Мудрый Экономист

Обжалование нормативных и ненормативных актов, решений, действий (бездействия) государственных органов по АПК РФ

"Бухгалтерский учет", N 3, 2003

В соответствии со ст.189 АПК РФ споры об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц рассматриваются по общим правилам искового производства с учетом особенностей, установленных в разд.3 АПК РФ.

Обжалование нормативных правовых актов

Понятие "нормативный правовой акт" в АПК РФ не раскрыто.

В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

В Постановлении Государственной Думы РФ от 11.11.1996 N 781-11ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" нормативный правовой акт определен как письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение).

Согласно п.3 ст.191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов. Аналогичные правила содержатся в п.1 ст.29 АПК РФ.

Похожая норма есть в ст.13 ГК РФ, которая предоставляет право на обжалование нормативного правового акта государственного органа или органа местного самоуправления только в случаях, предусмотренных законом.

Из указанных норм следует, что нормативные правовые акты подлежат обжалованию в арбитражном суде, если это прямо предусмотрено федеральным законом. Видимо, АПК РФ к таким законам не относится, поскольку он не определяет виды нормативных правовых актов, а содержит общие нормы.

В связи с этим следует обратиться к Постановлению Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18.08.1992 N 12/12 "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам". Пунктом 1 этого Постановления разъяснено, что подведомственность заявленного требования суду или арбитражному суду определяется в соответствии с их компетенцией, установленной законодательными актами Российской Федерации. В случаях, когда в законодательном акте подведомственность определена альтернативно (суду или арбитражному суду) либо когда имеется указание о рассмотрении требования в судебном порядке, следует руководствоваться тем же правилом исходя при этом из субъектного состава участников и характера правоотношений, если иное не предусмотрено законом.

Следовательно, в арбитражном суде может быть обжалован акт, если федеральным законом предусмотрена альтернативная подведомственность либо "судебный порядок" его обжалования. Признаком, разграничивающим компетенцию судов, является состав участников спора.

В соответствии с пп.1 п.2 ст.34 АПК РФ споры об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти рассматривает Высший Арбитражный суд РФ в качестве суда первой инстанции.

Акты иных органов обжалуются в арбитражном суде субъекта Российской Федерации.

Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов возбуждается на основании заявлений заинтересованных лиц, обратившихся с требованием о признании такого акта недействующим.

Обжалование нормативного правового акта не приостанавливает его действия.

Сроки для обжалования нормативных правовых актов

Срок исковой давности не подлежит применению при обжаловании нормативных правовых актов, поскольку они сроком действия во времени не ограничены. Такие акты могут быть оспорены в любое время их действия как для пресечения длящегося нарушения гражданских прав, так и в целях предотвращения негативных последствий в будущем (Бюллетень Верховного Суда РФ, N 10, 2000 г.).

Основания признания нормативных правовых актов незаконными

Согласно п.1 ст.192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случаях, предусмотренных АПК РФ, с таким заявлением вправе обратиться прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы (п.2 ст.192 АПК РФ).

Следует обратить внимание, что для обращения в суд достаточно заявить о нарушении права. При этом отказ заинтересованного лица от своего требования не препятствует рассмотрению арбитражным судом дела по существу (п.8 ст.194 АПК РФ).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт (п.6 ст.194 АПК РФ).

Кроме указанных в АПК РФ оснований, нормативный правовой акт может быть признан незаконным в связи с отсутствием его регистрации и опубликования.

Порядок регистрации нормативных актов министерств и ведомств утвержден Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 в редакции от 11.02.1999 N 154, от 30.09.2002 N 715 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации.

В п.15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста России от 14.07.1999 N 217, дан перечень актов, не подлежащих представлению на государственную регистрацию. В этот перечень включены акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты), но при условии, что они не содержат новых правовых норм.

В связи с этим практикой Верховного Суда РФ выработан подход, при котором суду необходимо признавать незаконным акт в случае установления факта нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного правового акта без проверки по существу доводов о незаконности содержания обжалуемого нормативного акта (Бюллетень Верховного Суда РФ N 8, 1998 г., стр. 15).

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно содержать следующие данные (ст.193 АПК РФ):

К заявлению прилагаются:

Сроки рассмотрения спора в суде

Спор об оспаривании нормативного правового акта рассматривается коллегиальным составом судей в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу (п.1 ст.194 АПК РФ).

Решение суда

По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд может принять следующие решения:

о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу либо

о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части (п.2 ст.195 АПК РФ).

Решение арбитражного суда вступает в законную силу немедленно.

В соответствии с п.5 ст.195 АПК РФ нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшим оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.

Иные правила закреплены в п.2 ст.253 Гражданского процессуального кодекса РФ 2002 г. В соответствии с указанной нормой суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом срока.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" содержится разъяснение по данному вопросу.

Как указано в п.9 этого Постановления в редакции от 25.05.2000, в случае удовлетворения заявления о признании противоречащим федеральному закону закона субъекта Российской Федерации в резолютивной части решения должно быть указано об этом, а также о том, что данный закон признается недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу.

В случае удовлетворения заявления о признании противоречащим закону иного правового акта (не являющегося законом субъекта Российской Федерации) суд признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, а если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в силу (введен в действие) после издания правового акта - со дня вступления в силу (введения в действие) закона.

