Мудрый Экономист

Чего ждать от нового АПК

"АКДИ "Экономика и жизнь", N 11, 2002

N 10, 2002)

Мы продолжаем знакомить читателей с наиболее важными для налогоплательщиков положениями Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Напомним, что Кодекс введен в действие с 1 сентября 2002 г., за исключением тех его положений, для которых предусмотрен специальный порядок введения в действие (ст.1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 96-ФЗ).

В данной статье будут рассмотрены гл.26, 24 и 23 Кодекса.

Взыскание обязательных платежей и санкций

Глава 26 "Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций" состоит из пяти статей и входит в разд.III "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений" Кодекса. Дела указанной категории рассматриваются, как и прежде, по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в названном разделе, а также в федеральных законах (п.1 ст.189 Кодекса).

Особо оговорена возможность урегулирования споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, не предусмотренных Кодексом, если иное не установлено федеральным законом (ст.190 Кодекса).

Право на обращение в суд

Производство по делам о взыскании обязательных платежей и санкций возбуждается в арбитражном суде на основании заявлений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих контрольные функции, с требованием о взыскании с лиц, имеющих задолженность по обязательным платежам, денежных сумм в счет их уплаты и санкций. При этом право на обращение в суд возникает только в случае, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания (п.1 ст.213 Кодекса).

Иной порядок (бесспорного взыскания) установлен, в частности, в Налоговом кодексе РФ для взыскания с организаций сумм налогов и пеней.

В соответствии с п.1 ст.45 и п.6 ст.75 НК РФ принудительное взыскание налога и пеней с организаций производится в бесспорном порядке, за исключением случаев, когда обязанность по уплате налога основана на изменении налоговым органом юридической квалификации сделок, заключенных налогоплательщиком с третьими лицами, или юридической квалификации статуса и характера деятельности налогоплательщика.

До вынесения решения о взыскании налоговый орган должен направить налогоплательщику требование об уплате налога. Данное требование направляется не позднее трех месяцев после наступления срока уплаты налога, а если направлению требования предшествовала налоговая проверка, то срок сокращается до десяти дней (ст.70 НК РФ).

Требование об уплате налога должно содержать: сведения о сумме задолженности по налогу, размере пеней, начисленных на момент направления требования, сроке уплаты налога, установленного законодательством о налогах и сборах, сроке исполнения требования, а также мерах по взысканию налога и обеспечению исполнения обязанности по уплате налога, которые применяются в случае неисполнения требования налогоплательщиком.

Во всех случаях требование должно содержать подробные данные об основаниях взимания налога, а также ссылку на положения закона о налогах, которые устанавливают обязанность налогоплательщика уплатить налог (п.4 ст.69 НК РФ).

Взыскание налога в бесспорном порядке осуществляется по решению налогового органа, которое принимается после истечения срока, установленного для уплаты налога, но не позднее 60 дней после истечения срока исполнения требования об уплате налога. Срок исполнения требования устанавливается налоговым органом произвольно и указывается в самом требовании.

Решение о взыскании, принятое после истечения 60-дневного срока, считается недействительным и исполнению не подлежит. В этом случае налоговый орган может обратиться в суд с иском о взыскании с налогоплательщика или налогового агента причитающейся к уплате суммы налога (п.3 ст.46 НК РФ).

Таким образом, обращение в суд с иском о взыскании обязательных платежей возможно только в случае, если налоговый орган не реализовал возможность, предоставленную ему Налоговым кодексом РФ для бесспорного (внесудебного) взыскания обязательных платежей.

Совокупность приведенных правил Налогового кодекса РФ может рассматриваться, на наш взгляд, так же как досудебный порядок урегулирования спора, соблюдение которого для истца (налогового органа) обязательно. В случае если этот порядок не соблюден, спор не рассматривается арбитражным судом, а исковое заявление оставляется без рассмотрения (п.5 ст.4 и п.2 ст.148 Кодекса).

Помимо налога и пени налоговый орган до обращения в суд должен предпринять меры по досудебному урегулированию спора и в отношении санкций.

