Мудрый Экономист

Соотношение частных и публичных интересов в банковском праве

"Юридическая работа в кредитной организации", 2005, N 4

Главной задачей настоящей статьи является оценка влияния внутренних и внешних факторов на формирование и соотношение публичного и частного интересов в банковской сфере. Будучи основан на историческом методе изучения поставленной проблемы, предлагаемый анализ носит скорее теоретический характер, что делает его более интересным для начинающих специалистов банковского дела.

Ничто не должно быть более устойчивым,

чем та вещь, которой пользуются для

измерения всего другого.

Ш. Монтескье, XVIII век

Банковская система: понятие и правовое регулирование ее деятельности

Непреложным законом рыночной экономики является то, что деньги находятся в постоянном обороте, совершают непрерывное обращение. Временно свободные денежные средства должны незамедлительно поступать на рынок ссудных капиталов, аккумулироваться в кредитно-финансовых учреждениях, а затем эффективно размещаться в виде кредита в тех отраслях экономики, где есть потребность в дополнительных капиталовложениях. Можно сказать, что денежное обращение в экономике образует кровеносную систему экономического организма <1>.

<1> См.: Олейник О.М. Основы банковского права. М., 1997. С. 20.

Единство функционирования денежных потоков, наличие закономерностей движения массы денег предполагают некое организационное единство системы участников, обеспечивающих такой оборот. Это единство проявляется в том, что оформляется некоторая совокупность профессиональных субъектов указанного рода деятельности в виде банков и иных кредитных учреждений. Однако следует заметить, что сам факт появления отдельных кредитных учреждений, которые оказывают разнообразные услуги по приему вкладов и предоставлению кредитов, не дает оснований говорить о становлении в том или ином государстве кредитной системы <2>.

<2> В целях настоящей статьи понятие "кредитная система" употребляется как совокупность кредитных учреждений, организующих кредитно-денежные отношения, и в этом смысле идентично понятию "банковская система".

Кредитная система представляет собой совокупность кредитных отношений и институтов, организующих эти отношения. Если дать более развернутое определение - это внутренне организованная совокупность кредитных учреждений конкретного государства, которая наряду с обычными банками и кредитными организациями включает центральные банки, выполняющие функции управления, и посредством которой осуществляется единое, основанное на законе регулирование кредитно-финансовой сферы.

В современном мире кредитная система опосредует весь механизм общественного воспроизводства и служит мощным фактором концентрации и централизации капитала, способствует быстрой мобилизации свободных денежных средств и их использованию в экономике. С институциональной точки зрения кредитная система представляет собой комплекс финансовых учреждений, активно используемых государством в целях регулирования экономики страны.

Как показывает опыт, одним из ключевых условий устойчивого экономического роста является фактор денежной стабильности. Для решения этой задачи, в свою очередь, определяющее значение имеет стабильность в кредитно-денежной сфере. Именно поэтому функция защиты гражданского оборота и укрепления доверия к кредитной системе составляет основное содержание деятельности центрального банка любого современного государства с рыночной экономикой. По мнению бывшего президента Федерального резервного банка Нью-Йорка г-на Е. Корригана, успех выполнения функций кредитной системы зависит от наличия соответствующих правовых и институциональных условий, обеспечивающих доверие общества к этой системе. Если такое доверие утеряно, граждане, организации и фирмы поспешат иначе разместить свои сбережения, что приведет к инфляции и дестабилизирующему изъятию средств из банков. Поэтому должна существовать система финансовых институтов, гарантирующих безопасность сбережений <3>.

<3> См.: Корриган Е. Центральный и другие банки: размышления о путях создания банковской системы рыночного типа // Экономика и жизнь. 1990. N 46. С. 19.

Таким образом, ни одно государство не отказывается от всеобъемлющего контроля за деятельностью кредитных учреждений, усматривая в этом своеобразный публичный интерес, заключающийся в создании условий для нормального функционирования гражданского оборота.

Банковская система Российской Федерации

Как уже было отмечено, банковская система является необходимым элементом рыночной экономики и оказывает огромное воздействие на жизнедеятельность общества в целом.

