Мудрый Экономист

Бюджетные учреждения как балансодержатели государственного имущества

"Финансы", 2006, N 1

Вопросы формирования системы рационального управления и распоряжения государственной собственностью, а именно недвижимостью, являются одними из приоритетных. В настоящее время недвижимость приобрела форму товара и характеризуется потребительскими свойствами, определяющими ее стоимость. Основываясь на товарной природе недвижимости, актуальным является вопрос эффективности использования федеральной собственности, переданной в оперативное управление бюджетным учреждениям.

Одним из способов распоряжения государственным имуществом является его предоставление в возмездное (на праве аренды) и безвозмездное пользование третьим лицам.

Право предоставления федерального имущества в пользование в соответствии со ст. ст. 608 и 690 Гражданского кодекса РФ принадлежит его собственнику - Российской Федерации. Арендодателями при предоставлении федерального имущества в пользование также могут выступать организации, которым предоставлено это право соответствующими федеральными законами.

Арендные платежи за пользование федеральной собственностью, наряду с другими статьями неналоговых доходов, являются одним из источников пополнения бюджета.

Тем не менее зачисление в размере 100% арендных платежей за использование федерального имущества в доход федерального бюджета является лишь общим правилом, в котором законодательством Российской Федерации предусмотрен ряд исключений.

Так, например, в соответствии со ст. 29 Федерального закона от 23.12.2004 N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год" доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление научным учреждениям, учреждениям научного обслуживания Российской академии наук и отраслевых академий наук, имеющих государственный статус, образовательным учреждениям, учреждениям здравоохранения, государственным учреждениям федеральной почтовой связи Федерального агентства связи, государственным учреждениям культуры и искусства, государственным архивным учреждениям, имеющим государственный статус и финансируемым на основании смет доходов и расходов, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов указанных учреждений. Поступившие средства отражаются на лицевых счетах указанных бюджетных учреждений, открытых в органах Федерального казначейства, и направляются на их содержание в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования, содержания и развития их материально-технической базы.

В качестве примера реализации на практике вышеуказанной нормы права могут быть приведены образовательные и научные учреждения, расположенные на территории г. Москвы, такие как Российская академия наук, Финансовая академия при Правительстве РФ.

Доходы, получаемые вышеуказанными учреждениями от сдачи в аренду федерального имущества, фактически равны либо превышают объемы финансирования из федерального бюджета этих бюджетных учреждений.

В среднем на единицу объема финансирования из средств федерального бюджета приходится 1,3 единицы объема дополнительного финансирования, полученного за счет сдачи в аренду федерального имущества.

По нашему мнению, современные функции государства, усиление социального вектора в государственной политике ставят новые задачи в отношении регулирования общественного воспроизводства. В таких условиях первичное распределение, базирующееся на отношениях собственности, не может быть эффективным регулятором разнообразных аспектов общественного развития. Противоречие между общими и частными интересами разрешается через развитие различных перераспределительных систем, которые постоянно, и эффективно взаимодействуя между собой, образуют перераспределительный комплекс современного государства.

В частности, перераспределительные задачи публичных финансов реализуют, прежде всего, путем создания централизованных финансовых фондов, крупнейшим из которых является бюджет.

Сложившаяся практика наделения отдельных бюджетных учреждений объектами недвижимости с исключительной целью обеспечить их финансирование за счет средств, извлекаемых из федеральной собственности, сдаваемой в аренду, не соответствует современному уровню развития государственных финансов и целям бюджетной политики Российской Федерации.

В данном случае применяется практика закрепления доходов бюджета за соответствующими статьями расходов, что с точки зрения мировой практики, в том числе российской, является рудиментарным явлением в организации государственных финансов.

Такой подход ставит в зависимость качество и объем выполнения социальных функций государства от конъюнктуры рынка в достаточно специфической нише предпринимательской деятельности.

Как отмечалось выше, в российской экономике формируются достаточно мощные потоки средств, извлекаемых из федеральной собственности балансодержателями - бюджетными учреждениями и направляемых на финансирование этих бюджетных учреждений.

