Мудрый Экономист

Преобразование образовательных учреждений

"Бюджетные учреждения образования: бухгалтерский учет и налогообложение", 2007, N 7

С 01.01.2007 действует Закон о переходе государственных и муниципальных учреждений в автономные, однако на практике такой переход невозможен вследствие отсутствия подзаконных актов, которые должны принять органы власти различных уровней (Правительство РФ, органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления для подведомственных им учреждений). В то же время некоторые регионы, не дожидаясь формирования новой нормативно-правовой базы, в рамках действующего законодательства изменили организационно-правовые формы подведомственных им государственных и муниципальных учреждений.

Для реализации Федерального закона N 174-ФЗ <1> требуется принятие на федеральном, региональном и местном уровнях подзаконных нормативных правовых актов в отношении подведомственных соответствующим уровням государственной власти и местного самоуправления учреждений по вопросам:

<1> Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Из всех необходимых документов в настоящее время Правительством РФ утверждены лишь форма предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения <2>, требования к содержанию которой были определены п. 7 ст. 5 Федерального закона N 174-ФЗ, и порядок определения видов особо ценного движимого имущества <3>.

<2> Постановление Правительства РФ от 28.05.2007 N 325 "Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения".
<3> Постановление Правительства РФ от 31.05.2007 N 337 "О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения".

Для преобразования образовательных учреждений в автономные должны быть приняты совместные решения Минобрнауки и Росимущества РФ. При этом при определении видов особо ценного движимого имущества федеральных автономных учреждений в него включаются:

В то же время к особо ценному движимому имуществу не может быть отнесено имущество, которое не предназначено для осуществления основной деятельности федерального автономного учреждения, а также имущество, приобретенное федеральным автономным учреждением за счет доходов, полученных от осуществляемой в соответствии с уставом деятельности.

Порядок определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений, создаваемых на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, и на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, должен быть установлен соответственно высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления с учетом требований, установленных указанным Порядком в части определения видов особо ценного движимого имущества федеральных автономных учреждений.

В связи с этим пока еще невозможно преобразовать государственные или муниципальные учреждения в автономные до издания соответствующих нормативных правовых актов.

В то же время преобразование образовательных учреждений в уже существующие организационно-правовые формы некоммерческих организаций допустимо. Руководствоваться при этом следует положениями гл. 4 ч. 1 ГК РФ и Федеральным законом N 7-ФЗ <4>.

<4> Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Альтернативной организационно-правовой формой образовательных учреждений являются автономные некоммерческие организации (далее - АНО). Согласно ст. 10 названного Закона автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. При этом такая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых она создана.

Основные особенности правового положения АНО также определены в ст. 10 Федерального закона N 7-ФЗ. Имущество, переданное ей ее учредителями (учредителем), является собственностью этой организации. Учредители АНО не сохраняют прав на имущество, переданное ими в ее собственность, и не отвечают по обязательствам созданной ими АНО, а она в свою очередь не отвечает по обязательствам своих учредителей.

Сравнительный анализ правового положения АНО и государственного (муниципального) учреждения представлен в следующей таблице.

Государственное

(муниципальное)

бюджетное учреждение

Автономная

некоммерческая

организация

Цели

деятельности

Осуществление

управленческих,

социально-культурных

и иных некоммерческих

функций

Предоставление услуг в

области образования,

здравоохранения,

культуры, науки, права,

физической культуры

и спорта и т.д.

Учредители

Собственник или

уполномоченный им орган

либо несколько

собственников

Граждане, достигшие

18 лет, и (или)

юридические лица

Члены

Нет

Нет

Имущество

организации,

ответственность

собственника,

учредителя

Имущество учреждения

закрепляется за ним на

праве оперативного

управления в соответствии с

ГК РФ. Права учреждения на

закрепленное за ним

имущество определяются на

основании ГК РФ.

Субсидиарная

ответственность

собственника имущества по

обязательствам учреждения

Учредители не отвечают

по обязательствам АНО,

которая не отвечает

по обязательствам

учредителей. Имущество,

переданное АНО ее

учредителями, является

собственностью АНО

Руководящие органы

Руководитель - единоличный

исполнительный орган

Коллегиальный высший

орган, имеющий

исключительную

компетенцию.

Вопросы, не включенные

в компетенцию высшего

органа, решаются

единоличным

исполнительным органом

Финансирование

уставной



деятельности

По смете доходов и

расходов, утверждаемой

учредителем с

использованием лицевых

счетов в органах

Казначейства



Государственный

(муниципальный)

заказ. Перечисление

средств на основании

договоров на счета,

открытые в кредитных

учреждениях



Предпринимательская

деятельность

Возможна лишь постольку,

поскольку это служит

достижению целей, ради

которых создано учреждение.



Отдельными видами

деятельности, перечень

которых определяется

законом, можно заниматься

только на основании

лицензии

Возможна лишь



постольку, поскольку

это служит достижению

целей, ради которых

создана организация.