В начале 90-х гг. прошлого столетия банковская система, как и вся экономика России, претерпела радикальные изменения. Вступление России на путь рыночных преобразований незамедлительно повлекло за собой необходимость реформирования всех отечественных финансовых институтов, в первую очередь банковской сферы. Одним из ключевых аспектов проведения реформы стало создание совершенно новой системы правового регулирования экономических отношений в целом и финансово-кредитных отношений в частности.

Современная модель организации банковского дела - это своего рода дуальная структура, представляющая, с одной стороны, интересы всего общества, с другой - частные интересы коммерческих банков и их клиентов. Соотношение между этими интересами зависит от многих факторов, прежде всего от особенностей этапа и характера развития общества. Это вполне закономерно, поскольку каждой конкретной экономической обстановке соответствует свое сочетание административных и рыночных форм экономического устройства. Вместе с тем нельзя недооценивать влияние политических факторов, по сути определяющих соотношение частного и публичного интересов во всех сферах общественной жизни. Смена политических приоритетов всегда влечет за собой изменения в социально-экономической сфере, наполняя тем самым понятия "частного" и "публичного" разным содержанием.

В советскую эпоху частный интерес был полностью подчинен государству, в котором человек рассматривался как средство достижения государственных целей. Публичный интерес был представлен исключительно государственными интересами, которые выражали потребности не каждого члена общества, а узкой партхозноменклатуры, видевшей единственно правильный путь развития в жестких методах управления при абсолютном огосударствлении собственности.

Управление экономикой в советские годы было основано на централизованном планировании ресурсов и тотальном контроле за расходами, что не требовало развернутого гражданского и финансового законодательства, регулирующего движение средств. Согласно ст. 6 Конституции СССР 1936 г. и ст. 11 Конституции СССР 1977 г. банки являлись исключительной собственностью государства и находились в полной зависимости от органов государственной власти. Отсутствие банковского законодательства привело к тому, что деятельность банковской системы регулировалась распоряжениями государственных органов, в частности Государственным банком СССР, который управлял банковской системой преимущественно административными методами. Госбанк СССР представлял собой единую централизованную систему, непосредственно подчиненную Совету Министров СССР, главным направлением деятельности которой было осуществление контроля за выполнением предприятиями и организациями установленных планов, соблюдением плановой и финансовой дисциплины. В рамках этой системы банковские учреждения выступали лишь в роли операторов, осуществлявших необходимые расчетные функции.

Наметившиеся в середине 80-х гг. тенденции ограничения прямого государственного вмешательства в экономику, признания частной собственности на средства производства и свободного предпринимательства выявили полную неспособность существовавшего финансово-кредитного механизма удовлетворить потребности формирующихся рыночных отношений. Между тем финансово-кредитная система относится к тем сегментам экономики, которые всегда имеют для общества важное, а в рыночной экономике приобретают первостепенное значение <4>. Таким образом, сложившаяся в экономике ситуация настоятельно требовала банковской реформы.

<4> См.: Тосунян Г.А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. М., 1997. С. 26.

Первый этап этой реформы ознаменовало Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17.07.1987 N 821 "О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики". Была создана новая система банков, реорганизованы действующие и образованы новые специализированные банки. К числу важнейших задач банков СССР были отнесены экономическое стимулирование достижения высоких результатов в деятельности всех звеньев народного хозяйства, развитие экономических форм контроля за хозяйственно-финансовой деятельностью предприятий и организаций.

Однако предпринятые попытки не выходили за рамки совершенствования существовавшей системы. Начавшаяся банковская реформа не дала ожидаемых результатов. Происходящие в стране перемены потребовали нового, качественно иного подхода к данной проблеме.

В 1988 г. был принят Закон СССР "О кооперации в СССР". В процессе экономических реформ Закон имел особое значение: на законодательном уровне был решен вопрос о создании в стране коммерческих банков. Согласно ст. 23 Закона союзы (объединения) имеют право создавать хозрасчетные отраслевые или территориальные кооперативные банки. Таким образом, было положено начало становлению системы негосударственных банков и ликвидации монополии государства на банковскую деятельность.

Тем не менее в ходе преобразований, когда рыночные отношения начали приобретать более или менее очерченный вид, все более очевидной становилась несостоятельность действующей в стране банковской системы, а также как следствие необходимость создания банковского законодательства, адекватного рыночной экономике.

