Мудрый Экономист

Реализация основных начал законодательства о налогах и сборах в законе о налоговой амнистии

"Налоги" (журнал), 2008, N 1

С 1 марта 2007 г. в России начал действовать Федеральный закон "Об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами", названный среди специалистов налоговой амнистией, действие которого прекратится 1 января 2008 г. <1>. Целью введения в действие данного Федерального закона являлось предоставление возможности физическим лицам исполнить обязанность по уплате налогов в отношении доходов, полученных до 1 января 2006 г. и подлежащих налогообложению в Российской Федерации посредством уплаты декларационного платежа, что способствует укреплению доверия между государством и налогоплательщиком.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 32.

В самом простом понимании под термином "амнистия" подразумевается прощение либо смягчение наказания за предыдущие правонарушения или преступления. При этом амнистия, проводимая в уголовно-правовой сфере, отличается от амнистии, осуществляемой в финансовой сфере, к которой относятся налоговая амнистия и амнистия капиталов. В первом случае речь идет о приоритете правовой и социальной целей при проведении амнистии: правовая цель - освобождение лица от уголовной ответственности, социальная цель - предоставление лицу, совершившему нетяжкое преступление, возможности скорейшей реабилитации в обществе.

Для налоговой амнистии помимо правовой цели приоритетом является пополнение бюджета за счет уплаты налоговых платежей теми лицами, чьи возможные пени и штрафы могут сравняться или существенно превысить суммы налогов. При этом повышенный эффект такого пополнения бюджета достигается за счет существенной экономии на расходах на налоговое администрирование.

При проведении амнистии капиталов приоритетом является не столько сокращение выявленной налоговой недоимки и пополнение бюджета, сколько вывод накопленных капиталов из тени для их последующего прозрачного вложения в экономику страны.

Одновременно представляется, что правовая цель амнистии, осуществляемой в финансовой сфере, должна заключаться не только в освобождении амнистируемых лиц от санкций за неуплату налогов. Акт об амнистии должен содержать и ряд других гарантий для налогоплательщиков, в том числе:

Это необходимо потому, что в налоговом законодательстве неуплата или неполная уплата сумм налогов и непредставление налоговой декларации являются разными правонарушениями с дифференцированно установленной ответственностью. При этом в некоторых странах непредставление декларации является более серьезным правонарушением, чем сама неуплата налога. Следовательно, государству необходимо обеспечить последовательность в гарантиях на отсутствие претензий как за неуплату налогов, так и за непредставление налоговой отчетности.

Следует отметить, что именно из-за отсутствия четких целей и логики в проведении налоговой амнистии в 1993 г. согласно Указу Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. N 1773 она не дала ожидаемых результатов <2>.

<2> Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1773 "О проведении налоговой амнистии в 1993 году" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 44. Ст. 4193.

Амнистия 1993 г. распространялась исключительно на субъектов предпринимательской деятельности (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) и не касалась физических лиц. По предлагавшимся условиям всем налогоплательщикам в течение одного месяца предлагалось заплатить налоги за все предыдущие периоды в полном объеме и в общеустановленном порядке. Намерение государства сводилось к скорейшему получению денежных средств в максимальных объемах без предоставления налогоплательщикам каких бы то ни было стимулов для участия в амнистии. При этом в проводимой амнистии не были учтены простейшие экономические факторы, так как не представлялось возможным в течение месяца изыскать финансовые средства для покрытия задолженности по налогам за предыдущие периоды. Только при соблюдении этого условия гарантировалось неприменение санкций, предусмотренных налоговым законодательством. Закономерно, что ни угрозы усиления налогового контроля, ни увеличение штрафов в отношении обнаруженных впоследствии нарушений за периоды проведения налоговой амнистии не стали стимулами для сокращения налоговой недоимки.

За прошедшие с того момента 13 лет государством предпринимались попытки организации налоговой амнистии, но до их реализации на практике дело не доходило. Следует отметить, что неоднократное проведение амнистии на протяжении короткого исторического отрезка времени также является отрицательным фактором с точки зрения результативности этой акции, на что необходимо обратить внимание публичной власти. Налогоплательщики не торопятся погашать недоимки и легализовывать капиталы в надежде на возможность повторения амнистии в будущем. В некоторых случаях это может негативно влиять и на исполнение текущих обязанностей по уплате налогов, поскольку при проведении амнистии можно будет уплатить ту же сумму налогов без пеней и штрафов, но в гораздо более поздний срок. Иными словами, при частом проведении налоговая амнистия может рассматриваться как возможность "бесплатного кредитования". Именно поэтому при проведении налоговой амнистии почти всегда делается упор на то, что в обозримой перспективе повторения амнистии не последует <3>.

<3> Брусницын А.В. Комментарий к Федеральному закону от 30 декабря 2006 г. N 269-ФЗ "Об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами" // Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров. 2007. N 6.

Особенностью проведения налоговой амнистии в настоящее время является ее достаточно простой механизм. Декларационный платеж рассчитывается исходя из суммы доходов физического лица, с которых в установленном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах порядке не были уплачены налоги (страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды), и ставки 13% вне зависимости от видов доходов и применявшихся к ним налоговых ставок. При этом в расчетном документе физическим лицом указывается наименование платежа "Декларационный платеж".

Декларационный платеж уплачивается через банк в наличной или безналичной форме на счета территориальных органов Федерального казначейства. Банки обязаны обеспечить открытость и доступность для любого заинтересованного физического лица сведений о реквизитах счетов территориальных органов Федерального казначейства и иных сведений, необходимых для заполнения расчетных документов на перечисление декларационного платежа <4>.