Статьей 104 НК РФ установлено, что после вынесения решения о привлечении налогоплательщика к ответственности за совершение налогового правонарушения соответствующий налоговый орган обращается с исковым заявлением в суд о взыскании с лица, привлекаемого к ответственности за совершение налогового правонарушения, налоговой санкции. До обращения в суд налоговый орган обязан предложить налогоплательщику добровольно уплатить соответствующую сумму налоговой санкции.

Приказом МНС России от 29.08.2002 N БГ-3-29/465 утверждена форма требования об уплате налоговой санкции. Одним из реквизитов данного требования является срок уплаты налоговой санкции. Арбитражные суды также считают обязательным указание в требовании об уплате санкции срока его исполнения (см. например, Постановление ФАС Восточно - Сибирского округа от 09.04.2002 N А78-5735/01-С2-2/252-ФО2-784/2002-С1).

То есть исковые заявления налоговых органов о взыскании налога, пени или санкций, по нашему мнению, должны оставляться без рассмотрения в случаях, когда в требовании об уплате налога или в требовании об уплате санкций не был указан срок их исполнения, а также в других случаях несоблюдения досудебного порядка взыскания налогов, пеней и санкций.

В этой связи рассмотренные нормы Налогового кодекса РФ, регулирующие порядок досудебного взыскания налога, пени и санкций, приобретают особое значение при анализе положений Кодекса. Однако не менее важным является также вопрос о давности взыскания налога, пени и санкций.

Давность взыскания налога, пени и санкций

Рассмотрим данный вопрос, принимая во внимание Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.02.2001 N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации".

Согласно п.3 ст.48 НК РФ исковое заявление о взыскании недоимки с физического лица может быть подано налоговым органом в суд в течение шести месяцев после истечения срока исполнения требования об уплате налога.

В то же время п.3 ст.46 НК РФ, предусматривающий право налогового органа, не реализовавшего полномочия на бесспорное взыскание недоимки с юридического лица, обратиться в суд с аналогичным иском в отношении указанного лица, не устанавливает срок, в течение которого такое обращение должно быть осуществлено. В связи с этим, основываясь на принципе всеобщности и равенства налогообложения (п.1 ст.3 НК РФ), судам, по мнению ВАС РФ, необходимо исходить из универсальности воли законодателя, выраженной в п.3 ст.48 НК РФ в отношении давности взыскания в судебном порядке сумм недоимок по налогам, и руководствоваться соответствующим положением при рассмотрении исков о взыскании недоимок с юридических лиц.

При этом срок для обращения налогового органа в суд в отношении исков к юридическим лицам исчисляется с момента истечения 60-дневного срока для бесспорного взыскания соответствующих сумм. Имея в виду, что данный срок является пресекательным, т.е. не подлежащим восстановлению, в случае его пропуска суд отказывает в удовлетворении требований налогового органа к юридическому лицу (п.12 Постановления Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 5).

Одновременно необходимо иметь в виду, что в отличие от срока, указанного в п.3 ст.46 НК РФ, трехмесячный срок направления налогоплательщику требования об уплате налога, установленный в ст.70 НК РФ, не является пресекательным. Следовательно, его несоблюдение налоговым органом не может квалифицироваться как нарушение досудебного порядка урегулирования спора или несоблюдение исковой давности.

Поясним сказанное на конкретном примере.

Индивидуальный предприниматель Иванова С.М. 3 апреля 2001 г. представила в налоговую инспекцию декларацию по налогу на добавленную стоимость за первый квартал 2001 г. В установленный срок (20 апреля 2001 г.) налог уплачен не был.

Требование об уплате суммы недоимки и пеней направлено Ивановой С.М. 21 августа 2001 г. Определен срок исполнения требования - 28 августа 2001 г.

Как мы видим, налоговым органом не соблюден трехмесячный срок для направления требования об уплате налога. Однако, рассматривая дело в кассационной инстанции, суд пришел к выводу, что, обратившись 28 ноября 2001 г. в арбитражный суд с иском, налоговая инспекция не нарушила срок исковой давности (Постановление ФАС Северо - Западного округа от 20.03.2002 N А52/3681/2001/2).

Основываясь на вышеизложенных положениях налогового законодательства, перейдем к рассмотрению порядка судопроизводства по делам о взыскании обязательных платежей.

