Мудрый Экономист

Разграничение полномочий в сфере налогового регулирования: экономико-правовой анализ

"Все о налогах", 2008, N 1

Налоговое регулирование в нашей стране относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, объем полномочий каждого уровня власти строго очерчен Налоговым кодексом РФ (НК РФ). Как известно, налоговая система включает в себя три подсистемы налогов - федеральную, региональную и местную. При этом действующее законодательство связывает с каждым уровнем власти не столько право на получение соответствующих налоговых доходов, сколько компетенцию введения тех или иных налогов. Налоговые доходы в большинстве своем распределяются между бюджетами разных уровней, причем классификация налогов, заданная НК РФ, не всегда имеет первостепенное значение.

В первую очередь обратимся к федеральным налогам, поскольку именно эти формы превалируют не только в федеральном, но и в региональных бюджетах. В подавляющем большинстве региональных бюджетов налог на прибыль и налог на доходы физических лиц в последние годы в сумме превышают половину налоговых доходов.

Процесс налогообложения прибыли в Российской Федерации развивается в направлении разделения финансовых потоков между бюджетами различных уровней. Закрепление конкретных ставок за каждым бюджетом вносит элемент стабильности в налоговые доходы регионов. Несмотря на то что налог на прибыль организаций является федеральным налогом, органы власти субъектов Федерации имеют полномочия устанавливать налоговые ставки по региональной части данного налога. В соответствии со ст. 284 НК РФ в 2007 г. сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 17,5% (17% в 2004 г., 16% в 2003 г.), зачисляется в бюджеты субъектов Федерации (плюс 2% в местные бюджеты в 2004 и 2003 гг.). При этом ставка налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов Федерации, законами субъектов Федерации может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков. Однако указанная налоговая ставка не может быть ниже 13,5% (13% в 2004 г., 12% в 2003 г.).

Налог на доходы физических лиц, хотя и зачисляется в полном объеме в субфедеральные бюджеты, является федеральным налогом. Субфедеральные органы власти не обладают никакими законодательными полномочиями по изменению налоговой базы или налоговой ставки по этому налогу, кроме уменьшения объема социальных и имущественных вычетов. В силу ст. 222 НК РФ законодательные (представительные) органы субъектов Федерации в пределах размеров социальных налоговых вычетов и имущественных налоговых вычетов, установленных ст. ст. 219, 220 НК РФ, могут вводить иные размеры вычетов с учетом своих региональных особенностей. На практике, как показывает анализ действующего регионального законодательства, на сегодняшний момент ни в одном субъекте Федерации социальные и имущественные вычеты не снижены.

Все прочие федеральные налоги, установленные НК РФ и формирующие определенную часть доходов территорий, находятся вне компетенции субъектов Федерации.

Каковы возможности налоговой политики региона в отношении собственно региональных налогов? В этой области рамки налоговой политики регионов неоправданно сужены. К региональным налогам относятся налог на игорный бизнес, налог на имущество организаций, транспортный налог (ст. 14 НК РФ). Таким образом, по компетенции ввода эти налоги надо отнести к федеральным, тем не менее некоторые элементы налоговой политики региона в отношении этих налогов присутствуют.

Согласно ст. 369 НК РФ налоговые ставки по налогу на игорный бизнес устанавливаются законами субъектов Федерации в следующих пределах: за один игровой стол - от 25 000 до 125 000 руб.; за один игровой автомат - от 1500 до 7500 руб.; за одну кассу тотализатора или одну кассу букмекерской конторы - от 25 000 до 125 000 руб. Если ставки налогов не определены законами субъектов Федерации, то они устанавливаются в соответствии с федеральным законодательством по нижним границам указанных интервалов. На сегодняшний момент субъекты Федерации активно используют такую возможность. Однако поступления этого налога составляют 0,1% налоговых доходов региона, что само по себе свидетельствует об ограниченности налоговой базы.

