зоны, не способные функционировать без государственного вмешательства. В первую очередь это отрасли повышенного народно-хозяйственного и социального значения, естественные монополии. Наиболее гибким инструментом контроля в современной хозяйственной практике является государственное регулирование цен.

Основные направления государственного регулирования цен в России определены Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)". Эффективность такого регулирования зависит прежде всего от степени согласованности интересов субъектов регулирования. Однако в действующих документах этот вопрос практически не отражен.

Например, в названном Постановлении Правительства РФ цели государственного регулирования цен вообще не сформулированы. В Законе о естественных монополиях <1> приводится крайне скупая формулировка цели: "Достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий".

<1> Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях".

Основные группы интересов, которые необходимо учитывать при государственном регулировании, как минимум, следующие: 1) интересы регулирующих органов; 2) интересы объектов регулирования: предприятий и потребителей продукции (услуг). Проанализируем взаимосвязь этих групп.

Органы, проводящие ценовое регулирование, - это административные органы федеральной, территориальной и местной власти. По своему статусу они призваны прежде всего бороться за социальное развитие страны, региона. Административные органы должны сдерживать рост цен на важнейшие социальные, народно-хозяйственные позиции, что отвечает интересам потребителей, но противоречит хозрасчетным интересам производителей. Последнее обстоятельство ведет к свертыванию производства, что вступает в противоречие с интересами не только населения, но и органов власти, так как расширение производства - залог увеличения налоговых поступлений в бюджеты соответствующих уровней.

Основными рычагами прямого ценового регулирования в современной отечественной экономике являются установление: верхнего порога цены (например, на природный газ); ценовых коэффициентов при регулировании транспортных тарифов, тарифов на электроэнергию, услуги связи, на другие услуги повышенного социального значения; предельного процента на услуги посредников.

Все указанные рычаги, как свидетельствует практика, сдерживают рост цен, диктуемый ухудшающимися хозрасчетными условиями производителей. Во избежание такого ухудшения "урезание цен" должно обязательно сопровождаться компенсациями из бюджетов соответствующих уровней власти.

Однако четкая законодательная база для обеспечения этих компенсаций отсутствует. Масштабы компенсаций полностью определяются возможностями бюджетов и крайне слабо корреспондируют с целями и масштабами государственного ценового регулирования.

Рассмотрим в качестве примера отечественную практику ценового регулирования такой важной социальной позиции, как ритуальные услуги. В Законе N 8-ФЗ <1> определен гарантированный перечень услуг по погребению, стоимость которых определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации. Если гарантированный перечень услуг обеспечивают предприятия службы похоронного дела, для них предусмотрены компенсации за счет средств ПФР, ФСС РФ и бюджетов субъектов РФ (ст. 9 Закона N 8-ФЗ).

<1> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

Если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, но не превышающем 1000 руб. (ст. 10 Закона N 8-ФЗ).

Объяснения этой суммы не дается, однако анализ предыдущих редакций данного документа позволяет утверждать, что указанная сумма рассчитывается в коэффициенте от МРОТ. Периодичность повышения минимального размера оплаты труда даже слабо не соотносится с темпами роста затрат на ритуальные услуги. Указанная компенсационная сумма - 1000 руб. - лишнее тому подтверждение.

Статьей 5.41 КоАП РФ предусмотрено, что непредоставление на безвозмездной основе услуг по погребению, предусмотренных гарантированным перечнем, а равно невыплата социального пособия влечет за собой наложение штрафа на должностных лиц в размере 20 - 50 МРОТ. Разъяснения, кто подразумевается под должностными лицами, в указанном документе нет. На практике ими оказываются чиновники, непосредственно не связанные с формированием бюджетов и фондов и, следовательно, неспособные повлиять на динамику дотаций, необходимых при ценовом регулировании.

По остальным позициям ценового регулирования документы, регламентирующие механизм компенсаций, вообще отсутствуют. Реально динамика и масштабы компенсаций зависят от личных контактов руководителей предприятий с представителями властных структур. Такое положение не способствует, а, напротив, тормозит развитие производства товаров и услуг - объектов ценового регулирования.