Порядок судопроизводства

Кодекс предъявляет определенные требования к содержанию и форме заявления о взыскании обязательных платежей. Перечень этих требований содержится в ст.214 Кодекса. В соответствии с п.1 данной статьи Кодекса помимо общих требований, установленных частью первой, п.п.1, 2 и 10 части второй ст.125 Кодекса, в заявлении должны быть также указаны:

  1. наименование платежа, подлежащего взысканию, размер и расчет его суммы;
  2. нормы федерального закона и иного нормативного правового акта, предусматривающие уплату платежа;
  3. сведения о направлении требования об уплате платежа в добровольном порядке.

Кроме того, к заявлению о взыскании обязательных платежей и санкций должны быть приложены в том числе следующие документы:

  1. уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление налогоплательщику и другим лицам, участвующим в деле, копий искового заявления и приложенных к нему документов, которые у других лиц, участвующих в деле, отсутствуют;
  2. документы, подтверждающие обстоятельства, на которых истец (налоговый орган) основывает свои требования;
  3. документ, подтверждающий направление заявителем требования об уплате взыскиваемого платежа в добровольном порядке, и другие документы, перечисленные в п.п.1 - 5 ст.126 Кодекса.

Арбитражный суд, установив при рассмотрении вопроса о принятии искового заявления к производству, что оно подано с нарушением указанных требований к составу документов, а также требований к форме и содержанию заявления, выносит определение об оставлении заявления без движения (п.1 ст.128 Кодекса).

В случае если обстоятельства, послужившие основанием для оставления искового заявления без движения, не будут устранены в срок, установленный в определении, арбитражный суд возвращает исковое заявление и прилагаемые к нему документы (п.4 ст.128 Кодекса).

Основные правила проведения судебного разбирательства по делам о взыскании обязательных платежей приведены в ст.215 Кодекса:

а) дела данной категории рассматриваются судьей единолично;

б) срок рассмотрения дела не должен превышать двух месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу;

в) неявка лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной;

г) обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для взыскания обязательных платежей и санкций, возлагается на заявителя.

Однако в случае непредставления заявителем доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе.

При рассмотрении дела арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имеются ли основания для взыскания суммы задолженности, полномочия органа, обратившегося с требованием о взыскании, а также проверяет правильность расчета и размера взыскиваемой суммы (п.6 ст.215 Кодекса).

Оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) налоговых органов

На основании ст.137 НК РФ каждый налогоплательщик (налоговый агент) имеет право обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц, если, по мнению налогоплательщика (налогового агента), такие акты, действия или бездействие нарушают его права. Реализуя указанное право, налогоплательщик (налоговый агент) может воспользоваться судебной процедурой обжалования (п.2 ст.138 НК РФ).

Право на обращение в суд и предмет обжалования

Дела данной категории рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в гл.24 Кодекса.

В зависимости от того, что оспаривает налогоплательщик, требование должно быть сформулировано одним из следующих способов: о признании недействительным ненормативного правового акта, о признании незаконными решений, действий или бездействия налоговых органов и их должностных лиц.

Как указал ВАС РФ, при применении ст.ст.137 и 138 НК РФ необходимо исходить из того, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика.

Кроме того, налогоплательщик вправе обжаловать в суд требование об уплате налога, пеней и требование об уплате налоговой санкции независимо от того, было ли им оспорено решение налогового органа, на основании которого вынесено соответствующее требование (п.48 Постановления Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 5).

При принятии к рассмотрению исков налогоплательщиков об обжаловании действий (бездействия) должностных лиц налоговых органов судам рекомендовано исходить из того, что ответчиком по такому спору истец вправе указать как конкретное должностное лицо налогового органа, так и сам налоговый орган.

Такая рекомендация Высшего Арбитражного Суда РФ мотивирована тем, что налогоплательщик не всегда имеет возможность предъявить иск к конкретному должностному лицу (в частности, если к моменту предъявления иска соответствующее лицо уволилось из налогового органа либо истцу не известно, какое должностное лицо обязано совершить истребуемое действие). При этом ВАС РФ отметил, что суд вправе при наличии к тому оснований привлечь конкретное должностное лицо в качестве второго ответчика.

Налогоплательщик или налоговый агент (как индивидуальные предприниматели, так и организации) вправе обратиться в арбитражный суд с указанными требованиями, если ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) должностных лиц налогового органа помимо несоответствия закону нарушает права, незаконно возлагает какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (п.1 ст.198 Кодекса).