Факты многолетней аренды органами государственной власти помещений у федеральных бюджетных учреждений, с одной стороны, иллюстрируют устойчивую невостребованность сдаваемых в аренду площадей для выполнения уставных задач арендодателя, с другой стороны, создают парадоксальную ситуацию перевода средств, выделяемых из бюджета, например на нужды госуправления, в латентный бюджет рентных доходов бюджетных учреждений - арендодателей.

В соответствии с Положением "О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом", утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 г. N 691, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом наделено исключительными полномочиями по осуществлению полномочий собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти и в соответствии с п. 5.6 Положения должно проводить проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности.

Кроме того, по результатам проверок Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом должно производить в установленном порядке изъятие излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного в оперативном управлении за федеральными учреждениями.

В числе причин, позволяющих существовать вышеуказанному латентному бюджету, следует назвать несовершенство действующего законодательства, традиционную инертность представителя собственника - Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в решении вопросов эффективного использования и оптимизации распределения имущества между федеральными балансодержателями.

С начала 90-х годов прошлого века в экономике Российской Федерации реализуются рыночные принципы ценообразования на имеющиеся в обороте товары, работы и услуги. Критерием эффективности коммерческого использования имеющихся у собственника активов может выступать норма прибыли, извлекаемой в результате использования этих активов.

Распоряжениями Мингосимущества России от 30.04.1998 N 396-р "О едином порядке определения величины арендной платы за пользование находящимися в федеральной собственности зданиями, строениями и отдельными помещениями" и от 14.05.1999 N 671-р "О порядке расчета арендной платы за пользование федеральным недвижимым имуществом" установлен единый порядок определения и расчета величины арендной платы за пользование федеральным имуществом.

Однако на практике в ряде случаев ставки аренды федерального имущества устанавливаются балансодержателями существенно ниже ставок, реально складывающихся на рынке аренды недвижимости.

На наш взгляд, стоимость аренды имущества должна формироваться из реальной оценочной стоимости аренды имущества в зависимости от предпринимательских свойств каждого объекта недвижимости за исключением расходов государственных учреждений по содержанию и управлению имуществом. Одновременно должны быть учтены социально значимые и, соответственно, дифференцированные направления использования имущества. Для реализации этого основополагающего принципа необходимо формирование института государственных оценщиков, обеспечивающих полноценное использование потенциала методов оценки, учет структуры и перспектив изменения доходности аренды объектов недвижимости, регулярный анализ и учет факторов, влияющих на изменение рыночной стоимости аренды. Доходность аренды недвижимости прямо связана с соотношением уровней спроса и предложения на нежилые помещения, здания и прилегающие к ним земельные участки.

Как следует из вышесказанного, в сложившейся ситуации назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения федеральным имуществом. Ощущается объективная потребность в создании экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми возможно эффективное и целесообразное вовлечение максимального количества объектов федерального имущества в процесс управления и финансовый оборот, планирование и контроль реальных доходов бюджета от аренды.

Бюджетный процесс в России к настоящему времени представляет собой в достаточной мере регламентированный законодательством набор публичных процедур. В целом он характеризуется растущей транспарентностью и открытостью общественному контролю на всех своих стадиях.

Если представить федеральный бюджет в виде отражаемых в учете денежных потоков, являющихся денежным выражением экономических мероприятий, в которых участвует сектор государственного управления, то установление различных режимов их учета и наделение отдельных потоков эксклюзивным статусом с точки зрения назначения их использования создают сложности как в достижении полной прозрачности государственных финансов, так и в контроле за эффективностью их использования.

