Проблемы совершенствования правовой регламентации процедуры создания представительств высших образовательных учреждений
Право граждан на получение образования в любом образовательном учреждении России и в той форме, в которой они пожелают, является одним из важнейших прав, закрепленных Конституцией Российской Федерации.
В настоящее время граждане, проживающие в разных регионах России и желающие получить высшее образование, а также повысить уровень своей профессиональной подготовки в соответствии с уровнем своих потребностей, не имеют возможности поступать в высшие учебные заведения, расположенные в центральных городах России, в виду ряда причин:
- недостаток разнообразия образовательных программ, отвечающих современным тенденциям развития национальной экономики, науки и техники (особенно программ технической и междисциплинарной направленности) в региональных высших учебных заведениях;
- отсутствие достаточных денежных средств на компенсацию издержек системы образования (как у большинства населения) и недостаточность бюджетного финансирования государственных образовательных учреждений;
- отсутствие организационно-экономических механизмов, обеспечивающих адекватную мотивацию работодателей для компенсации издержек системы образования со стороны предприятий и фирм, принимающих на работу подготовленных специалистов, вовлекающих в хозяйственный оборот высококачественные трудовые ресурсы и использующих безвозмездно в собственном производстве экономических благ качественный человеческий капитал;
- нежелание работодателей, особенно коммерческих структур, предоставлять в соответствии с Трудовым кодексом РФ оплачиваемые учебные отпуска студентам очно-заочной и заочной форм обучения (в ряде случаев студенты заочной и очно-заочной форм обучения, чтобы не потерять работу, опасаются использовать учебный отпуск даже без сохранения заработной платы).
Для того чтобы сгладить негативные последствия, вызванные сложившейся экономической ситуацией в стране, Министерством образования Российской Федерации в июле 1997 г. по инициативе столичных вузов было принято решение о проведении эксперимента в области дистанционного обучения в сфере профессионального образования. Цель эксперимента заключалась в обеспечении организационной и технологической отработки функционирования такой системы образования, в которой жители любого населенного пункта нашей страны и ближнего зарубежья могли бы получать образование в любом высшем учебном заведении России, не покидая пределы той местности, в которой они проживают.
Одним из положительных результатов эксперимента, на наш взгляд, является принятие положений нормативного характера, разрешающих вузам осуществлять некоторые виды своей деятельности на учебно-материальных базах представительств. В настоящее время, к сожалению, эта работа не получает дальнейшего развития, и вузы при создании представительств и осуществлении деятельности на их базе испытывают ряд проблем.
Остановимся на опыте решения некоторых проблем в последовательности, определяющей алгоритм деятельности в области нормативно-правового обеспечения и практической организации регионального развития, с которыми сталкиваются вузы при открытии своих региональных представительств.
Проблема 1. Процедура согласования открытия представительства
Самым сложным условием открытия представительства вуза в том или ином регионе является получение согласований с государственными и муниципальными органами власти. Необходимость проведения процедуры согласования продиктована рядом федеральных и отраслевых нормативно-правовых актов.
Во-первых, в соответствии со ст. 20 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 264 05.04.20011 (в дальнейшем - Положение о высшей школе), "представительства создаются высшим учебным заведением по согласованию с учредителем вуза, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по месту нахождения представительства".
Во-вторых, в соответствии со ст. 39 Положения о высшей школе "в целях оказания студентам, обучающимся по заочной форме обучения, помощи в освоении образовательных программ непосредственно по месту их работы и жительства высшее учебное заведение вправе осуществлять консультации, текущий контроль и промежуточную аттестацию обучающихся путем привлечения штатных научно-педагогических работников высшего учебного заведения на основе учебно-материальной базы представительства. Указанная деятельность осуществляется с согласия органа управления образованием субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления, на территории которого находится представительство".
Таким образом, вузам необходимо дважды обращаться к органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации и к органу местного самоуправления, на территории которого находится представительство: сначала при создании представительства, затем при согласовании деятельности на его базе.