Отказ от тоталитарной модели управления финансами порождает принципиально иные потребности и предъявляет новые требования к структуре и функционированию финансово-кредитной системы страны. В процессе построения гражданского общества в России был признан приоритет интересов личности, ее прав и свобод, в том числе право частной собственности и свободы предпринимательства. В этих условиях роль государства состоит в обеспечении стабильного экономически и социально приемлемого режима эффективного функционирования банковской системы, в осуществлении координации функционирования предпринимательских структур в сфере банковской деятельности. В силу указанных факторов публичный интерес в банковском праве выражается в том, чтобы, с одной стороны, минимизировать негативные проявления системы рыночного механизма в банковской сфере, с другой - сохранить те позитивные стороны, без которых невозможно обеспечить максимально эффективное функционирование банковской системы.

Таким образом, новое банковское законодательство должно было внести кардинальные изменения не только в элементный состав банковской системы, но и в сами принципы построения и управления этой системой.

Законы "О банках и банковской деятельности в СССР" и "О Государственном банке СССР" положили начало развитию современной банковской системы. Однако в связи с распадом СССР оба Закона не успели оказать реального воздействия на банковскую деятельность в стране и потому не являются предметом дальнейшего рассмотрения.

Появление в России собственного банковского законодательства связано с принятием Верховным Советом РСФСР 2 декабря 1990 г. двух Законов - "О банках и банковской деятельности в РСФСР" и "О Центральном банке РСФСР (Банке России)". В дальнейшем, по мере совершенствования банковской системы и банковского законодательства, в указанные Законы было внесено множество изменений и дополнений. Несмотря на это, банковские Законы 1990 г. создали "правовой плацдарм для бурного роста коммерческих банков" <5>, для построения в России банковской системы рыночного типа.

<5> Тосунян Г.А. Указ. соч. С. 100.

В соответствии со ст. 1 Закона "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" в РСФСР создается независимый от распорядительных и исполнительных органов государственной власти Центральный банк РСФСР.

Следует, однако, заметить, что вопрос о статусе и функциях Банка России всегда являлся предметом серьезных споров и противоречий. Получившее особое распространение в конце 90-х гг. мнение, что Центральный банк должен входить в систему органов либо исполнительной, либо законодательной власти, представляется несостоятельным. Самым опасным последствием изменения статуса Центрального банка могла бы стать его фактическая зависимость не от закона, а от какого-либо ведомства, которое осуществляло бы регулирование деятельности банковской системы исходя из своего сугубо политического видения. В таких условиях Центральный банк не имел бы возможности оперативно и вне зависимости от сиюминутной политической или какой-то иной (кроме экономической) конъюнктуры реагировать на различные сигналы финансового рынка как одного из важнейших сегментов экономики. Учитывая эти факторы, принятый 10 июля 2002 г. Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" подтвердил независимый характер деятельности Банка России.

Согласно ст. 1 Закона "О банках и банковской деятельности в РСФСР" банки образуются на основе любой формы собственности, в том числе с привлечением иностранного капитала. На законодательном уровне был закреплен принцип независимости банков от органов государственной власти и управления при принятии ими решений, связанных с проведением банковских операций. Данный Закон четко определил сферу деятельности кредитных организаций, в пределах которой они имеют право самостоятельно принимать управленческие решения по вопросам, отнесенным к их ведению. В соответствии с указанным Законом кредитные организации вправе добровольно объединяться в союзы и ассоциации, имеющие некоммерческий характер, для решения задач, стоящих перед банковским сообществом, а также добровольно образовывать группы кредитных организаций, холдинги и другие объединения коммерческого характера с целью совместной деятельности. В условиях формирования рыночной экономики строгое соблюдение этих норм, обеспечивающих банкам как юридическим лицам реальную независимость, становится необходимым условием их нормальной работы.

Таким образом, происходило возрождение частного интереса как основного побудительного мотива развития банковского дела в стране.

Однако свободное функционирование субъектов цивилизованного рынка банковских услуг всегда ограничено рамками, устанавливаемыми государством посредством законодательного регулирования. "Общество, основанное на рыночных отношениях и предполагающее значительную свободу выбора, немыслимо без правовой системы, без власти закона", - отмечает видный английский социолог К. Поппер <6>. Для нормального функционирования банковской системы субъекты банковской деятельности должны быть защищены законодательно. Причем речь идет не только о защите частных интересов непосредственных участников кредитно-денежных отношений, кредитных организаций и их клиентов, но и о защите интересов публичного порядка, связанных с интересами всех членов общества.

