Мудрый Экономист

Актуальные проблемы совершенствования банковского законодательства

"Юридическая работа в кредитной организации", 2005, N 4

В настоящее время совершенствование банковского законодательства России во многом мотивируется предстоящим вступлением страны в ВТО, а также начавшимися процессами либерализации "правил игры" в финансовой сфере, которые неминуемо приведут к усилению конкуренции в данном сегменте рынка. И с этой точки зрения весьма обнадеживает сегодняшняя работа Государственной Думы над законопроектами, призванными расширить возможности кредитных организаций и укрепить их правовое положение. Одним из таких документов, безусловно, является законопроект N 151989-4 "О внесении изменений в федеральные законы "О банках и банковской деятельности", "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (в части, касающейся уровня достаточности собственных средств (капитала) кредитных организаций), который был внесен в парламент Правительством РФ по согласованию с Банком России.

В интересах повышения финансовой устойчивости кредитных организаций

8 июня, то есть на финише весенней сессии, Государственная Дума приняла этот законопроект в первом чтении. Таким образом, федеральные законодатели одобрили концепцию внесения коррективов в действующие законы "О банках и банковской деятельности" и "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", которыми предусматривается поднятие с 2 до 10% уровня достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации.

Вынося законопроект N 151989-4 на рассмотрение депутатов Госдумы, официальный представитель Правительства РФ, директор Департамента финансовой политики Минфина России А.Л. Саватюгин отметил, что этот документ подготовлен в соответствии со стратегией развития банковского сектора на период до 2008 г. и программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную (2003 - 2005 гг.) перспективу. Данный документ согласован с Банком России и Минэкономразвития.

Целью законопроекта является установление обязанности Банка России по отзыву лицензии на осуществление банковских операций начиная с января 2007 г. в отношении кредитных организаций, не выполняющих требование по достаточности собственных средств (капитала) на уровне 10%.

В связи с этим в документе предлагается изменить в п. 1 ч. 2 ст. 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" (далее - Закон о банках) показатель уровня достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации с 2 на 10%.

Одновременно вносятся поправки в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (далее - Закон о банкротстве). Они предусматривают изменение оснований для осуществления мер по предупреждению банкротства кредитной организации согласно коррективам, вносимым в Закон о банках.

В настоящее время Закон о банках устанавливает обязанность Банка России отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций, если достаточность собственных средств (капитала) кредитной организации становится ниже 2%. Вместе с тем Закон о банкротстве предусматривает осуществление весьма серьезных мер по предупреждению банкротства кредитной организации при нарушении кредитной организацией установленного Банком России норматива достаточности собственных средств (капитала). И этот проверенный временем правовой порядок, разумеется, сохранит свою сущность и после внесения рассматриваемых изменений в законодательство.

Совершенно очевидно, что принятие правительственного законопроекта направлено на то, чтобы повысить финансовую устойчивость кредитных организаций, укрепить доверие инвесторов к российской банковской системе.

Официальный представитель Правительства РФ напомнил депутатам о том, что в настоящее время действует десять установленных Банком России нормативов, обязательных для выполнения кредитными организациями. Еще год назад их было восемнадцать. Но в прошлом году число их сократили до десяти, и в будущем предполагается дальнейшее сокращение их числа. "При этом, - подчеркнул А.Л. Саватюгин, - норматив достаточности собственных средств - это, наверное, самый главный норматив, он так и называется: Н1. Это единственный норматив, при невыполнении которого Банк России обязан отозвать лицензию кредитной организации. Норматив достаточности определяется как отношение размера собственных средств к активам кредитной организации, взвешенным по степени риска. Сейчас он разный, в зависимости от размера кредитной организации: для банков с размером собственных средств (капитала) менее 5 млн евро - 11%, для банков с капиталом более 5 млн евро - 10%. При снижении данного норматива Банк России сейчас должен проводить меры по предупреждению банкротства, то есть финансовое оздоровление, назначение временной администрации и реорганизацию. Если он ниже 2%, Банк России обязан отозвать лицензию. Правительство предлагает поднять данный норматив с 2 до 10%".

Надо ли делать норму 10% императивной

Комментируя содержание законопроекта, первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам, д. э. н. П.А. Медведев в беседе с корреспондентом Издательской группы "БДЦ-пресс" отметил следующее.

Правительство подготовило проект изменений в Федеральные законы о банках и банковской деятельности и о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций в силу изменившихся реалий и возрастающих требований времени. Смысл документа состоит в том, чтобы повысить уровень относительной достаточности капитала. Правда, слово "относительной" в официальных документах не используется. Но, строго говоря, речь идет о повышении уровня собственных средств, необходимых для того, чтобы банк имел право на существование.

Как известно, в настоящее время для кредитной организации критическим является уровень собственных средств в 2%. Если достаточность капитала у банка становится ниже 2%, у него отзывается лицензия. Центральный банк РФ в таком случае не думает над тем, отзывать или не отзывать лицензию: он просто обязан отозвать ее в соответствии с требованием закона.