Очень острой эта проблема является и для сферы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Изначальная задача - с помощью сдерживания роста цен повысить уровень обслуживания в этой сфере - превращается на практике в свою противоположность. Нерешенность вопросов компенсаций ведет к тому, что предприятия жилищно-коммунального обслуживания используют любую возможность свернуть предложение услуг по регулируемым ценам или перевести эти услуги на "рельсы" свободных цен.

Концепцией реформы ЖКХ в России предусмотрен постепенный переход на полную оплату населением затрат на коммунальные услуги в части текущих издержек. Однако проблему компенсаций это не снимает, а, напротив, требует более тщательного подхода к ее решению. Объектами ценового регулирования, а следовательно, и компенсаций останутся определенные категории населения (пенсионеры, инвалиды и др.) и виды работ (банно-прачечные услуги для интернатов, воинских частей и др.).

Постоянные противоречия групп интересов в связи с регулированием цен наблюдаются и в других сферах хозяйства. Например, верхние уровни железнодорожных грузовых тарифов определяются в настоящее время в коэффициенте, равном среднему индексу цен по промышленности. Анализ практики последних лет показывает, что реальный рост статей расходов на железнодорожном транспорте превосходит средний индекс роста цен по промышленности в размере от 55% (по статье "дизельное топливо") до 5% (по статье "топочный мазут"). В связи с этим остро стоит проблема организации мониторинга цен, обеспечивающего хотя бы частичную компенсацию растущих затрат. Однако такая постановка вопроса не снимает проблемы увязки хозрасчетных интересов предприятий железнодорожного транспорта с интересами потребителей данного вида услуг.

Проблема такой увязки наблюдается во всех отраслях, где практикуется прямое ценовое регулирование. Еще раз подчеркнем, что ни в одной из этих отраслей нет документов, разъясняющих выбор того или иного рычага ценового регулирования.

Таким образом, для решения вопросов ценового регулирования необходима не только четкая формулировка целей, но и разработка механизма их достижения. При этом указанные проблемы должны решаться обязательно с учетом увязки интересов производителей, потребителей и властных структур. Такая необходимость в принципе понимается всеми специалистами. Есть даже (правда, в самом общем варианте) предложение о многофакторном учете интересов.

Например, известно следующее предложение специалистов по антимонопольной политике <1>: "...органы регулирования, располагая данными о количестве населения, его половозрастной структуре, доходах, структуре жилого фонда, структуре бизнеса, особенностях развития социальной сферы, отношений с федеральным бюджетом и так далее, закладывают всю эту информацию в соответствующие формулы и получают на выходе соответствующие тарифы". Каких-либо расчетов, формул в указанном материале не приводится.

<1> Коломейченко О.В. Естественные монополии в субъектах Федерации: особенности государственного регулирования // Статья в сборнике Государственное регулирование естественных монополий (опыт, проблемы, перспективы). СПб., 2000.

Не задаваясь целью представить конкретную формулу расчета, попробуем оценить данное предложение с принципиальных позиций.

В соответствии с задачей социальной политики цены согласно формулировке многофакторного анализа должны быть снижены, либо может быть допущен их рост в размере много меньшем, чем этого требуют хозрасчетные интересы производителей. Полное удовлетворение таких интересов требует или существенного повышения цен (пропорционально росту затрат и элементов чистого дохода), или системы льгот за счет бюджетов. Но это, как показывает жизнь, интересам бюджетов не отвечает. Ограниченные возможности бюджетов снова "двигают" цены вниз.

Пусть будет рассчитана самая математически красивая формула многофакторного учета интересов, с экономической точки зрения это будет "средняя температура по больнице". Практика свидетельствует, что чем более отточен тот или иной вариант формализации с теоретической точки зрения, тем менее действен он на практике. Более оправданно, на наш взгляд, руководствоваться ограниченной группой целей, поддающихся практическому учету.

Начнем с анализа целей, наиболее понятных и актуальных на уровне предприятия.

В условиях рынка главной становится задача максимизации прибыли. Необходимость развития производств - объектов прямого ценового регулирования - находится в полном противоречии с хозрасчетными интересами предприятия: регулируемые цены "срезают" хозрасчетную прибыль.