Необходимо иметь в виду, что право на обжалование возникает только у того лица, чьи права нарушены или на которого незаконно возложены обязанности или для деятельности которого созданы препятствия. Заявитель должен четко представлять себе (и указать это в заявлении), какие конкретно права и интересы нарушены, какие обязанности незаконно возложены на него и в чем состоят препятствия для осуществления его предпринимательской или иной экономической деятельности.

Следует отметить, что правом на обращение в суд по данной категории дел обладают также прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) должностных лиц налогового органа не соответствуют закону или иному нормативному акту, нарушают права граждан и организаций, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (п.2 ст.198 Кодекса).

Сроки обжалования

В соответствии с п.4 ст.198 Кодекса заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда налогоплательщику стало известно о нарушении его прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Ранее возможность судебного обжалования сроком не ограничивалась. Трехмесячный срок был установлен лишь для подачи жалобы в вышестоящий налоговый орган (п.2 ст.139 НК РФ). Оба указанных срока являются пресекательными, т.е. по их истечении налогоплательщик теряет право на обжалование. В этой связи приобретает особое значение вопрос об исчислении указанных сроков.

Начало течения сроков на обжалование актов, действий (бездействия) налоговых органов обусловлено моментом, когда налогоплательщику стало известно о нарушении его прав. Однако возникает вопрос, что считать таким моментом? Представляется, что в случаях, когда права налогоплательщика нарушены актом налогового органа, срок для обжалования такого акта начинает течь с момента, когда налогоплательщик получил или должен был получить соответствующий документ.

На основании п.5 ст.101 НК РФ копия решения налогового органа и требование вручаются налогоплательщику либо его представителю под расписку или передаются иным способом, свидетельствующим о дате получения налогоплательщиком либо его представителем. Если указанными выше способами решение налогового органа вручить налогоплательщику или его представителям невозможно, оно отправляется по почте заказным письмом и считается полученным по истечении шести дней после его отправки.

Как определяется указанный момент в случае, когда предметом обжалования является бездействие должностных лиц налогового органа? Бездействие выражается в том, что налоговый орган незаконно не выносит решение, не совершает требуемые от него действия, хотя вынесение решения и совершение определенных действий возлагается на указанный орган и лиц Налоговым кодексом РФ.

Рассмотрим конкретный пример.

Согласно п.4 ст.78 НК РФ решение о зачете излишне уплаченного налога принимается на основании заявления налогоплательщика в пятидневный срок с момента его получения. О принятом решении налогоплательщик должен быть проинформирован в течение двух недель со дня подачи заявления о зачете (п.6 ст.78 НК РФ).

Следовательно, в данном случае налогоплательщик должен был узнать о нарушении своих прав по истечении двухнедельного срока. Именно с этого момента начинается течение срока на обжалование бездействия налогового органа. При этом налогоплательщику не следует дожидаться какого-либо документа от налогового органа для того, чтобы обратиться в суд.

Заявитель, пропустивший срок обжалования неправомерных действий (бездействия), должен обосновать причины, по которым он считает, что жалоба должна быть принята к рассмотрению, или подать ходатайство о восстановлении пропущенного срока.

Однако ситуация может сложиться таким образом, что налогоплательщик не знает о том, что в отношении него в противоречие с законом не совершается действие, которое должно быть совершено, или, напротив, совершено действие, которое не должно было иметь места. В этом случае три месяца следует рассчитывать с момента, когда налогоплательщику стало известно о том, что его права нарушены.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. Следует отметить, что для организации уважительными причинами пропуска срока не могут считаться, например, отпуск руководителя или отсутствие в штате соответствующего специалиста, поскольку в таких ситуациях организация всегда может быть представлена в арбитражном суде любым из ее органов или адвокатом при надлежащем оформлении полномочий.

Несущественные нарушения

В п.30 Постановления Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 5 обращается внимание на то, что по смыслу п.6 ст.101 НК РФ нарушение должностным лицом налогового органа требований данной статьи не влечет безусловного признания судом соответствующего решения налогового органа недействительным.

