Мудрый Экономист

О морских портах и особых экономических зонах в России

"Финансовые и бухгалтерские консультации", 2008, N 1

Статус ведущей морской державы Россия приобрела благодаря географическому положению с выходом в три океана, протяженности морских границ, месту и роли в глобальных и региональных международных отношениях, а также огромному вкладу в изучение Мирового океана и развитие морского судоходства. В настоящее время морской транспорт - это особый, наиболее востребованный вид транспорта, выполняющий в целом почти 90% всех грузовых международных перевозок.

В нашей стране с его участием обеспечивается около 60% внешнеторгового грузооборота. Поэтому для России морские перевозки имеют важнейшее значение как в обеспечении внутригосударственных перевозок, особенно в регионах, где морской транспорт является безальтернативным видом транспорта, так и во внешнеэкономической деятельности.

Основные направления дальнейшего развития в этой сфере закреплены в нескольких нормативных актах, в том числе в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года <1>. В ней предусмотрено, что для обеспечения финансирования имеющих общегосударственное значение проектов в области развития транспортной инфраструктуры наряду с прямым финансированием из федерального бюджета необходимо применять такой механизм, как создание свободных экономических зон (ОЭЗ) в крупнейших транспортных узлах для привлечения целевых инвесторов к их развитию.

<1> Утверждена Приказом Минтранса России от 12 мая 2005 г. N 45.

В 2007 г. на заседании Государственного совета и Морской коллегии при Правительстве РФ было отмечено, что необходимо достичь таких темпов развития транспорта и инфраструктуры (в том числе портовой), которые не сдерживали бы рост экономики страны. В этом же ряду была отмечена проблема неопределенности в вопросах резервирования и использования земельных участков для строительства и реконструкции портов. Удобных мест для перспективных портов немного. Часто эти места резервируют не под нужды портов, в результате игнорируются интересы государства и экономики регионов.

Для ускорения развития транспортной системы России, обеспечения ее конкурентоспособности, превращения экспорта транспортных услуг в один из крупнейших источников доходов страны в 2007 г. были приняты Федеральные законы от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 240-ФЗ) и от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон о морских портах).

Закон N 240-ФЗ внес существенные коррективы в несколько нормативных актов, регулирующих образование и функционирование особых экономических зон и деятельность их резидентов.

Основные изменения законодательства связаны с созданием новой формы ОЭЗ - портовых особых экономических зон (ПОЭЗ), поэтому в большей мере был дополнен Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (далее - Закон об ОЭЗ). Изменения также внесены в Налоговый, Земельный, Таможенный и Градостроительный кодексы Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты.

В соответствии с Законом N 240-ФЗ новая редакция Закона об ОЭЗ содержит понятие и правовой статус резидента ПОЭЗ. Определены содержание и виды портовой деятельности. Регламентирован порядок заключения соглашения о деятельности ПОЭЗ, а также порядок изменения условий, прекращения и расторжения такого соглашения.

В частности, Закон об ОЭЗ дополнен положениями, предусматривающими, что ПОЭЗ создаются на территориях морских и речных портов, открытых для международного сообщения и захода иностранных судов, территориях аэропортов, открытых для приема и отправки воздушных судов, выполняющих международные воздушные перевозки, а также на территориях, предназначенных в установленном порядке для строительства, реконструкции и эксплуатации морского порта, речного порта, аэропорта.

ПОЭЗ создаются на 49 лет. Это связано с тем, что у инвестиций в портовое хозяйство длительный период окупаемости. Срок создания остальных ОЭЗ после принятия Закона N 240-ФЗ не изменился и по-прежнему составляет 20 лет.

Установлено, что резидентом ПОЭЗ признается коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия, зарегистрированная в соответствии с законодательством РФ на территории муниципального образования, в границах которого расположена ОЭЗ (если ПОЭЗ находится на территориях нескольких муниципальных образований, то на территории одного из них), и заключившая с органами управления особыми экономическими зонами соглашение о ведении деятельности в ПОЭЗ в порядке и на условиях, которые предусмотрены Законом N 240-ФЗ. Следует отметить, что резидент ПОЭЗ вправе вести в этой зоне только портовую деятельность и, как было указано, деятельность по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов инфраструктуры морского, речного порта, аэропорта. В связи с этим установлен специальный перечень видов работ, которые относятся именно к портовой деятельности.