Прежде всего справедливо поставить вопрос - что способно сделать само предприятие для уменьшения этого противоречия? Практика развития современного рынка свидетельствует, что в определенной мере сглаживанию способствует развитие коммерческого производственного крыла, компенсирующего убытки крыла регулируемого. Продукция коммерческих производств реализуется по свободным ценам, которые всегда выше регулируемых цен.

Например, в отечественной практике особенно большие резервы наблюдаются в сфере ЖКХ прежде всего по направлениям, не связанным с естественными монополиями. Такие возможности открываются в связи с развитием не просто платного, но элитного жилья. А услуги по озеленению придомовых участков, оформлению территории к праздникам, совершенствованию степени технической оснащенности охраны, обустройству площадей общего пользования внутри дома давно уже стали за рубежом объектами так называемой дифференциации цен по доходам. Расценки на эти услуги формируются с большим отрывом от действительных затрат по калькуляции. Превышение расценок над затратами прямо пропорционально грамотности рекламы и уровням доходов клиентов. В отечественной практике предприятия ЖКХ получают крупные доходы, связанные с выдачей разрешений, документов на операции с недвижимостью, регистрацией, пропиской граждан.

Аналогичная практика наблюдается и в другой рассматриваемой сфере - в сфере ритуальных услуг. Безусловно, по минимальному социальному перечню с регулируемыми ценами ни о каком хозрасчете говорить не приходится. Но параллельно есть возможность развивать коммерческое крыло, где реализация ритуальных услуг сопровождается самым разнообразным с точки зрения эстетики оформлением.

Принцип, согласно которому коммерческое крыло "кормит" некоммерческое, развит за рубежом во всех сферах услуг. Российские предприятия должны интенсивнее изучать и заимствовать зарубежную практику. Однако реализация этого принципа, действительно подвластного предприятию, тем успешнее, чем меньше колебания в уровнях доходов граждан страны. Поэтому он успешнее работает в странах с "выровненной" платежеспособностью населения и менее эффективен в российских условиях, где разрывы в уровнях платежеспособности в мегаполисах и районах, дотационных лишь по официальной статистике, достигают сотни раз.

Тем не менее работать в этом направлении российским предприятиям необходимо. Тогда у них будет возможность в наибольшей степени проявить инициативу, а не ждать "с протянутой рукой" компенсаций от вышестоящих органов. В определенной мере предприятия в состоянии воздействовать на властные структуры при разработке конкретных рычагов ценового регулирования. Такие вопросы решаются на межведомственных совещаниях обязательно с участием производителей.

По нашему мнению, определение ценовых рычагов должно зависеть от особенностей продукции с точки зрения ее назначения, роли в развитии хозяйства.

Для товаров и услуг естественных монополий, являющихся важнейшими затратными составляющими во всех сферах экономики (услуги транспорта, связи, энергоснабжения и др.), главной целью должно быть недопущение инфляции издержек (по причине роста цен из-за роста затрат) и инфляции предложения (роста цен из-за сговора монополий). В связи с этим рычаги ценового регулирования должны в первую очередь базироваться на учете приемлемых темпов инфляции. Будет ли в качестве критерия использоваться средний индекс цен по промышленности или будет больше дифференцироваться учет инфляции - вопрос менее принципиальный; основное - это антиинфляционная задача.

Поэтому представляется неверным широко распространенное мнение, что главной целью применительно к естественным монополиям должно быть недопущение монопольной сверхприбыли. Ее "срезание" не следует рассматривать как самоцель. Оно должно носить подчиненный характер по отношению к антиинфляционной задаче. Когда отсутствие сверхприбыли в результате ценового регулирования не сдерживает инфляционную раскрутку, следует признать, что применение регулируемых цен бессмысленно. Напротив, если сверхприбыль не противоречит планируемым темпам инфляции, ужесточать ценовое регулирование, на наш взгляд, не следует. Аннулирование сверхприбыли вполне поддается прямому налогообложению.

Регулирование цен по товарам и услугам повышенного социального значения, безусловно, должно быть связано с показателями жизненного уровня населения. Однако существующая в российской практике увязка ценового регулирования с минимальным уровнем оплаты труда представляется недостаточной.

