Мудрый Экономист

Правовые и экономические проблемы перехода к налогу на недвижимость в Российской Федерации

"Налоги и налогообложение", 2007, N 12

Недвижимость и ее основа - земля всегда являлись одним из основных источников доходов муниципальных бюджетов стран с рыночной экономикой. Сегодня в сфере рынка недвижимости развитых стран создается до 25% ВВП. Чтобы достичь в России результатов, близких к показателям развитых государств, надо повысить капитализацию недвижимости. Инструмент такого повышения - налоговое и земельное законодательство.

В современной системе налогов Российской Федерации предусмотрены три налога, связанных с недвижимостью (земельный, налог на имущество организаций и налог на имущество физических лиц). Несмотря на правовую обособленность каждого, с экономической точки зрения (из-за взаимовлияния на поведение хозяйствующих субъектов) требуется их комплексное рассмотрение и анализ. Однако реализация комплексного подхода в оценке действующей практики налогообложения недвижимости в России осложняется разделением налогов еще и по уровням власти: региональный (налог на имущество организаций) и муниципальный (налог на имущество физических лиц и земельный налог). Кроме того, это создает дополнительные трудности при разработке единого налога на недвижимость, усложняет возможности применения зарубежного опыта, проведение сопоставимого анализа.

В качестве причин, вызвавших появление проблем с налогообложением недвижимости в нашей стране (как и в других странах с переходной экономикой), можно отметить следующие:

Основываясь на изложенном, сегодня с большой долей уверенности можно сказать, что введение налога на недвижимость должно стать важным шагом в реформировании системы имущественного налогообложения в Российской Федерации.

Основные идеи применения в нашей стране налога на недвижимость были сформулированы еще в середине 1990-х годов. В июле 1997 г. был принят Федеральный закон N 110-ФЗ "О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери". С того времени прошло более десяти лет, однако проблем и споров о перспективах налога на недвижимость остается достаточно много.

Сложность и значительная трудоемкость работы по апробированию нового налога привели к тому, что первоначально определенные сроки проведения эксперимента (1997 - 1998 гг.) затем дважды продлевались (Федеральными законами от 20.11.1999 N 196-ФЗ и от 28.07.2004 N 92-ФЗ), а фактически взимание налога в Великом Новгороде началось только в 2000 г. В Твери налог так и не был введен, хотя серьезные подготовительные мероприятия - создание реестра объектов недвижимости, разработка модели оценки различных типов объектов недвижимости и т.д. - были проведены.

Следует отметить, что в обсуждении концептуальных вопросов построения данного налога принимают самое активное участие не только заинтересованные министерства, органы законодательной и исполнительной власти, но и научные учреждения, представители бизнеса. Вместе с тем значительный перечень нерешенных задач практического и правового характера не позволил в установленные ранее сроки (к 2004 г., а затем и к 2006 г.) ввести данный налог на территории всей страны.

Рассмотрим наиболее значимые вопросы, которые в сконцентрированном виде отражают масштаб предстоящей работы по подготовке к введению в состав налоговой системы РФ налога на недвижимость.

Для того чтобы понять природу ведущихся дискуссий, обратимся к результатам эксперимента по налогообложению недвижимости, проходившего в Великом Новгороде в 1997 - 2005 гг.

Как показали итоги проведенного эксперимента по налогообложению недвижимости, введение налога на местном уровне требует проведения значительной по объему и срокам подготовительной работы, а также решения ряда проблем на федеральном уровне. Конструктивное взаимодействие государственной власти и местного самоуправления Великого Новгорода и Новгородской области позволило достигнуть определенных результатов. Прежде всего, став источником дохода для местного бюджета, налог на недвижимость повысил ответственность местного самоуправления за организацию налогообложения и показал эффективность проделанной работы. Поступления от налога на недвижимость за период с 2000 по 2005 гг. увеличились почти в 25 раз: с 300 тыс. до 7,5 млн руб.

Помимо финансового результата эксперимент стимулировал создание реестра объектов недвижимости, содержащего данные о 240 тыс. объектах. Более того, реестр сделал налогообложение прозрачным, чего так не достает нашей экономике.