<6> Поппер К. Открытое общество и его враги. М., 1991. Т. 1. С. 8.

Правовая организация банковской деятельности в Российской Федерации

В настоящее время регулирование банковской деятельности - сфера банковского законодательства, в структуре которого принято выделять общие и специальные законы, а также нормативные акты Банка России. Основой банковского законодательства являются так называемые специальные банковские законы - Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о Банке России, Закон о Центральном банке) и Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" (далее - Закон о банках), целью которых является установление основных принципов организации и функционирования банков и банковской системы в целом, а также совершения различного рода операций, являющихся формой реализации банковских функций.

Закон о банках закрепляет двухуровневую модель построения российской банковской системы, первый уровень которой занимает Центральный банк Российской Федерации, второй - кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков. Действующими законами, регулирующими банковскую деятельность, предусмотрены особенности функционирования кредитных организаций как юридических лиц, обладающих специальной правоспособностью. Наличие этих особенностей подчеркнуто и в корпоративном законодательстве (ст. 1 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью", ст. 1 Федерального закона "Об акционерных обществах").

В систему банковского законодательства входит также вступивший в силу 4 марта 1999 г. Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", в котором впервые в законодательной практике определены особенности финансового оздоровления коммерческих банков. Для банковской системы это одна из важнейших проблем. Поскольку в условиях рыночной экономики банковская система становится жизненно важным общественным институтом, то любой неуспех, пусть даже одного банка, снижает доверие ко всей этой системе, способствует оттоку средств из банков и как следствие может привести к разрушению денежно-кредитной системы страны. В этом прежде всего сказалась специфика правовой природы кредитных организаций.

Особо следует отметить Федеральные законы "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" и "О кредитных историях". Принятие указанных законодательных актов является частью реализуемой государством и банковским сообществом программы в целях поддержания политической, экономической и социальной стабильности общества, внутренней устойчивости банковского сектора, укрепления доверия к банковской системе.

Кредитные организации, как любые коммерческие организации, - частноправовой институт, чья деятельность является предметом регулирования гражданского законодательства, несомненный приоритет в структуре которого принадлежит Гражданскому кодексу Российской Федерации (ГК РФ).

Гражданский кодекс Российской Федерации определяет общие правила создания и функционирования юридических лиц, их виды и правовое положение, а также отсылает к Федеральным законам "Об акционерных обществах" и "Об обществах с ограниченной ответственностью", закрепляющим организационно-правовые формы, наиболее адекватные для банков. Кроме того, ГК РФ содержит нормы о праве собственности, регулирует обязательственные и иные правоотношения гражданско-правового характера, устанавливает особенности правового регулирования отдельных видов обязательств, имеющих непосредственное отношение к банковской деятельности. Следует отметить, что подробная регламентация этих отношений в российском законодательстве закреплена впервые.

Регулирование банковской деятельности в рамках гражданского законодательства осуществляется на началах формального юридического равенства участников финансово-кредитных отношений. В этом смысле все кредитные организации, несмотря на существенные различия в полномочиях по осуществлению банковских операций, различный уставный капитал и финансовые возможности, равны перед законом, юридическими и физическими лицами, с которыми они вступают в те или иные гражданские правоотношения. Законом четко определен принцип независимости функционирования кредитных организаций, который находит свое конкретное воплощение через реализацию принципа свободы договоров.

Помимо перечисленных, деятельность банков регулируется Федеральными законами "О рынке ценных бумаг", "О валютном регулировании и валютном контроле", "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", другими федеральными законами и подзаконными нормативными актами.

Однако нормы общих законов применяются в случае, если специальные банковские нормы не устанавливают иных правил и ограничений. Это прежде всего связано с тем, что деятельность кредитных организаций, как уже было отмечено, затрагивает интересы не только клиентов самой кредитной организации, но и в самом широком смысле слова публичные интересы, связанные с функционированием банковской системы и системы расчетов.