На наш взгляд, необходима проработка вопроса о формировании более гибкой схемы ценового регулирования в социальной сфере. В качестве его ориентиров должны использоваться не только (и не столько) замораживаемый на длительное время МРОТ, но и ряд показателей, более полно характеризующих жизненный уровень населения. Эти показатели должны быть динамичнее, живее реагировать на изменение ситуации в социальной сфере. Имеет смысл, по нашему мнению, проанализировать целесообразность использования таких показателей, как динамика розничных цен и тарифов, средний уровень доходов, прожиточный минимум. Проработка этих вопросов должна стать объектом совместных исследований предприятий-производителей и специалистов в области статистики.

Чем более четкой будет формулировка социальных и антиинфляционных задач, тем точнее будут определены верхние уровни регулируемых цен и необходимые размеры компенсаций для производителей. Еще раз подчеркнем, что производители, проявляя инициативу в решении указанных проблем, способны в большей мере реализовать свои интересы.

Однако анализ показывает, что для увязки интересов при ценовом регулировании основные резервы находятся все же в руках властных структур. Рассмотрим, какие конкретные решения для поддержки предприятий - объектов прямого ценового регулирования могут быть приняты органами власти.

Например, в сфере ЖКХ в соответствии с действующей в России системой налогообложения услуги, на которые распространяются регулируемые тарифы, не являются льготными позициями с точки зрения НДС, но компенсации из-за нарушения хозрасчета здесь предусмотрены: на услуги распространяется ставка налога 18%. Так как предприятия этой сферы являются плательщиками НДС, то и компенсации им выплачиваются с включением этого налога. Однако сроки уплаты НДС постоянно опережают сроки компенсационных выплат. В связи с этим предприятия постоянно испытывают нехватку средств для уплаты налога.

Понимая сложность решения вопроса об освобождении данной сферы от уплаты НДС (с учетом общей тенденции сокращения льготируемых налоговых позиций), автор все же рискует поставить этот вопрос. Ведь при существующем положении происходит пустая перегонка налоговых средств: через компенсации они снова возвращаются к плательщику, но в деформированной форме, создавая бесконечно напряженную ситуацию у производителей. Возможно, правомерно здесь говорить об освобождении от НДС лишь в отношении устойчиво дотационных производителей, в перечне услуг которых объективно отсутствуют те, которые можно было бы развивать на коммерческой основе.

Как показал анализ, определенным резервом в сфере услуг ЖКХ является решение вопросов, связанных с формированием фондов социального страхования. В рамках субъектов РФ до сих пор сохраняется практика снятия средств на социальное страхование при их неиспользовании. Это существенно ухудшает результаты финансовой деятельности предприятий. Еще большие резервы при решении хозрасчетных проблем регулируемых предприятий связаны с разработкой финансовых вопросов макроэкономического уровня.

Основной недостаток всех современных исследований в области государственного регулирования - сосредоточение внимания на отработке чисто ценовых рычагов. Их обоснование полностью подчинено ведомственным интересам. Но очень разумные на первый взгляд ценовые рычаги не работают, так как не являются синтезом интересов участников рынка, который в первую очередь обеспечивается решением вопроса компенсаций.

В современном российском законодательстве механизм компенсаций не разъясняется. Небесполезно в связи с этим изучение зарубежной практики.

Например, в США наряду с общефедеральными органами регулирования сформированы комиссии по регулированию социально важных услуг в рамках штатов. Комиссии контролируют деятельность всех компаний, работающих на территории данного штата, независимо от их юридического адреса. К основным функциям комиссии относятся: сертификация доступа на регулируемые рынки; принятие решений по вопросам изменения цен по ходатайствам заинтересованных органов; анализ финансового состояния компаний - объектов регулирования; планирование деятельности компаний на перспективу.

Существуют специальные законы о статусе и порядке работы членов комиссии. Они должны работать на полную ставку в рамках выборного срока и не заниматься никакой другой деятельностью. У них не должно быть вложений в акции, другие ценные бумаги компаний, деятельность которых регулируется комиссией. Это, безусловно, повышает степень объективности решений по вопросам регулирования.