Эксперимент стимулировал и спрос на недвижимость. Если на 1 января 2000 г. 18 организаций имели в собственности 38 земельных участков общей площадью 916 га, то по состоянию на 1 января 2006 г. уже 140 организаций владели 228 участками площадью 916 га.

Эксперимент послужил серьезным основанием для объединения функций государственного кадастрового учета и оценки объектов недвижимости в рамках полномочий Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.

Результаты эксперимента по налогообложению недвижимости исходя из рыночной стоимости объектов обсуждались на круглом столе, организованном Комитетом по бюджету Совета Федерации, который прошел в январе 2006 г. в Великом Новгороде. В его программе речь в том числе шла и о гл. 31 Налогового кодекса РФ "Местный налог на недвижимость", которая принята в первом чтении Государственной Думой РФ. Безусловно, принятие этой главы можно считать существенным шагом в реформировании имущественного налогообложения организаций и физических лиц. Вместе с тем, принимая такое решение, нужно исходить из того, что введение налога на недвижимость будет осуществляться постепенно, по мере создания определенных налоговых условий в муниципальных образованиях, формирования рынка доступного жилья и на основе этого увеличения доходной базы местных бюджетов.

Колоссальной и трудно разрешимой сегодня является триединая задача по формированию единого объекта недвижимости, регистрации прав на этот объект, а также определению стоимости объекта для целей налогообложения.

В рамках утвержденной Постановлением Правительства РФ от 13.09.2005 N 560 Подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2011 годы)" Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2007 годы)" только начато формирование кадастра недвижимости как единой учетной системы, содержащей сведения о земельных участках и расположенных на них объектах недвижимости, в том числе и вновь сформированных. При этом формирование кадастра объектов недвижимости в субъектах РФ в основном планируется завершить не ранее чем к 2010 г.

Особая роль в решении данного вопроса отводится законам "О государственном кадастре объектов недвижимости" и "О совершенствовании проведения землеустройства", проекты которых были одобрены Госдумой в 2006 г. Основной задачей первого документа является объединение воедино двух учетных систем - кадастрового учета земельных участков и технического учета зданий и сооружений. Сегодня государственный кадастровый учет земельных участков выполняет федеральное агентство - Роснедвижимость и его территориальные управления. Государственный технический учет зданий и сооружений выполняют унитарные предприятия - БТИ, которые функционируют в каждом субъекте. Кроме того, создано государственное унитарное предприятие - Ростехинвентаризация. Такое положение объясняется историческими причинами: раньше почти вся недвижимость находилась в государственной собственности. Соответственно, и целью учета было управление этой собственностью.

С появлением частной собственности на недвижимость цели учетной системы принципиально изменились. Ее главной задачей теперь является обеспечение регистрации прав на недвижимость и создание условий для налогообложения.

Наличие двух учетных систем создает массу проблем правообладателям недвижимости: сведения о земельном участке в земельном кадастре зачастую не соответствуют сведениям о расположенной на нем недвижимости в документах БТИ. Как результат - отказ в регистрации прав и сделок с недвижимостью.

Принятие федерального закона о государственном кадастре недвижимости также направлено на решение вопросов информационного обеспечения процессов государственного контроля и управления, экономической оценки и налогообложения объектов недвижимого имущества.

Решение перечисленных проблем невозможно без наведения соответствующего порядка в проведении землеустройства. В связи с чем основной задачей законопроекта "О совершенствовании проведения землеустройства" является установление четких и понятных правил образования новых земельных участков и уточнение границ уже существующих, снижение стоимости землеустроительных работ. Цель территориального землеустройства - однозначно определить границы земельного участка, сформировать земельный участок как объект недвижимого имущества, объект права собственности. Без этого ни система кадастрового учета, ни система регистрации прав на недвижимое имущество не смогут выполнить свою главную задачу - обеспечить защиту прав на недвижимость.

Пробелы в правовом регулировании вопросов формирования земельных участков приводят к возникновению возможности необоснованного отказа в постановке земельного участка на государственный кадастровый учет, дублированию и избыточным контрольным функциям государства, произволу чиновников.