Отдельными видами

деятельности, перечень

которых определяется

законом, можно

заниматься только на

основании лицензии

Ликвидация,

преобразование

Ликвидация учреждения

осуществляется по общим

правилам гражданского

законодательства, не может

быть признано банкротом

Ликвидируется по общим

правилам гражданского

законодательства, не

может быть объявлена

банкротом. Остаток

имущества ликвидируемой

организации

используется в

соответствии с

указаниями ее устава

или в порядке,

предусмотренном

действующим

законодательством

Как видим, основное отличие АНО от существующей формы учреждения заключается в изменении механизма финансирования и снятии субсидиарной ответственности учредителя (собственника имущества).

Весьма большой опыт преобразования государственных или муниципальных учреждений в АНО имеется в Тюменской области, где в эту форму были преобразованы дошкольные образовательные учреждения и учреждения дополнительного образования. Администрация Тюменской области своим Постановлением N 32-пк <5> рекомендовала главам муниципальных образований области осуществить мероприятия по переводу дошкольного образования на финансирование в форме заказа на предоставление образовательных услуг согласно утвержденному указанным Постановлением Типовому положению об автономной некоммерческой организации дошкольного образования.

<5> Постановление Администрации Тюменской области от 20.04.2004 N 32-пк "О мерах по организации предоставления дошкольного образования".

Постановлением N 33-пк <6> Администрация Тюменской области ввела в сфере дополнительного образования детей систему финансирования в форме заказа на предоставление образовательных услуг. Общий объем государственного заказа на предоставление организациями, находящимися в ведении Тюменской области, услуг дополнительного образования детей формируется в пределах средств областного бюджета, предусмотренных на эти цели.

<6> Постановление Администрации Тюменской области от 20.04.2004 N 33-пк "О мерах по организации предоставления услуг дополнительного образования детей".

При этом был утвержден Примерный устав автономной некоммерческой организации <7>, создаваемой путем реорганизации в форме преобразования государственного учреждения Тюменской области. Устав утверждается учредителем АНО и подлежит согласованию департаментом имущественных отношений Тюменской области.

<7> Распоряжение Правительства Тюменской области от 24.10.2005 N 800-рп "Об утверждении Примерного устава автономной некоммерческой организации".

Учредителем АНО, оказывающих услуги в сфере дошкольного и дополнительного образования детей, является департамент образования и науки Тюменской области, в компетенцию которого входит:

Высшим органом управления АНО является коллегиальный орган управления - правление. В его состав входят представители Тюменской области, назначенные в порядке, предусмотренном действующим законодательством Тюменской области. Персональный состав членов правления утверждается решением учредителя сроком на четыре года. При этом по решению учредителя исполнение полномочий любым членом правления может быть прекращено досрочно.

Исполнительным органом АНО является генеральный директор, в компетенцию которого входит, в том числе:

Генеральный директор ежеквартально представляет учредителю отчет в письменной форме о своей деятельности.

Ревизионная комиссия, создаваемая учредителем, осуществляет контроль финансовой деятельности АНО, правильности расходования ее средств, выполнения устава и решений органов управления АНО. Членами ревизионной комиссии не могут быть избраны работники АНО, члены правления, генеральный директор и лица, находящиеся в родственной связи с ним.

По требованию ревизионной комиссии генеральный директор и главный бухгалтер обязаны выдать запрашиваемые документы в течение трех дней. На основании документов и результатов проверок ревизионная комиссия представляет ежеквартальный отчет о работе АНО правлению.

Механизм функционирования АНО дошкольного образования в Тюменской области

В целях определения и доведения до образовательных учреждений численности направляемых в них детей в Тюменской области ежегодно проводятся среди организаций различных организационно-правовых форм конкурсы на обеспечение предоставления дошкольного образования.

Органы местного самоуправления оказывают АНО дошкольного образования, как правило созданным путем реорганизации муниципальных учреждений, экономическую поддержку в форме предоставления имущественного комплекса реорганизованного учреждения по договору безвозмездного пользования, заключаемому в соответствии с гражданским законодательством.

При этом устанавливаются обязанности АНО по целевому использованию переданного имущества, в том числе по:

Имущество предоставляется на определенный срок (1 - 2 года), по истечении которого в случае достаточной эффективности деятельности организации возможна автоматическая пролонгация договора на неопределенный срок. В случае же неэффективности использования, то есть неполучения организацией по итогам конкурса муниципального заказа на предоставление дошкольного образования более одного раза и неспособности организации за счет собственных доходов обеспечить выполнение своих обязательств, либо нарушения обязанностей по целевому использованию имущества оно у АНО изымается.

На АНО возлагаются обязанности по содержанию, текущему и капитальному ремонту переданного имущества, однако с учетом фактического состояния имущества за органами местного самоуправления могут быть сохранены обязанности по его капитальному ремонту.

Доходы, полученные в результате использования переданного имущества, включая доходы от предоставляемых услуг и предпринимательской деятельности, поступают в собственность АНО. Также собственностью АНО становятся произведенные ею отделимые улучшения переданного имущества, а также приобретенное за свой счет оборудование, инвентарь. Неотделимые улучшения могут быть произведены АНО лишь с согласия органов местного самоуправления, которые в случае расторжения договора возмещают организации их стоимость.