Из опыта государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский государственный индустриальный университет" (ГОУ МГИУ) (университетом открыты и осуществляют деятельность по оказанию помощи студентам-заочникам 40 представительств в разных регионах России) следует, что получать согласование открытия представительства и осуществления его деятельности необходимо одновременно. Для этого в обращении (приложение N 1) к органам исполнительной власти субъекта федерации (органы управления образованием и являются такими органами) и органам местного самоуправления, на территории которых находятся представительства, обязательно надо указать все виды деятельности, которые ваш вуз намерен осуществлять на учебно-материальной базе представительства.
Согласование, к сожалению, в силу различных субъективных обстоятельств не всегда удается получить.
Причины могут быть разные, но, как показывает практика, в основном - это лоббирование интересов вузов, находящихся в регионе, которые не хотят, а во многих случаях и не могут конкурировать с вузами из других регионов, часто обладающих более высоким потенциалом в области технологий реализации образовательных программ различного уровня и направленности.
Иными словами, органы местной власти иногда, лоббируя интересы своих региональных образовательных учреждений, сознательно идут на нарушение антимонопольного законодательства, но оспорить это невозможно, так как формально ст. 39 Типового положения о высшей школе противоречит ст. 55 Гражданского кодекса Российской Федерации (СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301) (в дальнейшем - ГК РФ). В соответствие с этой статьей представительство определяется как "...обособленное подразделение юридического лица, расположенного вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту". Таким образом, исходя из буквального толкования ст. 55 ГК РФ в явном виде представительство не может осуществлять отдельные функции учебного заведения в связи с организацией и ведением учебного процесса, которыми и являются консультации, текущий контроль и промежуточная аттестация студентов. Поскольку ГК РФ по юридической силе выше, чем постановление Правительства РФ, местные органы власти всегда могут оспорить по этому признаку деятельность вузов на учебно-материальной базе представительства, указанную в ст. 39 Положения о высшей школе.
Для того чтобы устранить эту коллизию, необходимо, по нашему мнению, внести некоторые изменения в действующее законодательство.
На наш взгляд, это можно сделать двумя способами:
- либо путем внесения изменений в ст. 55 "Представительства и филиалы" ГК РФ, расширив функции представительств образовательных учреждений,
- либо путем изменений в законодательстве России, посвященным проблемам образования, а именно: разрешить филиалам вузов проходить лицензирование, аттестацию и аккредитацию в составе головного вуза, если они осуществляют свою деятельность только в форме оказания консультационной помощи студентам-заочникам головного вуза.
Согласование открытия представительства с учредителем вуза (Федеральным агентством по образованию) при наличии согласований исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по месту нахождения представительства обычно у вузов проблем не вызывает.
Проблема 2. Процедура создания и регистрации представительства
Согласовав открытие представительства со всеми указанными в Положении о высшей школе органами государственной власти, вуз приступает к собственно созданию и регистрации представительства.
Разрабатывает Положение о представительстве в соответствующем регионе.
Министерством образования Российской Федерации разработано Примерное положение о представительстве вуза, подведомственного Министерству образования Российской Федерации (в настоящее время - Федеральному агентству по образованию), утвержденное Письмом Минобразования России от 02.07.2001 N 17-55-52ин/17-11 (текст Письма официально опубликован не был). Этот документ проработан достаточно детально, поэтому его можно использовать в том виде, в котором он изложен, как государственным, так и негосударственным вузам.
Издается приказ ректора о создании представительства, об утверждении Положения о представительстве и назначении директора представительства (приложение N 2).
Сведения о наличии представительства, его местонахождении, реквизиты документа о его создании (N приказа ректора) в установленном порядке вносятся в устав высшего учебного заведения.
Изменения к уставу регистрируются в налоговом органе по месту нахождения вуза.
В соответствии с п. 2 ст. 23 Налогового кодекса Российской Федерации (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824) (в дальнейшем - НК РФ) в течение одного месяца с момента создания представительство должно быть поставлено на учет в налоговой инспекции по месту своего нахождения.