По-прежнему на сегодняшний день законодательно не урегулированным остается вопрос регистрации права на единый объект недвижимости. Например, в Едином государственном реестре прав (ЕГРП) отсутствуют сведения об объектах недвижимого имущества, предоставленных (приобретенных) до 1998 г.; законодательно не установлены сроки государственной регистрации или прекращения прав.

Наиболее сложной при переходе к налогу на недвижимость на местах является задача по определению налоговой базы - кадастровой стоимости единого объекта недвижимости. Ее решение также требует разработки и принятия целого ряда документов, в частности:

Своя собственная позиция по вопросу введения налога на недвижимость на уровне субъектов РФ имеется у Роснедвижимости, по мнению которой ввести налог не представляется возможным до завершения процесса формирования и регистрации прав на единый объект недвижимости, формирования государственного кадастра недвижимости и определения налоговой базы - кадастровой (рыночной) стоимости объектов недвижимости.

Полагаем, что оптимальным вариантом перехода к новому налогу должно стать последовательное реформирование имущественного налогообложения. Так, с 1 января 2006 г. на территории всей страны введен в действие земельный налог, основанный на кадастровой стоимости земельных участков. При этом такие проблемы, как использование земельных участков без государственной регистрации соответствующих прав, отсутствие кадастровых номеров, отсутствие единой информационной базы между органами государственной власти, затрудняют эффективное администрирование данного налога.

Следующим шагом должно стать введение кадастровой стоимости имущества в качестве налоговой базы по налогу на имущество физических лиц.

По мере завершения формирования государственного кадастра недвижимости и готовности результатов государственной кадастровой оценки недвижимого имущества физических лиц к 2009 г. предполагается ввести новый налог на имущество физических лиц в пилотных субъектах РФ (Кемеровская, Самарская, Тверская, Калужская области), а в других регионах - не ранее чем к 2011 г.

Еще более сложным является вопрос о региональном налоге на недвижимость организаций, законопроект о введении которого был вынесен на обсуждение 14 марта 2007 г. в рамках круглого стола, организованного Комитетом по бюджету Совета Федераций Федерального Собрания Российской Федерации.

Свои пожелания и предложения по уточнению ряда положений данного документа высказали представители Минфина, Министерства экономического развития и торговли РФ, Федеральной налоговой службы, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, а также 66 субъектов Российской Федерации, которые сочли необходимым внести замечания по 242 частным и общим вопросам.

К числу наиболее значимых проблем, затронутых в ходе обсуждения, можно отнести следующие:

Недостаточно четко оказались прописаны, и в связи с чем являются спорными, отдельные элементы налога (перечень объектов, размер налоговой ставки, нормативы распределения налога в доходы бюджетов субъектов и муниципальных образований, состав и условия предоставления льгот и т.д.).

Без решения указанных вопросов введение налога на недвижимость как на местном, так и на региональном уровнях не представляется возможным.

Общее мнение заинтересованных сторон, начиная с представителей Минфина, Минрегионразвития, представителей законодательной, исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня, а также представителей науки и научных учреждений, бизнеса, сводится к тому, что для успешного введения налога на недвижимость необходимо как минимум:

Несмотря на столь серьезный характер проблем с введением налога на недвижимость в России, в перспективе его применение позволит решить целый ряд насущных вопросов в бюджетно-налоговой сфере, в том числе увеличить доходную часть региональных и местных бюджетов. Это позволит и более эффективно использовать имущество, управлять развитием регионов, привлекать инвестиции. Положительное значение введения налога на недвижимость для налогоплательщиков состоит в уменьшении количества уплачиваемых налогов, упрощении процедуры учета и расчетов с бюджетом, расширении возможностей осуществления более реального налогового планирования, снижении налоговой нагрузки.

Полагаем, что разработка и внедрение современных подходов и методов налогообложения недвижимости являются важной задачей для укрепления основ эффективного и справедливого налогообложения.

Е.В.Михина

Доцент

кафедры "Налоги и налогообложение"

Мичуринского государственного

аграрного университета