Налог на имущество юридических лиц дает возможность регионам манипулировать налоговой ставкой (в пределах максимальной, установленной федеральным законом) и предоставлять дополнительные льготы отдельным категориям плательщиков. Органы власти субъектов Федерации обладают широкими полномочиями по установлению налоговых ставок (включая налоговые освобождения, т.е. нулевую налоговую ставку). Налоговые ставки определяются законами субъектов Российской Федерации (ст. 380 НК РФ) и не могут превышать 2,2% (в 2003 г. предельная ставка составляла 2,0%). При этом допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий налогоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом налогообложения.

Различные субъекты Федерации по-разному используют данное полномочие. В 47 из них ставка налога на имущество равна 2,2%. В Республике Дагестан ставка налога установлена в размере 2,0%. В остальных субъектах Федерации применяются дифференцированные налоговые ставки в зависимости от категорий налогоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом налогообложения.

Практически во всех субъектах Федерации по нулевой ставке (или значительно пониженной) облагается имущество предприятий, производящих сельскохозяйственную продукцию либо задействованных в сельскохозяйственном цикле. Также почти нигде не облагаются налогом на имущество автомобильные дороги, имущество бюджетных и религиозных организаций. Большое число субъектов предоставляет налоговые льготы в виде пониженной налоговой ставки предприятиям, осуществляющим инвестиции в экономику субъекта Федерации.

Таким образом, налоговые полномочия по налогу на имущество дают возможность органам власти субъектов Федерации воздействовать на объем налоговых поступлений не только напрямую, путем установления налоговых ставок и предоставления налоговых освобождений, но и косвенно, через проведение экономической политики, направленной на привлечение инвестиций и стимулирование роста производства в той или иной отрасли.

Транспортный налог также является региональным налогом. Налоговые ставки по данному налогу устанавливаются законами субъектов Федерации в зависимости от мощности двигателя или валовой вместимости транспортных средств, категории транспортных средств в расчете на одну лошадиную силу мощности двигателя транспортного средства, одну регистровую тонну транспортного средства или единицу транспортного средства (ст. 361 НК РФ). Базовые ставки устанавливаются НК РФ, однако могут быть увеличены (уменьшены) законами субъектов Федерации, но не более чем в 5 раз. При этом допускается установление дифференцированных налоговых ставок в отношении каждой категории транспортных средств, а также с учетом срока полезного использования транспортных средств. Ставки транспортного налога в разных субъектах Федерации сильно различаются, но, как правило, не устанавливаются ниже базового уровня.

Помимо рассмотренных налогов в компетенции регионов находятся три специальных налоговых режима - единый сельскохозяйственный налог, единый налог на вмененный доход (ЕНВД), упрощенная система налогообложения. Последние вводятся законом субъекта Федерации, которым устанавливается и перечень облагаемых видов деятельности (в пределах, указанных НК РФ). Кроме того, региональные власти определяют один из корректирующих коэффициентов, что позволяет регулировать налогообложение различных групп плательщиков.

Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности является федеральным налогом, 90% которого поступает в субфедеральные бюджеты. Налоговые полномочия субъектов Федерации по данному налогу достаточно ограничены. Законами субъектов Федерации определяются: виды предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится единый налог, в пределах перечня, установленного федеральным законодательством; значения корректирующего коэффициента базовой доходности, учитывающего совокупность особенностей ведения предпринимательской деятельности, в том числе ассортимент товаров (работ, услуг), сезонность, время работы, величину доходов, особенности места ведения предпринимательской деятельности и др. (ст. 346.26 НК РФ).

В настоящий момент режим ЕНВД может применяться в отношении следующих видов деятельности: оказания бытовых услуг; ветеринарных услуг, услуг по ремонту, техническому обслуживанию и мойке автотранспортных средств; оказания услуг по хранению автотранспортных средств на платных стоянках; оказания автотранспортных услуг по перевозке пассажиров и грузов; розничной торговли с площадью торгового зала не более 150 кв. м по каждому объекту; розничной торговли, осуществляемой через киоски, палатки, лотки и другие объекты стационарной торговой сети, не имеющие торговых залов; оказания услуг общественного питания с площадью зала обслуживания посетителей не более 150 кв. м по каждому объекту; оказания услуг общественного питания через объекты организации общественного питания, не имеющие зала обслуживания посетителей; распространения и размещения наружной рекламы; распространения и размещения рекламы на транспорте; оказания услуг по временному размещению и проживанию предпринимателями, использующими в каждом объекте общую площадь спальных помещений не более 500 кв. м.