Правительство предлагает поднять эту цифру до 10%. Правда, об отзыве лицензии у банка можно будет говорить только в том случае, если уровень достаточности собственных средств опускается ниже 10% и остается в таком положении в течение не менее 2 месяцев.

Вторая часть правительственного законопроекта требует, чтобы банк принимал меры для борьбы с возможным банкротством уже тогда, когда уровень достаточности капитала снижается до 12%. В этих целях предусматривается внесение коррективов в ст. 4 действующего Закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" вместо фразы "нарушает норматив достаточности собственных средств (капитала), установленный Банком России" вносится фраза "допускает снижение достаточности собственных средств (капитала) до уровня ниже 12 процентов". Таким образом, если достаточность капитала опустилась ниже 12%, ЦБ РФ обязан принимать меры для предотвращения банкротства.

Это важный пункт, потому что по Закону "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" за непринятие мер по предупреждению банкротства руководители банка и собственники могут быть очень серьезно наказаны в материальном плане.

Словом, в случае принятия правительственного законопроекта руководители банков должны знать следующее: если достаточность капитала снижается ниже 12%, они обязаны принимать меры по предупреждению банкротства. После того как осенью 2004 г. Закон о банкротстве был существенно поправлен, предупреждения такого рода перестали быть "разговорами в пользу бедных". Центральный банк РФ может потребовать добавления денег в капитал кредитной организации, чтобы она сделалась более устойчивой. А в случае игнорирования и этого требования ЦБ РФ собственники и руководство банка рискуют расплачиваться из собственного кармана, чтобы погасить долги банка перед кредиторами.

Положение о 12% П.А. Медведев безоговорочно поддерживает. Депутат считает, что данная мера не является для кредитной организации разрушительной. По сути, это предупредительная мера. Уровень достаточности капитала - важный показатель. Если возникает подозрение, что этот уровень недостаточен, то очень разумно со стороны руководителей и собственников банка принять меры для его спасения. Кроме того, это еще и выгодно. Если раньше от неустойчивости коммерческого банка страдали только клиенты и кредиторы данной кредитной организации, то после прошлогоднего обновления действующего Закона о банкротстве от неустойчивости банка могут пострадать также его собственники и менеджеры.

Что касается изменений в Законе о банках, предложенных Правительством РФ, то тут П.А. Медведев высказал сомнение: "Когда-то я очень активно поддерживал уровень 2%, и вот по какой причине. Относительная достаточность капитала - это величина, которая вычисляется как некая дробь. В числителе, по существу, стоят собственные средства, в знаменателе - довольно сложная формула, которая характеризует уровень активов банка. Если бы не было проблемы надежности этих активов, а фигурировал просто их объем, было бы проще. Но дело в том, что для объективности этой формулы активы в знаменателе надо взвешивать по рискам. Если риск большой - перед величиной актива следует поставить большой коэффициент. От этого знаменатель, естественно, вырастет. Когда речь шла о 2%, то на самом деле ставилась цель реально оценить собственные средства банка. 2% - это почти что ноль, и дробь принимает нулевое значение вовсе не из-за большого знаменателя. А ноля в числителе быть не должно, потому что нельзя допустить, чтобы у банка был нулевой капитал. Итак, 2% нужны были для того, чтобы более-менее объективно судить об отсутствии капитала.

Необходимость отозвать лицензию при 2-процентном уровне достаточности капитала - это реакция на объективные свойства банка. 2% означают, что капитала фактически нет. В случае же 10 и 15% многое может сильно зависеть от того, что стоит в знаменателе. А в знаменателе - много субъективного. В выражении "оценка риска" само слово "оценка" несет субъективный смысл.

Правительство РФ, к сожалению, предлагает сделать норму императивной, то есть, если уровень достаточности капитала 10% или ниже, ЦБ РФ обязан отозвать лицензию. Мне кажется, что это во многих случаях будет приводить к недоразумениям. Особенно тогда, когда ЦБ РФ будет понимать, что эти 10% - результат некоторой случайности, некоторого субъективизма в формуле, выработанной им же самим. Между прочим, ЦБ РФ косвенным образом уже признал, что формула, которая оценивает достаточность собственных средств, является субъективной. Во всяком случае, уже сейчас в Законе прописано следующее: "Если в течение последних 12 месяцев, предшествующих моменту, когда в соответствии с настоящей статьей Банк России обязан направить в кредитную организацию требование о приведении в соответствие размера уставного капитала кредитной организации и величины ее собственных средств (капитала), Банк России изменял методику расчета величины собственных средств (капитала) кредитной организации, в целях настоящей статьи применяется та методика, в соответствии с которой величина собственных средств (капитала) кредитной организации достигает максимального значения".