Замкнутые, непрозрачные процессы определения арендной ставки и распределения доходов от аренды федеральной собственности часто являются источником проблем финансового контроля. Цели обеспечения транспарентности бюджетного процесса могут быть наиболее полно достигнуты в случае, если расходы, финансируемые из средств, полученных от сдачи в аренду федерального имущества, будут включены в процесс принятия решений по бюджету и бюджетную отчетность. Более общим моментом является то, что все доходы федерального бюджета, включая доходы от аренды федерального имущества, должны подвергаться анализу и проходить через процедуру установления целей и приоритетов в рамках бюджетного процесса.

Процесс распределения и контроля за направлением расходования средств, извлекаемых из сдачи в аренду федерального имущества, характеризуется, в сравнении с бюджетными средствами, гораздо меньшей степенью управляемости, он в меньшей мере поддается "привязке" к достижению поставленных перед бюджетными учреждениями целей и является по своей экономической природе рентным доходом. Сказанное предопределяет более низкую эффективность использования для финансирования бюджетных учреждений средств от аренды в сравнении с большей степенью ориентированным на результат бюджетным финансированием.

Распределение этого рентного дохода от аренды по отраслям бюджетной сферы и конкретным бюджетным учреждениям в значительной мере отражает сложившиеся к началу последнего десятилетия XX в. приоритетные направления государственной активности в тех или иных областях и никак не ориентировано на решение актуальных, а тем более среднесрочных и перспективных задач развития Российской Федерации.

Свидетельства привлекательности пребывания в экономической нише "бюджетных рантье" обнаруживаются, как было указано выше, в практике многих учебных заведений, организующих учебный процесс с многократным фактическим превышением количества студентов в расчете на реально занятые в учебном процессе площади, поскольку большая часть площадей сдана в аренду. Одновременно за счет госкапвложений строятся новые учебные корпуса.

Такой подход к организации бюджетного процесса с точки зрения режима использования рентных доходов существенно ограничивает возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными финансами и переориентации деятельности получателей бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение общественно значимых и измеримых результатов.

При всей очевидности ситуации система получения бюджетными учреждениями не зависящих от результатов их деятельности рентных поступлений на протяжении последних лет демонстрирует высокую устойчивость к попыткам внесения в нее изменений, направленных на увеличение эффективности циркулирующих в ней средств. К числу неудачных попыток консолидации этих средств и их полномасштабного включения в бюджетный процесс можно отнести не прошедшую четвертое чтение ст. 29 проекта закона "О федеральном бюджете на 2005 год", которая предусматривала прекращение децентрализованного закрепления средств от аренды как источника дополнительного финансирования балансодержателя. Усилия, предпринятые рядом главных распорядителей накануне административной реформы по введению бонитировки площадей и установлению минимальных арендных ставок на сдаваемые подведомственными учреждениями площади, оказались безуспешными.

Реализуемый Министерством финансов Российской Федерации переход к учету по методу начислений позволит в ближайшей перспективе составить более четкое представление о совокупном объеме ресурсов (текущего бюджета и овеществленных расходов прошлых периодов) государства и, соотнося их с результатами, получить адекватную базу для оценки эффективности. Но сам по себе переход к учету по методу начислений не создаст дополнительных мотиваций к передаче десятилетиями не используемого для профильной деятельности имущества и для его перераспределения.

Необходимость оптимизации распределения федерального имущества, застывшего к настоящему времени слепком с государственных приоритетов конца 80-х годов прошлого века, диктует потребность в разработке предложений по эффективной мотивации отказа балансодержателей от площадей, из года в год сдаваемых в аренду и не используемых для решения уставных целей и достижения поставленных учредителем задач. Следует рассмотреть прежде всего экономические мотиваторы. Органами Федерального казначейства на протяжении ряда лет сформирована база данных в размере каждого арендодателя о суммах, извлекаемых из федерального имущества. Включение в текст Закона о федеральном бюджете нормы об уменьшении бюджетных назначений на сложившиеся суммы арендных поступлений могло бы стать первым шагом на этом пути.

В.К.Зайцев

Д. э. н.,

руководитель

Управления Федерального казначейства

по г. Москве

А.С.Ушаков

К. э. н.,

начальник отдела УФК

по г. Москве