Нарушение установленного срока подачи заявления о постановке на учет в налоговом органе на срок до 90 дней влечет взыскание штрафа в размере 5 тыс. руб., свыше 90 дней - в размере 10 тыс. руб. (ст. 116 НК РФ).
При этом следует иметь в виду, что налоговые органы в регионах считают моментом создания представительства различные юридические факты. В одних регионах - это дата издания приказа ректора о создании представительства, в других регионах - дата регистрации в налоговом органе изменений к уставу, связанных с внесением сведений о наличии представительства.
Для постановки на учет по месту нахождения своего обособленного подразделения вуз представляет в налоговый орган следующий комплект документов:
1. Заявление о постановке на учет представительства (форма заявления приведена в Приложении N 2 к Приказу МНС России от 03.03.2004 N БГ-3-09/178 "Об утверждении Порядка и условий присвоения, применения, а также изменения идентификационного номера налогоплательщика и форм документов, используемых при постановке на учет, снятии с учета юридических и физических лиц" (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. N 15) (в дальнейшем - Приказ МНС России от 03.03.2004).
2. Учредительные документы вуза:
- устав;
- свидетельство о регистрации устава в налоговом органе;
- учредительный договор (если таковой имеется).
3. Свидетельство о регистрации вуза в Едином государственном реестре юридических лиц.
4. Свидетельство о постановке вуза на налоговый учет.
5. Информационное письмо об учете в ЕГРПО.
6. Лицензия на право осуществления образовательной деятельности с приложением к лицензии.
7. Приказ учредителя вуза об утверждении в должности ректора.
8. Положение о представительстве вуза (2 экземпляра-оригинала).
9. Приказ ректора о создании представительства (см. приложение N 2) (копия, заверенная печатью вуза).
10. Письмо вуза в налоговый орган о подтверждении уплаты налогов от деятельности представительства (приложение N 3).
Документы под N N 2 - 6 должны быть заверены нотариально.
Документом, подтверждающим постановку вуза на учет в налоговом органе по месту нахождения своего обособленного подразделения, является уведомление о постановке на учет в налоговом органе юридического лица. Форма уведомления приведена в Приложении N 4 к Приказу МНС России от 03.03.2004.
С момента получения этого документа вуз может начинать осуществлять на учебно-материальной базе представительства те виды деятельности, которые он согласовал с государственными органами власти, на территории которых находится представительство.
Проблема 3. Организация деятельности на учебно-материальной базе представительства
Организация деятельности представительства во многом определяется моделью организации распределенного учебного процесса и теми дистанционными образовательными технологиями, которые приняты в каждом конкретном образовательном учреждении в качестве базовых. Эта проблема в целом является темой отдельных публикаций и обобщения опыта ведущих образовательных учреждений, которые принимали участие в упомянутом ранее Всероссийском эксперименте в области дистанционного обучения в сфере профессионального образования в период с 1997 по 2002 г. Среди вузов, которые по результатам подведения итогов этого эксперимента на коллегии Минобразования России в июне 2002 г. создали свои развитые системы дистанционного образования и оказались в группе лидеров по масштабности и численности охвата обучающихся, были отмечены Современная гуманитарная академия (СГА), Московский государственный университет экономики, статистики и информатики (МЭСИ), Международный институт менеджмента ЛИНК (МИМ "ЛИНК"), Всероссийский заочный финансово-экономический институт (ВЗФЭИ) и Московский государственный индустриальный университет (МГИУ). Таким образом, познакомиться с проблематикой организации и функционирования распределенных систем образования на основе использования различных видов дистанционных образовательных технологий и создания территориально обособленных структурных подразделений образовательных учреждений можно, обратившись к Интернет-сайтам и образовательным порталам упомянутых университетов. Кроме того, сегодня существует достаточно много публикаций в специализированных периодических изданиях и в сборниках научных трудов этих университетов, академий и институтов, которые позволяют читателям оценить важность и практическую ценность решаемых проблем в этой области для обеспечения поступательного развития российской системы открытого дистанционного образования как подотрасли национальной экономики, определяющей формирование и развитие в нашей стране новой экономики, основанной на знаниях.