Поэтому при обжаловании действий (бездействия) налоговых органов, не соответствующих порядку привлечения налогоплательщика к ответственности, налогоплательщик должен не только доказать, что налоговым органом нарушены требования ст.101 НК РФ, но и изложить суду свои доводы о том, что данные нарушения не являлись сугубо формальными, что характер допущенных нарушений повлиял на законность и обоснованность вынесенного налоговым органом решения.

Указанные доводы могут быть изложены в заявлении, подаваемом в арбитражный суд, или изложены в ходе судебного заседания. Но предпочтительной является письменная форма изложения обстоятельств дела. В этой связи необходимо рассмотреть требования к оформлению и содержанию заявления о признании ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Форма и содержание заявления

Установлено, что помимо общих требований, предъявляемых к содержанию искового заявления (часть первая, п.п.1, 2 и 10 части второй, часть третья ст.125 Кодекса), в заявлении должны быть также указаны:

  1. наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие);
  2. название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий;
  3. права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);
  4. законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие);
  5. требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (п.1 ст.199 Кодекса).

К заявлению прилагается также текст оспариваемого акта, решения. Очевидно, что в случае если оспариваются действия (бездействие), которые не повлекли вынесения решения, постановления или другого ненормативного акта, то заявление должно быть принято к рассмотрению без текстов указанных актов.

Кроме того, заявитель должен соблюсти требования ст.126 Кодекса. В частности, он должен приложить к заявлению документы, подтверждающие обстоятельства, на которых он основывает свои требования (п.3 ст.126 Кодекса).

Приостановление действия оспариваемого ненормативного акта на период рассмотрения дела

Данный вопрос занимает особое место при рассмотрении положений Кодекса.

Руководствуясь п.3 ст.199 Кодекса, по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого ненормативного акта.

Принципиальная возможность приостановления исполнения обжалуемых акта или действия предусматривается и Налоговым кодексом РФ. Согласно п.2 ст.141 НК РФ, если налоговый орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу, имеет достаточные основания полагать, что обжалуемые акт или действие не соответствуют законодательству РФ, указанный налоговый орган вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемых акта или действия.

Решение о приостановлении исполнения акта (действия) принимается руководителем налогового органа, принявшим такой акт, либо вышестоящим налоговым органом.

АПК РФ 1995 г. прямо не предусматривал возможности приостановления исполнения обжалуемого акта или действия налогового органа. Вместе с тем такое решение могло быть принято судом в порядке обеспечения иска по ходатайству истца. На эту возможность указывал и Высший Арбитражный Суд РФ в Письме от 10.01.1997 N С4-5/ОП-13.

В частности, в данном Письме отмечено, что в случае если подается исковое заявление о признании недействительным акта, на основании которого списываются денежные средства или продается имущество, по заявлению истца может быть решен вопрос о запрещении ответчику списывать эти средства или продавать имущество.

При этом ВАС РФ считал необходимым исходить из того, что АПК РФ не предусматривает каких-либо исключений в части неприменения мер по обеспечению иска в отношении налоговых органов в случаях возникновения споров, касающихся внесения обязательных платежей в федеральный бюджет и бюджеты иного уровня.

Специальное указание на возможность приостановления обжалуемого акта, действия налогового органа в гл.24 Кодекса означает, что, не прибегая к порядку обеспечения иска, налогоплательщик, оспаривающий ненормативный акт налогового органа, вправе достичь той же правовой цели. Такое изменение с точки зрения налогоплательщика следует оценить положительно, поскольку по новым правилам принятие судом обеспечительных мер осложнено необходимостью встречного предоставления со стороны истца, если этого потребует ответчик (ст.94 Кодекса).

То есть если бы приостановление акта происходило по правилам принятия обеспечительных мер, налоговый орган был бы вправе потребовать от налогоплательщика внесения на депозит суда суммы, составляющей, вероятно, не менее половины от суммы налогов, подлежащих взысканию согласно оспариваемому решению.

Однако норма п.3 ст.199 Кодекса никакого обеспечения со стороны налогоплательщика не предусматривает, поэтому приведенное правило общей части Кодекса о встречном обеспечении к налоговым спорам не применяется.

Вместе с тем приостановление действия оспариваемого акта не является обязанностью суда. Поэтому ходатайствующему об этом налогоплательщику следует обосновать свою просьбу. И хотя названное ходатайство подается в арбитражный суд не в порядке обеспечения иска, по нашему мнению, и в данном случае имеет смысл использовать те же аргументы.