Во-первых, развитая структура коммерческих банков управляет системой платежей. Во-вторых, банки позволяют накапливать денежные средства и наряду с другими финансовыми посредниками предоставляют иным субъектам экономических отношений недостающую ликвидность. В-третьих, коммерческие банки, действуя в соответствии с денежно-кредитной политикой Банка России, регулируют количество денег, находящихся в обращении. Таким образом, в современных экономических условиях банк - это организация, которая осуществляет профессиональное управление денежными средствами.

В силу особой роли кредитных организаций в социально-экономической системе государства в большинстве стран выстроена специальная система регулирования, задачей которой является поддержание стабильности кредитных организаций с помощью воздействия на риски, возникающие в процессе их деятельности. В Российской Федерации эти функции выполняет Банк России, основными целями деятельности которого в соответствии с Законом о Банке России являются:

Управление денежно-кредитной системой Российской Федерации осуществляется двумя способами: во-первых, с помощью властных предписаний (административными методами), во-вторых, путем совершения различного рода сделок с кредитными организациями (экономическими методами).

Административные полномочия Банка России можно условно разделить на две группы:

  1. полномочия, осуществляемые в интересах государства. К ним относится деятельность Банка России по организации валютного контроля, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций;
  2. полномочия, осуществляемые в интересах кредитной системы России. Это деятельность по организации системы межбанковских расчетов, хранению средств обязательных резервов и т.п.

При этом необходимо отметить, что интересы государства и кредитной системы часто совпадают и тесно переплетаются. Например, надзор за деятельностью кредитных организаций должен содействовать укреплению кредитной системы, в чем последняя также заинтересована. В то же время надлежащее функционирование межбанковских расчетов является необходимым условием экономической стабильности государства.

В целом функции Банка России включают в себя организаторскую, функцию защиты гражданского оборота, интересов вкладчиков и кредиторов коммерческих банков, нормотворческую функцию.

Нормативные акты Банка России издаются в соответствии с Положением Банка России от 15.09.1997 N 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" и должны соответствовать общим требованиям правового регулирования хозяйственного оборота. Вместе с тем нормативные акты Банка России, как правило, устанавливают требования публично-правового характера, которые существенно отличаются от норм и правил частноправового регулирования.

В целях обеспечения экономических условий устойчивого функционирования банковской системы Российской Федерации, защиты интересов вкладчиков и кредиторов в соответствии со ст. 62 Закона о Банке России Банк России устанавливает обязательные экономические нормативы деятельности банков, то есть своего рода количественные ограничения, характеризующие пределы самостоятельности кредитных организаций при осуществлении ими банковской деятельности <7>. Кроме того, согласно ст. 24 Закона о банках в целях обеспечения финансовой надежности кредитная организация обязана создавать резервы (фонды), в том числе под обесценение ценных бумаг, порядок формирования и использования которых устанавливается Банком России.

<7> См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации. М., 1997. С. 139.

Нормативными актами Банка России установлены специальные требования относительно формирования уставного капитала кредитных организаций, что особенно важно потому, что уставный капитал кредитной организации определяет минимальный размер имущества, гарантирующего интересы ее кредиторов. В настоящее время рублевый эквивалент уставного капитала для создаваемых банков, независимо от доли участия в них иностранного капитала, на день подачи документов в территориальное учреждение Банка России должен составлять не менее 172 620 500 руб., что равняется приблизительно 5 млн евро. В связи с необходимостью создания более надежных условий деятельности банка и повышения ответственности учредителей за жизнеспособность данного вида кредитной организации как особого учреждения, обеспечивающего интересы множества своих клиентов, установлено ограничение на выход учредителей банка из состава участников в течение первых трех лет.

Осуществление целого ряда банковских операций производится в соответствии с правилами, устанавливаемыми Банком России. Строжайшим образом регламентирован в кредитных организациях бухгалтерский учет, а также вся текущая и годовая отчетность.

В случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России применяет к такой организации меры воздействия, указанные в ст. 74 Закона о Центральном банке. По своей правовой природе налагаемое Банком России взыскание носит административный характер, поскольку налагается органом, обладающим властными полномочиями, за нарушение запретов в сфере публичных правоотношений. Однако предусмотренный Законом о Банке России размер ответственности кредитных организаций (до 1% размера оплаченного уставного капитала) не соотносится с ответственностью за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, установленной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). В соответствии со ст. 15.26 КоАП РФ установлена ответственность в виде предупреждения или штрафа в размере от 100 до 500 минимальных размеров оплаты труда в зависимости от вида правонарушения. Сравнительный анализ указанных норм свидетельствует о том, что состав ст. 15.26 КоАП РФ поглощает состав ст. 74 Закона о Центральном банке, поскольку гипотеза статьи КоАП РФ сконструирована таким образом, что включает в себя одновременно все случаи возможных нарушений, предусмотренных Законом о Центральном банке:

В соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Судебная позиция по данному вопросу сформулирована в п. 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и исходит из того, что нормы, содержащиеся в федеральных законах и устанавливающие ответственность в сфере публичных правоотношений, не отмененные Вводным законом, подлежат применению после 30 июня 2002 г. в части, не противоречащей КоАП РФ.

Таким образом, применение мер административной ответственности за нарушение банковского законодательства должно производиться в порядке и на основании КоАП РФ и не может превышать установленный ст. 15.26 КоАП РФ размер.

Указанная правовая коллизия имеет публично-правовые предпосылки. Задача государства - не допускать двоякого толкования закона и обеспечить единообразное применение правовых норм.

Особенность правового регулирования банковской деятельности заключается в том, что банковское право в процессе оформления общественных отношений затрагивает как публичную сферу (регламентируя деятельность Банка России, его компетенцию, порядок осуществления им своих полномочий), так и частную сферу (регулируя деятельность кредитных организаций, их взаимоотношения с клиентами, порядок совершения гражданско-правовых сделок в банковской сфере). Иными словами, как пишет г-н Р. Колье, "банковское право существует как публичное и частное право... Публичное банковское право охватывает государственный надзор за банковским делом и его организацией, частное банковское право - это право банковских сделок и договоров".

Проблемы и противоречия реформирования банковской системы

Общим итогом реформирования банковской системы СССР и позднее России явилась банковская система, структурно более упорядоченная и прогрессивная. В то же время последняя представляет собой организм, пребывающий не в самой благоприятной среде и в силу этого обстоятельства неполноценный.

Двухуровневая модель банковской системы России была построена по аналогии с банковским сектором стран с развитыми рыночными отношениями, где основной экономической категорией является капитал.

Разумеется, в перспективе в России должен сложиться капиталистический уклад экономики как единственно приемлемый способ хозяйствования, что подтверждает уровень развития ведущих капиталистических стран. Однако в момент зарождения современной банковской системы России отсутствовали объективные основания для того, чтобы капитал выступал главной движущей силой экономического развития.

Непрерывный спад производства, огромный бюджетный дефицит, катастрофически низкая собираемость налогов и как следствие постоянно возрастающий государственный долг, как внутренний, так и внешний, а к тому же тотальная коррумпированность экономики, характерные для первого десятилетия реформ, не могли выступать критерием экономического прогресса. Между тем создание кредитных институтов в соответствии с мировыми стандартами невозможно в отсутствие производственного базиса и достаточных денежных ресурсов внутри страны. В условиях нездоровой экономики банки не могут нормально выполнять те функции, ради которых они, собственно говоря, и создаются: посредничество в финансовых операциях и кредитование реального сектора экономики. Поэтому развитие денежно-кредитной системы России совпало со строительством инфляционной пирамиды.

В 1992 - 1994 гг. произошел гигантский скачок внутренних цен, вызванный политикой либерализации товарно-денежного обращения. Внутреннее обесценивание денег сопровождалось внешним обесцениванием, то есть падением курса рубля по отношению к иностранным валютам.

В октябре 1994 г. (в "черный вторник") валютная пирамида начала рушиться. Председатель Центрального банка В.В. Геращенко объяснил это обстоятельство привилегированным положением доллара как инвестиционного инструмента и как средства для сбережения свободных ресурсов в экономике <8>. "В результате падения курса рубля, - подчеркнул В.В. Геращенко, - доходность по валютным операциям оказалась наиболее привлекательной среди ликвидных активов и спрос на валюту стремительно стал приобретать спекулятивные черты" <9>.