В случае неполучения по итогам конкурса муниципального заказа на обеспечение предоставления дошкольного образования АНО дошкольного образования, созданной путем реорганизации муниципального учреждения, ее деятельность продолжает осуществляться в соответствии с уставными целями и назначением переданного имущества за счет собственных доходов.

Автономная некоммерческая организация дошкольного образования при получении на конкурсной основе муниципального заказа обеспечивает предоставление бесплатных образовательных услуг в пределах программы дошкольного образования, разрабатываемой в соответствии с требованиями государственного стандарта, и объема выделенных бюджетных средств, рассчитанного согласно нормативам бюджетного финансирования дошкольного образования.

При этом АНО дошкольного образования самостоятельна в установлении размера платы за содержание детей, тарифов на предоставляемые дополнительные образовательные и иные услуги. Также АНО дошкольного образования самостоятельна в определении системы и условий оплаты труда своих работников. При создании организации путем реорганизации муниципального учреждения трудовые отношения с работниками реорганизуемого учреждения с их согласия продолжаются.

Финансирование затрат АНО на осуществление образовательной деятельности и дополнительные текущие расходы, связанные с организацией предоставления услуг дошкольного образования, производится в соответствии с Методикой определения расчетного объема бюджетного финансирования дошкольного образования, утвержденной Постановлением Администрации Тюменской области N 32-пк.

Сумма средств, выделяемых из бюджета муниципального образования учреждениям на финансирование дошкольного образования, рассчитывается по формуле:

SUMвыд. = Nобр. x Qфакт. + Vдоп.,

где: Nобр. - норматив затрат на образовательную деятельность;

Qфакт. - количество детей в возрасте от 3 до 7 лет, фактически посещающих образовательное учреждение в текущем году;

Vдоп. - объем дополнительных текущих расходов, связанных с организацией предоставления услуг дошкольного образования.

Расчетный объем бюджетного финансирования дошкольного образования в целях регулирования межбюджетных отношений определяется по формуле:

Vрасч. = Vобр. + Vдоп.,

где: Vобр. - расходы на осуществление образовательной деятельности в рамках программы дошкольного образования, разработанной в соответствии с требованиями государственного стандарта;

Vдоп. - объем дополнительных текущих расходов, связанных с организацией предоставления услуг дошкольного образования.

Расходы на осуществление образовательной деятельности рассчитываются по формуле:

Vобр. = Nобр. x Qобщ.,

где: Nобр. - норматив затрат на образовательную деятельность;

Qобщ. - количество детей в возрасте от 3 до 7 лет, проживающих на территории соответствующего муниципального образования.

Экономия средств, предусмотренных на дошкольное образование, образующаяся в бюджете муниципального образования за счет разницы между количеством проживающих на территории муниципального образования детей (Qобщ.) и количеством детей, фактически посещающих образовательные учреждения (Qфакт.), может использоваться на финансирование иных расходов образовательных учреждений, включая программы развития.

В 2004 г., когда вводилась Методика, норматив был установлен в размере 1600 руб. в год. На 2006 г. норматив финансовых затрат на оказание услуг дошкольного образования из расчета на одного ребенка дошкольного возраста с 3 до 7 лет был установлен в следующих размерах <8>:

<8> Распоряжение Администрации города Тюмени от 27.01.2006 N 69-рк "Об установлении норматива финансовых затрат на оказание услуг дошкольного образования на 2006 год".

Особенности АНО дополнительного образования детей в Тюменской области

Органы исполнительной власти Тюменской области - распорядители соответствующих средств областного бюджета являются государственными заказчиками, и ежегодно, до 15 апреля, в пределах своей компетенции они определяют основные направления программ дополнительного образования детей, осуществляемых в рамках государственного заказа, и объем заказа по каждому направлению.

Государственный заказ размещается уполномоченным органом исполнительной власти области в сроки, обеспечивающие заключение соответствующими государственными заказчиками государственных контрактов на предоставление услуг дополнительного образования детей не позднее 15 августа.

Главам муниципальных образований области было рекомендовано также провести мероприятия по переводу сферы дополнительного образования детей на финансирование в форме заказа на предоставление образовательных услуг и по использованию в данной сфере различных форм некоммерческих организаций, в том числе созданных путем преобразования соответствующих муниципальных учреждений.

Учредителями автономной некоммерческой организации дополнительного образования детей могут выступать граждане и (или) юридические лица, число учредителей не ограничено. При создании АНО дополнительного образования детей путем реорганизации государственного (муниципального) учреждения учредителями могут выступать работники реорганизуемого учреждения.

Автономная некоммерческая организация дополнительного образования детей при получении на конкурсной основе государственного (муниципального) заказа обеспечивает предоставление детям услуг дополнительного образования по установленным тарифам в пределах образовательной программы, разрабатываемой в соответствии с нормативными требованиями, и объема выделенных бюджетных средств.

Автономная некоммерческая организация дополнительного образования детей самостоятельна в установлении тарифов на предоставляемые дополнительные образовательные и иные услуги, а также в определении системы и условий оплаты труда работников организации.

А.Вифлеемский

К. э. н,

директор

Нижегородского центра

экономики образования