Решением, принимаемым по иску, арбитражный суд либо признает недействительным оспариваемый ненормативный акт налогового органа в целом или в какой-либо его части, либо отказывает в иске. Признанием решения налогового органа недействительным арбитражный суд фактически постановляет, что такое решение недействительно не с момента вынесения решения арбитражным судом, а с момента принятия налоговым органом недействительного решения.

В случае если действие акта налогового органа не будет приостановлено, то после признания его недействительным по существу мы можем получить исполненный недействительный акт. Решение суда о признании недействительным акта налогового органа, который к этому моменту исполнен, означает, что данное решение суда в свою очередь не может быть исполнено.



Это нарушает права истца, так как суд не разрешает вопросы возврата средств, взысканных с налогоплательщика по оспоренному решению налогового органа, признанному судом недействительным, при рассмотрении нематериального иска (каким является иск о признании недействительным акта государственного органа).

Порядок судопроизводства

Основные правила проведения судебного разбирательства по делам об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) государственных органов приведены в ст.200 Кодекса. В соответствии с указанной статьей дела данной категории рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок не установлен федеральным законом.

Неявка заявителя, а также представителя органа или должностного лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), и иных заинтересованных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной.

Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей государственных органов, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших оспариваемые действия (бездействие), и вызвать их в судебное заседание. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, является основанием для наложения штрафа в порядке и в размерах, которые установлены в гл.11 Кодекса.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд на основании п.4 ст.200 Кодекса в судебном заседании устанавливает:

  1. соответствуют или не соответствуют оспариваемый акт или его отдельные положения, оспариваемые решения и действия (бездействие) закону или иному нормативному правовому акту;
  2. имеют ли полномочия орган или лицо, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), на принятие акта, совершение действия (бездействия);
  3. нарушает ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случае если суд при рассмотрении дела не установил любое из указанных обстоятельств, принятое по делу решение является необоснованным и может быть оспорено заявителем в установленном Кодексом порядке.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).



Однако это не означает, что заявитель полностью освобожден от бремени доказывания.

Во-первых, в соответствии с правилами искового производства сторона в споре должна доказать наличие тех обстоятельств, на которых она основывает свои требования или возражения.

Во-вторых, согласно п.6 ст.200 Кодекса в случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе. Это, по нашему мнению, может означать, что если, например, из акта проверки неясны основания привлечения налогоплательщика к ответственности, то суд по своей инициативе, руководствуясь названным пунктом, может обязать налогоплательщика представить доказательства, необходимые для разрешения данного вопроса.

Решение суда

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственного органа не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (п.2 ст.201 Кодекса).

В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (п.3 ст.201 Кодекса).

При этом в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативного акта должны содержаться, в частности, название закона или иного нормативного правового акта (на соответствие которому проверены оспариваемый акт, решение), а также указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

В резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) государственных органов должны содержаться в том числе название закона или иного нормативного правового акта (на соответствие которым проверены оспариваемые действия (бездействие), решения), а также указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих государственных органов совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.



Решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда (п.7 ст.201 Кодекса).

Ненормативный правовой акт или отдельные его положения не подлежат применению со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным полностью или в части указанного акта (п.8 ст.201 Кодекса). На это положение необходимо обратить внимание. Незаконное решение, постановление, приказ, требование или иной ненормативный акт утрачивают силу, т.е. не подлежат применению, не со дня их издания, а со дня принятия решения арбитражного суда, которым названный акт признан незаконным.

Из сказанного, на наш взгляд, следует, что признанный незаконным ненормативный акт требует отмены органом, его принявшим. Поэтому в резолютивной части решения суд должен указать на действия по отмене незаконного акта или иные действия, которые должны быть совершены для устранения последствия нарушения права, а также должен быть указан срок, в течение которого такие действия должны быть совершены (пп.3 п.5 ст.201 Кодекса).

В этой связи необходимо также обратить внимание на положения Кодекса об ответственности за неисполнение судебного акта. В соответствии с п.2 ст.332 Кодекса за неисполнение указанных в исполнительном листе действий лицом, на которое возложено совершение этих действий, на это лицо арбитражным судом, выдавшим исполнительный лист, может быть наложен судебный штраф.