Большинство субъектов Федерации ввело ЕНВД на своей территории, причем перечень видов предпринимательской деятельности, подпадающих под налогообложение данным налогом, и значения коэффициентов базовой доходности в каждом субъекте различаются.

Ставка сельскохозяйственного налога также в значительных пределах (до 25% от общей ставки) зависит от решения региональных властей.

При рассмотрении регионального налогообложения на примере законодательства регионов Приволжского федерального округа можно говорить о следующих характерных чертах. Разброс налоговых ставок по транспортному налогу составляет от 1 до 4,7 раза (в Ульяновской области). Ставка налога на игорный бизнес на один игровой автомат колеблется от 370 руб. (Ульяновская область) до 6000 руб. (Башкортостан), на одну кассу тотализатора или букмекерской конторы - от 27 500 руб. (Нижегородская область) до 75 000 руб. (Оренбургская область), на один игровой стол - от 30 000 руб. (Республика Мордовия) до 75 000 руб. (Оренбургская область).

Варьируется и перечень видов деятельности, подпадающих под ЕНВД. Наибольшее количество изъятий из перечня НК РФ наблюдается в Республиках Мордовия и Башкортостан. Кроме того, интересно, что ряд налоговых льгот субъектов Федерации прямо указывает на отраслевую специализацию региона. Так, Кировская и Оренбургская области, Чувашская Республика предоставляют значительные льготы по налогу на имущество для сельскохозяйственных производителей, Пермская область - для нефтедобывающих компаний.

И наконец, рассмотрим местные налоги: налог на имущество физических лиц и земельный налог.

Налог на имущество физических лиц является местным налогом, поэтому главными налоговыми полномочиями обладают местные органы власти. Порядок установления, исчисления и уплаты налога регулирует Закон РФ от 09.12.1991 N 2003-1 "О налогах на имущество физических лиц".

В силу ст. 3 данного Закона ставки налога на строения, помещения и сооружения устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости. Представительные органы местного самоуправления могут дифференцировать ставки в установленных пределах в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости, типа использования и по иным критериям.

Ставки налога могут находиться в следующих пределах: стоимость имущества до 300 тыс. руб. - ставка налога до 0,1%; стоимость имущества от 300 тыс. руб. до 500 тыс. руб. - от 0,1 до 0,3%; стоимость имущества свыше 500 тыс. руб. - от 0,3 до 2,0%. Органы местного самоуправления имеют право устанавливать налоговые льготы по налогу и основания для их использования налогоплательщиками. Ставки и льготы по налогу на имущество физических лиц различаются как между субъектами Федерации, так и внутри отдельных субъектов.

Земельный налог уплачивается на основании положений гл. 31 НК РФ. Земельный налог устанавливается, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, которые определяют налоговые ставки в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки уплаты налога, а также налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков.

Налоговая база по земельному налогу определяется как кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения. Налоговые ставки не могут превышать 0,3 и 1,5% в зависимости от назначения земельных участков. Так же как и по налогу на имущество физических лиц, по земельному налогу ставки и льготы различаются в разных субъектах Федерации и внутри отдельных субъектов.

В завершение отметим, что возможности проведения налоговой политики регионами и муниципалитетами существенно ограничены. В соответствии с НК РФ субъекты Федерации и муниципальные образования могут варьировать только ставки и льготы в части налогов, относящихся к их компетенции. Такие права им предоставлены в отношении прямых федеральных налогов - по налогу на прибыль и налогу на доходы физических лиц. Представляется, что сложившаяся система налогового регулирования на уровнях субъектов Федерации не отвечает ведущей роли регионов и нуждается в дальнейшем совершенствовании.

В настоящее время основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги покрывают менее 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограничены.

О.В.Гордеева

Самарская государственная

экономическая академия