П.А. Медведев считает, что при подготовке законопроекта ко второму чтению целесообразно убрать из предлагаемой нормы императивность. Норму лучше формулировать так: если достаточность собственных средств кредитной организации ниже 10%, то ЦБ РФ имеет право отозвать лицензию.

Не должен, а может. Это очень важно. Ведь совершенно очевидно, что ЦБ РФ как надзорный орган не может быть компьютером. Тем более что он в своей деятельности опирается на принцип обоснованного суждения. В стране более 1200 банков, каждый из них работает в своей нише. Возникают весьма разные ситуации. Заранее описать их в законе и даже в инструкции ЦБ РФ невозможно. Необходимо пытаться оценивать ситуацию, исходя из разумных соображений, естественно, в рамках закона.

Время скороспелых законов уходит

Во время дебатов, развернувшихся в ходе первого чтения, депутат В.Е. Кузнецов выразил опасение по поводу возможного банкротства многих кредитных организаций, которые к моменту вступления новых положений банковского законодательства в силу не сумеют поднять уровень норматива достаточности до 10%. П.А. Медведев, отвечая коллеге, предложил не драматизировать ситуацию. По его словам, если ситуация к 1 января 2007 г. не изменится и даже если закон будет принят ровно в такой редакции, как предлагается сейчас, то ни один банк не обанкротится. Как показывает статистика, все банки сегодня держат уровень достаточности капитала выше, чем предлагается в законопроекте в качестве границы, после которой надо отзывать лицензию или принимать меры по борьбе с банкротством.

"Здесь есть еще одно досадное недоразумение. Внося эту поправку о 10%, которые становятся сигналом для отзыва лицензии, только если они держатся в течение двух месяцев, мы забываем о действующей норме. А действующая норма такова: если уровень достаточности спустился до 2%, Центральный банк обязан отозвать лицензию мгновенно, не ожидая двух месяцев. Так вот, эта норма забывается. Но все это - предмет второго чтения".

В ходе дебатов весьма актуально прозвучал вопрос депутата С.В. Антуфьева: "Уровень достаточности собственных средств банков в 10% - это величина из практики деятельности банков России либо какая-то расчетная? И какова мировая практика?".

Отвечая депутату, А.Л. Саватюгин сказал, что эта величина соответствует и мировой практике, и расчетам. По информации представителя Правительства РФ, в настоящее время средняя величина данного норматива по всем банкам России составляет 17,9%. Если мы возьмем тридцать крупнейших банков России, у которых большой отрыв от остальных кредитных организаций, то эта величина составляет примерно 16%. Из почти 1300 банков, которые имеют соответствующую лицензию, ни в одном банке на сегодняшний момент этот норматив не опустился ниже 10%. Таким образом, даже если норма 10% будет введена с завтрашнего дня, ни один банк не пострадает. Кроме того, банкам дано еще полтора года на то, чтобы улучшить свое финансовое положение, увеличить капитализацию и пересчитать риски.

Что касается международной практики, то, конечно, дела обстоят по-разному в разных странах. Во многих развивающихся странах, где банковская система похожа на нашу, данный норматив еще выше, чем предлагается в законопроекте, о котором идет речь. К тому же, как известно, международные нормы Базельского комитета по банковскому надзору рекомендуют установить данную величину на уровне 8% для развитых банковских систем. При этом для систем с еще недостаточной капитализацией, к которым, к сожалению, относится Россия, предлагается эту величину чуть-чуть увеличить. Вот Правительство РФ и предлагает ее увеличить на 2%, чтобы банковская система России росла, чтобы прекратилась практика выдачи рискованных кредитов, чтобы банки наши были надежнее, крупнее, а значит, и конкурентоспособнее на мировом рынке.

Отражая мнение значительной части парламентариев, депутат В.А. Овсянников охарактеризовал законопроект как "вполне нормальный, реальный и продуманный". По его выражению, уходит, к счастью, время проходимцев, которые, имея 3 рубля в кармане, обладали правом открывать банки, абсолютно не отвечая за то, удержат ли кредитные организации свои позиции на финансовом рынке.

Похоже, уходит в России и время скороспелых законодательных актов. Казалось бы, еще летом законопроект прошел этап первого чтения с более чем впечатляющим успехом: за концепцию документа проголосовало 409 депутатов из 409 присутствовавших в зале (т.е. 90,9% всего состава палаты). Примерной программой осенней сессии было намечено, что второе чтение состоится в октябре. Но к этому времени в работе над законопроектом у членов Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам не было достигнуто необходимого согласия по некоторым положениям документа, и второе чтение законопроекта было сдвинуто в рамках текущей сессии на более поздний срок. Судя по информации из думского Комитета, "дополнительное время" уже активно используется для конструктивных переговоров всех заинтересованных сторон. Так что можно надеяться на весьма разумные коррективы в действующее законодательство.

Е.Е.Смирнов

Издательская группа "БДЦ-пресс"