Размер судебного штрафа, налагаемого на должностных лиц, не может превышать 50 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда, на организации - 1000 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда (п.1 ст.119 Кодекса).

Судебные штрафы, наложенные арбитражным судом на должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления и других органов, организаций, взыскиваются из их личных средств (п.3 ст.119 Кодекса).

Оспаривание нормативных правовых актов



Делам об оспаривании нормативных правовых актов посвящена гл.23 Кодекса. Прежде чем приступить к рассмотрению процессуальных правил рассмотрения дел данной категории, следует сделать несколько замечаний.

Первое. Действующее законодательство не содержит понятия нормативного правового акта. Вместе с тем существует ряд документов, в которых данному понятию дается официальное определение.

В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.04.1993 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (п.2) правовыми актами являются решения, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер (т.е. устанавливать правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом), а также индивидуальный характер (т.е. устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц).

Кроме того, в п.2 Разъяснений Минюста России о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста России от 14.07.1999 N 217, предусматривается, что при подготовке нормативных правовых актов рекомендуется использовать Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы: "Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение".

Второе. Имея определение нормативного правового акта, следует ответить также на вопрос, какие акты из всего круга издаваемых органами власти нормативных правовых актов могут стать предметом рассмотрения арбитражного суда.

Отчасти ответ на этот вопрос дает сам Кодекс. Как следует из п.1 ст.192 Кодекса, в порядке гл.23 могут быть оспорены нормативные правовые акты, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Исходя из приведенной формулировки предметом проверки арбитражным судом не могут быть законы. Однако не вполне ясным представляется вопрос о том, могут ли быть подвергнуты проверке в порядке, установленном гл.23 Кодекса, законы субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия федеральным законам. Буквальное прочтение нормы п.1 ст.192 Кодекса допускает, на наш взгляд, такую возможность.



Что касается федеральных органов исполнительной власти, то согласно названным Разъяснениям и Постановлению Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (в соответствии с которым разработаны разъяснения Минюста России) нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, которые подлежат регистрации в Минюсте России.

Как правило, приведенному определению нормативного правового акта приказы и распоряжения не отвечают, поскольку они адресованы конкретному кругу лиц. Однако название изданного государственным органом правового акта не определяет его существа. В случае если документ, изданный в форме приказа или распоряжения, содержит правовые нормы, он может быть оспорен в арбитражном суде.

Третье. Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение отнесено федеральным законом к компетенции арбитражных судов (п.3 ст.191 Кодекса).

В сфере налоговых правоотношений порядок обжалования нормативных актов регулируется нормами ст.138 НК РФ.

Согласно п.2 данной статьи судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов организациями и индивидуальными предпринимателями производится путем подачи искового заявления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Таким образом, Налоговый кодекс РФ относит рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов к компетенции арбитражных судов.

Однако необходимо обратить внимание на то, что в п.2 ст.138 НК РФ идет речь только о нормативных правовых актах налоговых органов. Что касается актов иных государственных органов, в частности Правительства РФ, то возможности их оспаривания в арбитражном суде Налоговый кодекс РФ не предоставляет. Однако, по нашему мнению, это не означает, что с введением в действие Кодекса оспорить Постановление Правительства РФ будет нельзя.

Сохраняет свое действие прежний порядок, установленный гл.24.1 Гражданского процессуального кодекса РСФСР (в ред. от 25.07.2002). Возможность обжалования нормативных правовых актов Правительства РФ предусмотрена в п.3 ст.6 НК РФ и ст.23 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ подсудны Верховному Суду РФ (Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 07.02.2001).

Впрочем, если обжалуемый нормативный правовой акт Правительства РФ не регулирует отношения, указанные в ст.2 НК РФ, а регулирует другие вопросы в области предпринимательской и иной экономической деятельности, то такой акт может быть обжалован в арбитражный суд, если федеральным законом, регулирующим данную область отношений, рассмотрение такого заявления отнесено к компетенции арбитражных судов.