Закон N 240-ФЗ предусматривает введение упрощенного порядка внешнеторговых операций через порты (аэропорты) и снижение издержек, связанных с оказанием портовых услуг. В этом случае таможенная зона, периметр которой совпадает с периметром ПОЭЗ, представляет собой особую, полностью изолированную таможенную территорию, внутри которой действует особый таможенный режим, применяются специфические правила таможенного управления и надзора.

Обеспечение уплаты таможенных пошлин, налогов резидентами ПОЭЗ при ведении ими портовой деятельности не может быть менее:

В настоящее время в Таможенном кодексе РФ в перечне случаев, при которых обеспечивается исполнение обязанности уплачивать таможенные пошлины, налоги, норма об обеспечении уплаты при ведении деятельности в качестве резидента ПОЭЗ не предусмотрена, поэтому Закон N 240-ФЗ дополняет этой нормой ст. 337 ТК РФ. Кроме того, данный Закон вносит изменения в ряд статей Закона об ОЭЗ в части уточнения таможенного режима в ПОЭЗ.

Так, новая редакция ст. 37 Закона об ОЭЗ, регулирующая вопросы применения таможенного режима свободной таможенной зоны, определяет перечень товаров на территории ПОЭЗ, на которые действие таможенного режима не распространяется. Устанавливаются особенности применения таможенной процедуры декларирования товаров при ввозе на территорию ПОЭЗ. Также определены лица, имеющие право выступать в качестве декларанта товаров, ввозимых и помещаемых под таможенный режим свободной таможенной зоны либо под иной таможенный режим.

В отношении товаров, вывозимых из ПОЭЗ на остальную часть таможенной территории РФ, для целей исчисления таможенных пошлин, уплачиваемых в соответствии с ч. 19 ст. 37 Закона об ОЭЗ, таможенная стоимость и количество иностранных товаров, а также применяемые ставки определяются на день помещения под таможенный режим, заявленный в связи с вывозом товаров с территории ПОЭЗ.

Статьей 3 Закона N 240-ФЗ внесены изменения в гл. 21 "Налог на добавленную стоимость" и 22 "Акцизы" Налогового кодекса РФ. По налогу на добавленную стоимость предусматриваются следующие изменения:

Порядок применения акцизов при налогообложении также изменился:

Закон о морских портах регулирует отношения, возникающие из торгового мореплавания в морских портах в России, определяет порядок строительства, открытия, закрытия морских портов, порядок ведения в них деятельности, в том числе оказания услуг, а также устанавливает основы государственного регулирования деятельности в морских портах. В ст. 1 данного Закона указано, что особенности государственного управления, а также "особенности осуществления экономической деятельности и правового положения субъектов такой деятельности в портовых особых экономических зонах устанавливаются законодательством Российской Федерации об особых экономических зонах" (выделено авт. - Прим. ред.). Таким образом, между Законом о морских портах и Законом N 240-ФЗ не должно возникать правовых коллизий в части образования и функционирования ПОЭЗ.

Что касается других экономических мер стимулирования развития портового хозяйства, установленных уже Законом о морских портах, то среди них целесообразно выделить следующие. Статьей 18 названного Закона определено, что тарифы на услуги в морском порту, оказываемые субъектами естественных монополий, и правила применения таких тарифов устанавливаются в соответствии с законодательством РФ о естественных монополиях. Размер оплаты услуг в морском порту, не относящихся к сфере естественных монополий, определяется на основании договоров.

Статьей 19 Закона о морских портах установлено, что в морских портах услуги по использованию отдельных объектов инфраструктуры морского порта, а также по обеспечению безопасности мореплавания в морском порту и на подходах к нему оказываются на платной основе (портовые сборы). Портовые сборы подлежат уплате администрации морского порта, хозяйствующему субъекту, оказавшему соответствующие услуги в морском порту. При этом могут устанавливаться корабельный, канальный, ледокольный, лоцманский, маячный, навигационный, причальный и экологический портовые сборы.