<8> См.: Выступление Председателя ЦБ РФ В.В. Геращенко в Государственной Думе на заседании, посвященном анализу причин падения рубля на ММВБ 11 октября // Вестник Банка России. 1994. N 30.
<9> Выступление Председателя ЦБ РФ В.В. Геращенко в Государственной Думе на заседании, посвященном анализу причин падения рубля на ММВБ 11 октября.


Банком России был предпринят ряд мер в целях достижения финансовой стабильности, однако уже в августе 1995 г. обострилась ситуация в сфере межбанковских расчетов. Банки-заемщики прекратили выплаты в соответствии со своими обязательствами по возврату ссуд, а банки-кредиторы воздержались от предоставления на кредитный рынок своих ресурсов. В письме Президенту РФ Б.Н. Ельцину Президент Ассоциации российских банков С.Е. Егоров отметил, что такое положение не является неожиданным, это результат общего состояния экономики и финансов России <10>. С событиями на рынке межбанковского кредитования специалисты связывают начало открытого кризиса банковской системы России, который начал охватывать все новые банки и регионы.

<10> Егоров С.Е. Кризисная ситуация в банковской сфере - случайность или закономерность? // Деньги и кредит. 1995. N 9.

В 1998 г. рухнула пирамида государственных ценных бумаг, государство оказалось не в состоянии обслуживать государственный долг, практически полностью остановилась деятельность на финансовых рынках. Августовский кризис мгновенно отразился на положении российских коммерческих банков. Очевидные потери российских банков прослеживались по всем основным параметрам их деятельности. Убытки коммерческих банков по состоянию на 01.03.1999 составили 35,3 млрд руб. по сравнению с 2,9 млрд руб. прибыли. Совокупный капитал банковской системы (без учета Сбербанка России) сократился за период с 01.03.1998 по 01.03.1999 со 102,1 до 41,2 млрд руб., то есть на 59,6%. Кроме того, в моменты кризиса потеря доверия и репутации банков грозит массовым изъятием вкладов, нарастанием социальной напряженности. В результате доля депозитов физических лиц в совокупных активах банковской системы за указанный период уменьшилась с 25,4 до 17,7%.

На состоявшемся в апреле 1999 г. IX съезде Ассоциации российских банков было особо подчеркнуто, что финансовый кризис 1998 г. сделал совершенно очевидным тот факт, что в России появилась необходимость не просто поддерживать, укреплять или совершенствовать существующую банковскую систему, а по существу создать качественно иную банковскую систему, адекватную сложившимся реалиям и задачам восстановления экономического роста <11>.

<11> Доклад Председателя Банка России В.В. Геращенко на IX съезде Ассоциации российских банков "О ситуации в банковской системе и проблемах ее реструктуризации" // Вестник Банка России. 1999. N 26.

С учетом ситуации, сложившейся в банковском секторе экономики, 8 июля 1999 г. был принят разработанный Банком России совместно с Минфином России Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций". Разработчики Закона ставили своей основной целью создание эффективных механизмов, направленных на защиту интересов кредиторов кредитной организации и связанных с преодолением ее финансовой неустойчивости либо ликвидацией, позволяющей осуществить справедливое распределение имущества между кредиторами. Закон был призван создать правовую основу для работы по реструктуризации банковской системы исходя из того, что государство должно принимать все возможные меры, если под угрозой оказывается продолжение работы кредитной организации, от деятельности которой зависит судьба неопределенного круга кредиторов и всего общества в целом.

В целях проведения мероприятий по реструктуризации кредитных организаций было создано Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), занимающееся осуществлением мер по финансовому оздоровлению российских банков. Перед АРКО стояла задача принятия быстрых и эффективных решений, направленных на обеспечение стабильности кредитной организации, защиту прав ее кредиторов в случае, когда ей фактически угрожает банкротство <12>.

<12> В связи со стабилизацией ситуации в банковской сфере 28 июля 2004 г. Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций" был признан утратившим силу, а на базе АРКО создано Агентство по страхованию вкладов, основные задачи и функции которого установлены Федеральным законом "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".


Меры по реструктуризации банковской системы стали важной частью "Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 год", а также нашли отражение в документе "О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации", где делается акцент на необходимости рациональных методов регулирования, использования административных запретов и различного рода ограничений при решении задачи вывода страны из кризиса.