<4> Например, Банк ВТБ для упрощения операции разработал специальную программу "Декларативный платеж", которая дает возможность получить исчерпывающую информацию и любые консультации по вопросу перечисления.

Банк обязан перечислить декларационный платеж в течение одного операционного дня, следующего за днем получения соответствующего поручения физического лица. В связи с тем что налоговая амнистия является правительственной программой, плата за перечисление декларационного платежа не взимается. Факт уплаты декларационного платежа подтверждается расчетным документом с отметкой банка о его исполнении.

Физические лица, осуществившие уплату декларационного платежа в части дохода, исходя из которого рассчитан уплаченный декларационный платеж, считаются исполнившими свои обязанности по:

  1. уплате налога на доходы физических лиц (подоходного налога);
  2. представлению налоговой декларации (деклараций) по налогу на доходы физических лиц (подоходному налогу) и иных документов, представление которых было обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах при подаче такой декларации (деклараций).

Расчетные документы, подтверждающие уплату декларационного платежа, а также сведения, содержащиеся в этих документах, не могут передаваться другим лицам, а также являться доказательством обвинения по уголовным делам и делам об административных правонарушениях. Сведения об уплате декларационного платежа могут быть истребованы только по запросу самого физического лица, осуществившего декларационный платеж, либо по запросу правоохранительных органов в целях проверки подлинности предъявленного физическим лицом расчетного документа.

В то же время легализовать доходы смогут не все граждане. Амнистия не затрагивает физических лиц, обвиненных за неуплату налогов по Уголовному кодексу Российской Федерации, при условии, что их судимость не снята и не погашена в установленном законом порядке. Следует отметить, что неоднозначно правовое положение граждан в указанных отношениях, которые лишь обвиняются в уклонении от уплаты налогов, т.е. в отношении которых обвинительный приговор не вынесен или в законную силу не вступил. Заметим, что привлечение гражданина к налоговой или уголовной ответственности возможно и после перечисления 13-процентного платежа, при условии выявления факта сокрытия дохода, который он не учел при уплате декларационного взноса.

Применение механизмов налоговой амнистии в Российской Федерации основывалось на опыте различных государств, проводивших аналогичные мероприятия в разные годы. Действительно, такие инструменты, как налоговая амнистия и амнистия капиталов, достаточно широко применяются во многих странах мира. В некоторых странах в свое время государство объявляло налоговую амнистию "теневикам", которые вкладывали средства в собственную экономику без объяснения источников получения средств, а государство "прощало прежние грехи". Например, в Ирландии полученная от налоговой амнистии сумма превысила размер дефицита бюджета и составила 2,5% ВВП, а Индия, Мексика получили от подобной акции свыше 2 млрд долл. В Италии в 2000 г. в экономику страны влились 30 млрд евро. Положительный эффект от легализации капиталов, привлечения "теневых капиталов" в национальную экономику был достигнут и некоторых странах СНГ <5>. В США, на уровне отдельных штатов, периодически проводятся кампании, в ходе которых налогоплательщики, погасившие недоимку за предыдущие отчетные периоды, освобождаются от уплаты штрафов и уголовного преследования. В Бельгии в 2004 г. была проведена амнистия в отношении вывезенных капиталов, в ходе которой гражданам, имевшим сбережения в зарубежных банках, было предоставлено право легализовать денежные средства при условии уплаты 9% от возвращаемой суммы. Но некоторые просчеты в организации амнистии (например, в условиях размещения возвращенных средств в акции бельгийских компаний) не позволили достичь успеха в ее проведении.

<5> Молоткова К. Финансовая амнистия по-казахски // Российская газета. 2001. 19 июля.

Как показывает практика проведения налоговой амнистии в некоторых развитых странах, амнистия в финансовой сфере проводится более успешно, если сочетаются признаки как налоговой амнистии, так и амнистии капиталов. В этих случаях плата за возврат средств в реальную экономику либо отсутствует, либо существенно меньше налоговой ставки, что позволяет говорить не столько об освобождении налогоплательщика от финансовых санкций, сколько о фактическом прощении большей части сумм неуплаченных налогов. Примером может служить амнистия, проведенная в Италии несколько лет назад. Плата за амнистию составляла всего 2,5%. При этом была гарантирована полная конфиденциальность перемещения денежных средств для налоговых и других уполномоченных органов. Однако устанавливался запрет на попытки легализации капиталов или имущества, полученных в результате коррупции, терроризма и других уголовных преступлений. Сведения о таких операциях должны были передаваться в соответствующие инстанции.

Опыт проведения текущей налоговой амнистии в России показателен по нескольким факторам. Опросы общественного мнения, проводимые ВЦИОМ, выявили - 58 процентов респондентов ничего не знают о налоговой амнистии. 6 процентов населения заявили, что имеют об этой акции достаточную информацию, 33 процента "что-то слышали об этом", 3 процента затруднились ответить <6>.

<6> Налоговой амнистии не хватает гласности // Российская газета. 2007. 13 нояб.

Имеющиеся на настоящий момент результаты проводимой налоговой амнистии косвенно подтверждают ее несостоявшийся характер. Так, в сентябре 2007 г. в бюджет поступило 40 млн руб., что соответствует легализации 307,7 млн руб. ранее полученных незадекларированных доходов. За прошедшие полгода в среднем россияне вносили по 70 млн руб. в месяц, в совокупности на 1 октября 2007 г. легализовав 3,5 млрд руб., что соответствует 458 млн декларационных платежей. Представленные результаты налоговой амнистии свидетельствуют о незначительной части легализованных "теневых" доходов, а также о слабом информационном обеспечении проводимых мероприятий.

Г.Ф.Ручкина

Д. ю. н.,

профессор

О.Ю.Ручкин

К. ю. н.,

доцент