Приложение N 1
-----------------------------------------------------------------¬
¦ Письмо ¦
¦ о согласовании создания и деятельности представительства ¦
¦ ¦
¦ Начальнику управления образования¦
¦ администрации Н-ской области¦
¦ (главе администрации г. Н-ска)¦
¦ г-ну Петрову П.П.¦
¦ ¦
¦ Уважаемый Петр Петрович! ¦
¦ ¦
¦ _____________________________________________________________¦
¦ Организационно-правовая форма ¦
¦ и наименование высшего учебного заведения ¦
¦является одним из вузов, осуществляющих образовательный процесс¦
¦с использованием дистанционных технологий. В связи с этим в¦
¦________________________________________________________________¦
¦ наименование вуза ¦
¦по дистанционной технологии обучаются студенты-заочники из¦
¦разных регионов России, в том числе и жители Вашей области. ¦
¦ Для реализации этой программы просим Вас согласовать¦
¦деятельность и размещение представительства ____________________¦
¦ наименование вуза ¦
¦в г. Н-ск по адресу: индекс, г. Н-ск, улица, дом__. ¦
¦ ¦
¦ Основные виды деятельности представительства: консультации,¦
¦текущий контроль и промежуточная аттестация студентов-заочников¦
¦____________________ - жителей Н-ской области. ¦
¦ наименование вуза ¦
¦ ¦
¦ ¦
¦ Ректор И.И. Иванов¦
L-----------------------------------------------------------------
Приложение N 2
-----------------------------------------------------------------¬
¦ Типовой приказ о создании представительства ¦
¦ ¦
¦ Приказ ¦
¦ ___________ ____________ ¦
¦ ¦
¦ Москва ¦
¦ ¦
¦ В связи с организацией представительства в г. Н-ске ¦
¦ приказываю: ¦
¦ 1. Утвердить Положение о представительстве __________________¦
¦ наименование вуза ¦
¦в г. Н-ске Н-ской области. ¦
¦ 2. Создать представительство ________________________________¦
¦ наименование вуза ¦
¦в г. Н-ске Н-ской области. ¦
¦ 3. Возложить исполнение обязанностей директора¦
¦представительства ____________________________ в г. Н-ске Н-ской¦
¦ наименование вуза ¦
¦области на Сидорова Ивана Ивановича. ¦
¦ 4. Директору представительства Сидорову И.И. принять меры к¦
¦постановке на учет представительства¦
¦______________________________________ в г. Н-ске Н-ской области¦
¦ наименование вуза ¦
¦ в срок до "__" _________200_г. ¦
¦ 5. Контроль за исполнением настоящего приказа оставляю за¦
¦собой. ¦
¦ ¦
¦ Ректор И.И. Иванов ¦
¦ Визы: ¦
¦ Проректор по учебной работе (Фамилия И.О.) ¦
¦ Проректор по заочному ¦
¦ (дистанционному) обучению (Фамилия И.О.) ¦
L-----------------------------------------------------------------
Приложение N 3
-----------------------------------------------------------------¬
¦ В ИФНС N ____¦
¦ по г. Н-ску¦
¦ ¦
¦ Настоящим подтверждаем, что налоги от деятельности¦
¦представительства в г. Н-ске в 200_ г. будут уплачиваться¦
¦________________________________________________________________¦
¦ наименование вуза ¦
¦ ¦
¦ Ректор Иванов И.И. ¦
¦ ¦
¦ Главный бухгалтер Петрова И.И. ¦
L-----------------------------------------------------------------
Т.Н.Мартынова
Юрисконсульт ГОУ МГИУ,
с. н. с. МНМЦ МГИУ
"Системы открытого образования"
В.Е.Бочков
Профессор,
зав. кафедрой экономики
и менеджмента инвестиций ИДО МГИУ,
директор МНМЦ МГИУ
"Системы открытого образования"