Эти разъяснения даны в соответствии с Постановлениями Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 N 6-П, от 16.06.1998 N 19-П.

В соответствии с п.п.1, 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ N 19-П закон субъекта Российской Федерации не может быть признан недействительным и утрачивающим юридическую силу, он может быть признан недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.

Как следует из Определения Конституционного Суда РФ от 08.02.2001 N 15-О, право суда на признание утратившим юридическую силу закона субъекта Российской Федерации, не соответствующего федеральному закону, должно быть установлено федеральным конституционным законом, как того требует ч.3 ст.128 Конституции РФ. В отсутствие же соответствующего правового регулирования суды общей юрисдикции и арбитражные суды не вправе признавать законы субъектов Российской Федерации утратившими юридическую силу.

Разрешение вопроса о признании закона субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, подведомственно судам общей юрисдикции (Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.2001 N 82).

Поскольку нормативный правовой акт регулирует правоотношения между неопределенным кругом субъектов, в п.7 ст.194 АПК РФ закреплено правило, что в случае, если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, арбитражный суд прекращает производство по делу.

В АПК РФ отсутствуют такие основания для прекращения производства по делу, как отмена акта органом, принявшим его, или вышестоящим органом.

Как указал Верховный Суд РФ, правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод граждан повлечь не могут. Такие акты не могут выступать предметом непосредственного судебного обжалования. Лицо вправе обратиться за судебной защитой в соответствии со ст.12 ГК РФ, если считает, что в результате применения нормативного акта, прекратившего свое действие, были нарушены его права (Бюллетень Верховного Суда РФ, 2001, N 1).

Правовые основания отмены нормативного акта и признания его незаконным по мотиву нарушения положений Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 в ред. от 16.05.1997 N 490, от 13.08.1998 N 963 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" существенно отличаются.

Суд не проверяет содержание акта. В случае отмены его действие прекращается со дня вступления в силу решения.

В случае же признания судом нормативного акта незаконным по приведенным выше основаниям этот акт признается недействующим со дня его издания (Бюллетень Верховного Суда РФ, N 8, 1998 г., стр. 16).

Согласно ст.196 АПК РФ все вступившие в силу решения о признании недействующими нормативных актов публикуются в "Вестнике Высшего Арбитражного Суда РФ" и официальных изданиях, в которых были ранее опубликованы признанные недействующими акты.

Обжалование ненормативных правовых актов

Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц (п.2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993 N 5 в редакции 25.05.2000).

В соответствии с п.48 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.02.2001 N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" под актом ненормативного характера понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявления рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти рассматривает Высший Арбитражный Суд РФ в качестве суда первой инстанции (пп.2 п.2 ст.34 АПК РФ).

Заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должно содержать следующие данные (ст.199 АПК РФ):

Следует обратить внимание, что заявление об обжаловании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя госпошлиной не оплачивается. К заявлению дополнительно прилагаются уведомления о вручении копий искового заявления судебному приставу-исполнителю и другой стороне исполнительного производства. В остальных случаях к заявлению прилагаются документы, предусмотренные АПК РФ для искового заявления (ст.126 АПК РФ).

Сроки для обжалования ненормативных актов

В соответствии с п.4 ст.198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Из анализа указанной нормы можно сделать вывод, что срок применяется независимо от заявления заинтересованного лица. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. В связи с этим у суда отсутствуют основания отказывать в принятии заявления, поданного с пропуском установленного срока.

До 1 сентября 2002 г. практика судов по вопросам применения сроков отличалась.

Статьей 6 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" для обращения в суд установлен трехмесячный срок обращения в суд со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права. Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. Этот срок учитывается судами общей юрисдикции и при обращении в суд юридических лиц.

В арбитражных судах при обжаловании индивидуальных актов применялся трехгодичный срок исковой давности. В п.9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.12.1992 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик на территории Российской Федерации" (в ред. от 10.04.2000 N 4) разъясняется, что поскольку гражданское законодательство рассматривает признание недействительным не соответствующего законодательству ненормативного акта государственного органа в качестве способа защиты гражданских прав, следует исходить из того, что к указанным правоотношениям применяется общий срок исковой давности.

С введением в действие нового АПК РФ указанный срок сокращен до трех месяцев, в связи с чем начало его течения совпадает с датой введения в действие АПК РФ (т.е. с 1 сентября 2002 г.), если лицо узнало о нарушении права до его введения.

Сроки рассмотрения дела в суде

Дела по указанным заявлениям рассматриваются судьей единолично в течение двух месяцев, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения. Для рассмотрения жалоб на действия судебного пристава-исполнителя предусмотрен 10-дневный срок.

До рассмотрения заявления арбитражный суд по ходатайству заявителя может приостановить действие оспариваемого акта, решения.

Законность акта, действий (бездействия), наличие полномочий на принятие акта, обстоятельства, послужившие основанием для принятия акта, совершения действий доказываются органом или лицом, принявшим акт, решение или совершившим действия (бездействие).

Решение суда

В решении о признании ненормативного акта недействительным должно быть указано об обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. Если права нарушены неправомерными действиями (бездействием), то в решении указывается на обязанность соответствующего лица совершить определенные действия, принять решение или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

Решение подлежит немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда. Со дня принятия решения суда незаконный акт не подлежит применению.

Т.В.Савинко

Судья Арбитражного суда

г. Москвы