Органы регулирования США выдают фирмам разрешение на применение цен, которые устанавливаются исходя из расчета обоснованных издержек. В составе регулирующих органов обязательно присутствуют отделы бухгалтерского анализа, и к числу их функций относится контроль за издержками. При этом используются единые стандарты ведения бухгалтерского учета на регулируемых предприятиях, способствующие наиболее полному раскрытию информации об издержках.

Регулирующий орган может проверить обоснованность цен, по которым контролируемая компания закупает материалы и оборудование. Для этого изучаются материалы на соответствующих рынках, проводятся ценовые обзоры. Задача нахождения оптимальных издержек обязательно решается с учетом качества продукции. Все эти функции выполняют специальные отделы управленческого анализа регулирующего органа.

Определение оптимальных издержек - основа расчета оптимального размера компенсаций при государственном ценовом регулировании. Как показывает зарубежная практика, оптимальные компенсации - это совсем не обязательно 100%-ное покрытие затрат, а покрытие их в таком размере, который поддерживает у предприятий заинтересованность в изыскании резервов снижения издержек. Основой обоснованности компенсаций является совершенствование расчета затрат. Такой зарубежный опыт очень полезен для отечественной практики.

В российских условиях, на наш взгляд, в первую очередь следует проработать вопросы об упорядочении правил калькулирования себестоимости. По мере нарастания конкуренции предприятия сами прикладывают усилия к совершенствованию работы в этом направлении (методика по калькулированию себестоимости имеется на сегодня практически у всех российских производителей). Однако, понимая значение совершенствования расчета этого показателя, представляется целесообразным поставить вопрос о возврате к типовой инструкции по калькулированию себестоимости как о первом шаге в решении проблемы обоснованности бюджетных компенсаций в отечественной практике. При этом очень важно определить размер не только компенсационных выплат, но и санкций при невыплатах.

По нашему мнению, в качестве источника компенсаций необходимо обязательное сохранение как бюджетных, так и внебюджетных средств, формирующихся за счет инициатив производителей.

Практика показывает, что компенсации любого рода тормозят развитие производства, порождают иждивенчество, толкают предприятия к "переброске" продукции из дотационного направления в коммерческое. В результате перечень льготируемой продукции по регулируемым ценам на практике превращается в ноль. Кстати, именно эта ситуация была аргументом монетизации льгот. Но тут же обнаружилась нехватка самих денежных средств для выплат.

В условиях современного цивилизованного рынка без льгот со стороны властных структур не обойтись. В настоящее время все вопросы, связанные с льготами, решаются в российской практике методом проб и ошибок.

Проблема льготирования сложна и многогранна. Но, на наш взгляд, можно выделить ключевой момент в ее решении - следует определить целесообразность льготирования вообще и регулируемых цен в частности. Представляется правомерным в качестве критерия рассматривать недопущение сворачивания производства товаров и услуг повышенного народно-хозяйственного и социального значения, являющихся традиционно объектами прямого ценового регулирования.

В связи с этим крайне важно определить эффективность использования регулируемых цен. В основу расчета ее показателя может быть заложена традиционная схема соотношения показателей эффекта (результата) и затрат, необходимых для достижения этого результата.

Показатель эффекта должен базироваться на реализации целей государственного ценового регулирования. Например, по отраслям, являющимся важнейшими для антиинфляционной политики, эффект может определяться как показатель прироста продукции этих отраслей (либо прироста продукции отраслей-потребителей) при заданных темпах инфляции. При расчете эффекта для отраслей повышенного социального значения необходимо учитывать не только номинальный прирост продукции, но и ее качество.

Показатель затрат может быть определен как сумма расходов (прироста расходов) на выплату компенсаций при введении регулируемых цен. Здесь имеет смысл рассчитывать показатель эффекта с учетом прироста не произведенной, а реализованной продукции, что является свидетельством признания ее качества.

При этом необходимо учитывать объемы реализации именно в рамках сферы ценового регулирования. Если объемы реализации продукции будут расти, но продукция начнет перемещаться в зону свободных цен, это не может рассматриваться как дополнительный эффект от прямого ценового регулирования.

Т.Е.Николаева

Доцент кафедры "Финансы"

Российской экономической академии