Необходимо особо отметить то обстоятельство, что возможности налоговых органов по изданию нормативных правовых актов в настоящее время сильно ограничены. Руководствуясь п.2 ст.4 и п.3 ст.31 НК РФ, МНС России издает правовые акты, обязательные для налогоплательщиков в строго ограниченных случаях, предусмотренных Налоговым кодексом РФ и другими актами законодательства о налогах и сборах. При этом издаваемые МНС России нормативные правовые акты могут устанавливать только формы заявлений о постановке на учет в налоговые органы, формы расчетов по налогам и формы налоговых деклараций, а также порядок их заполнения.

Что касается ранее изданных Госналогслужбой России инструкций, то они были приняты в пределах компетенции в установленном на момент их издания порядке и, следовательно, продолжают действовать в части, не противоречащей законодательству о налогах и сборах, согласно ст.7 Федерального закона от 31.07.1998 N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" и с учетом положения п.1 ст.4 НК РФ. Таким образом, указанные инструкции также могут стать предметом рассмотрения в соответствии с гл.23 Кодекса.

Приступая к рассмотрению порядка судопроизводства по делам об оспаривании нормативных актов, следует отметить, что Кодекс не ограничивает право на обращение в арбитражный суд каким-либо сроком. В этом правила ст.192 Кодекса отличаются от положения п.3 ст.198 гл.24 Кодекса, регулирующей порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных актов государственных и иных органов и должностных лиц.

Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов возбуждается на основании заявлений заинтересованных лиц, обратившихся с требованием о признании такого акта недействующим (п.2 ст.191 Кодекса).

Требования к форме и содержанию указанного заявления предъявляются те же, что и к заявлению, подаваемому при обжаловании ненормативного акта (ст.193 Кодекса).

Отметим, что подача заявления о признании нормативного правового акта недействующим, не приостанавливает на время рассмотрения заявления действия оспариваемого акта (п.3 ст. Кодекса). Права ходатайствовать о приостановлении действия оспариваемого нормативного правового акта заявителю не предоставлено.

Дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается коллегиальным составом судей в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу (п.1 ст.194 Кодекса).

Неявка заинтересованных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной (п.2 ст.194 Кодекса).

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании устанавливает:

а) соответствие оспариваемого акта или его отдельного положения закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу;

б) полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Как несоответствие оспариваемого нормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, так и отсутствие полномочий органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, влекут признание оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

Порядок судопроизводства

Глава 23 Кодекса содержит ряд исключений из общих правил искового судопроизводства. Во-первых, арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (п.5 ст.194 Кодекса). Во-вторых, отказ заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования, а также признание требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препятствуют рассмотрению арбитражным судом дела по существу.

По правилам гл.23 Кодекса арбитражный суд прекращает производство по делу без рассмотрения его по существу только в одном случае: если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (п.7 ст.194 Кодекса).

По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений:

  1. о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;
  2. о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части.

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия (п.4 ст.195 Кодекса).

Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу (п.5 ст.195 Кодекса).

Данное положение Кодекса соответствует правовой позиции Верховного Суда РФ (см. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 24.04.2002), а также Конституционного Суда РФ (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 N 6-П). Согласно позиции последнего решение суда, которым нормативный правовой акт признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности акта, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Как любое судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых касается.

Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией Российской Федерации порядке конституционного судопроизводства. Поэтому на основании решения суда, признавшего нормативный правовой акт недействующим, орган, принявший такой акт, должен отменить его или привести в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом большей юридической силы.

Таким образом, решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта может быть обжаловано только в кассационной инстанции в порядке, установленном гл.35 Кодекса, в течение месяца со дня вступления в законную силу, за исключением Решения Высшего Арбитражного Суда РФ (п.7 ст.195 Кодекса).

Указанный срок отличается от общего срока для обжалования вступившего в законную силу решения арбитражного суда, установленного в п.1 ст.276 Кодекса (последний составляет два месяца).

В случае обжалования решения суда признанный недействующим нормативный правовой акт не подлежит применению до рассмотрения дела в суде кассационной инстанции, если судом кассационной инстанции не приостановлено действие решения нижестоящего суда (п.4 ст.283 Кодекса).

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта публикуется в Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и при необходимости в иных изданиях (п.2 ст.196 Кодекса).

А.Кузнецов

АКДИ "Экономика и жизнь"