Мировая практика выхода из кризисных ситуаций показывает, что чем острее, напряженнее экономическое положение, тем большую роль играют прямые административные внеэкономические методы. Одной из основных составных частей реформ Франклина Рузвельта, положивших конец эпохе Великой депрессии в США в 30-е гг., стало усиление государственного регулирования финансово-кредитной деятельности. В частности, был принят закон Глосса - Стигола, вводивший верхний лимит процентов по депозитам, а также ограничивавший деятельность банков на фондовом рынке. Эти поистине революционные для своего времени меры оказали мощное позитивное воздействие на экономическую систему США. В странах Западной Европы после Второй мировой войны восстановление разрушенного хозяйства тоже сопровождалось укреплением позиций государства в экономике.

Кризис на рынке межбанковского кредитования 2004 г. не имел столь глобальных последствий, как кризис 1998 г., однако показал, насколько чувствительным является банковский сектор к малейшим изменениям конъюнктуры денежных рынков. Финансовые аналитики отмечали отсутствие каких-либо политических, экономических или социальных факторов, которые могли бы дестабилизировать рынок и спровоцировать кризисные явления. Причина кризиса носила скорее психологический характер, выражающийся в недоверии как между банками, так и со стороны вкладчиков. Именно поэтому кризис лета 2004 г. получил название "кризиса доверия". В целях минимизации последствий нарастающей напряженности Банком России был предпринят ряд мер по расширенному кредитованию банков (во втором квартале 2004 г. банкам было предоставлено свыше 270 млрд руб., тогда как в первом квартале эти средства достигли только 18 млрд руб.). Важным психологическим фактором стало оглашение Банком России так называемого "белого списка банков", которым можно доверять.

Вполне очевидно, что отрицать значение вмешательства в функционирование и развитие экономики органов публичной власти было бы грубой ошибкой, так как это означало бы отрицать роль правового регулирования важнейшей сферы общественной жизни. Не управляемая государством рыночная стихия может стать разрушительной, и, как справедливо подчеркивает Г.А. Тосунян, цивилизованный рынок, способный на саморегуляцию, необходимо еще организовать <13>. Однако следует иметь в виду, что границы государственного вмешательства в экономику всегда должны быть установлены только законодательным путем и в условиях нормального функционирования экономики такое вмешательство должно быть минимальным.

<13> Тосунян Г.А. Указ. соч. 1997. С. 33.

Заключение

Построение современной банковской системы как двухуровневой предполагает решение на первом уровне целого ряда управленческих задач, а на втором - осуществление основной массы банковских операций.



Согласно банковскому законодательству для регулирования и управления деятельностью субъектов второго уровня банковской системе необходимо:

  1. обязательное лицензирование деятельности, связанной с осуществлением банковских функций;
  2. подчинение банков и иных кредитных организаций специальным правилам и нормам, регулирующим их деятельность;
  3. осуществление надзора за кредитными организациями;
  4. установление для банков системы экономических нормативов, статистической и бухгалтерской отчетности.

Указанные меры направлены на обеспечение стабильности кредитно-финансовой системы государства в целом и банковской системы в частности, то есть призваны обеспечить удовлетворение публичных интересов в сфере банковской деятельности. При этом публичные интересы, как отмечает Ю.А. Тихомиров, следует рассматривать как общественные, без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные интересы, с другой - обеспечить целостность, устойчивость и нормальное развитие государства, организаций, социальных слоев, наконец, общества в целом. Это официальные интересы, имеющие поддержку государства и правовую защиту. Следовательно, публичный интерес представляет собой признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития <14>.

<14> Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. С. 54.

В то же время правовое положение субъектов второго уровня, а также регулирование их деятельности является неотъемлемой составной частью правовой регламентации организации и функционирования важнейшей сферы рыночных отношений - кредитно-финансовой, где несомненный приоритет имеют частные интересы ее участников.

Итак, соотношение частного и публичного интересов в банковском праве можно охарактеризовать как оптимальное сочетание частных интересов отдельных лиц и публичных интересов всего общества. В этой связи преувеличение, а тем более абсолютизация значения одного интереса за счет отрицания или умаления другого недопустимы и способны лишь внести дисбаланс в организацию банковской деятельности.

Н.А.Петрова



Начальник отдела

Юридическое управление

КБ "Россельхозбанк"