Перечень сборов, взимаемых непосредственно в каждом морском порту, утверждается федеральным органом исполнительной власти в области транспорта. А ставки портовых сборов и правила их применения устанавливаются также в соответствии с законодательством РФ о естественных монополиях.

Как уже говорилось, при решении вопроса о создании ПОЭЗ в морских портах потребовалось урегулировать ряд земельных (имущественных) вопросов, возникших в связи с тем, что на территории существующих портов имеющаяся инфраструктура в той или иной части принадлежала частным владельцам. Кроме того, возникали проблемы с определением границ территории как ПОЭЗ, так и самого порта и используемой акватории. Такие вопросы во многом решены путем принятия Закона N 240-ФЗ.

В Законе о морских портах этим проблемам тоже уделено большое внимание. Во-первых, введено специальное понятие "владельцы объектов инфраструктуры морского порта". Это - юридические лица или индивидуальные предприниматели, зарегистрированные в соответствии с законодательством РФ и эксплуатирующие объекты инфраструктуры морского порта от своего имени независимо от того, являются они собственниками данных объектов или используют их на ином законном основании.

Во-вторых, определено, что территория морского порта - это земельный участок или земельные участки, не покрытые поверхностными водами, в границах морского порта, в том числе искусственно созданный (созданные). Акватория морского порта - водное пространство в границах морского порта (ст. 4 Закона о морских портах), а границы морского порта - границы его территории и акватории, которые устанавливаются и изменяются только Правительством РФ (ст. 5 Закона о морских портах).

В-третьих, ст. 29 этого Закона ограничивает оборот объектов инфраструктуры морского порта. Так, исключительно в федеральной собственности находятся:

Не подлежат отчуждению в частную собственность или передаче в муниципальную собственность находящиеся в государственной собственности:

Перечисленные объекты инфраструктуры морского порта не подлежат продаже в ходе процедур банкротства, в том числе включению в конкурсную массу.

Следует также отметить, что Закон о морских портах содержит специальную ст. 28 "Земельные участки для обеспечения деятельности в морском порту". В ней, в частности, предусмотрено, что в целях создания необходимых условий для безопасной эксплуатации объектов инфраструктуры морского порта на земельных участках, прилегающих к его границе, могут устанавливаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель в соответствии с законодательством РФ.

Земельные участки в границах морского порта не могут находиться в собственности иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных организаций, а также не предоставляются индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам в собственность, за исключением тех случаев, когда эти участки заняты:

В границы морского порта для ведения деятельности в нем могут включаться земельные участки, находящиеся в собственности индивидуальных предпринимателей или юридических лиц. Земельный участок, расположенный в границах морского порта, может быть изъят у собственника для государственных нужд путем выкупа государством или продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренном ст. ст. 279 - 282 и 284 - 286 Гражданского кодекса РФ.

Названными статьями ГК РФ предусмотрено, в частности, следующее:

Земельный участок может быть изъят у собственника:

Орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст. ст. 284 и 285 ГК РФ, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством. Если собственник письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. Если же собственник не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший такое решение, может предъявить в суд требование о продаже участка (ст. 286 Кодекса).

Далее отметим, что ст. 8 Закона о морских портах установлены основы государственного регулирования деятельности в морском порту. В контексте рассматриваемого вопроса об образовании ПОЭЗ целесообразно указать некоторые направления государственного регулирования. К ним, в частности, отнесено обеспечение: комплексного развития морского порта; эффективного использования объектов его инфраструктуры, находящихся в государственной собственности; конкурентоспособности морского порта; контроля за ввозом и вывозом уловов и продуктов переработки водных биологических ресурсов.

Государственному регулированию также подлежит установление ставок портовых сборов и тарифов на услуги в морском порту, оказываемые субъектами естественных монополий, и определение порядка сдачи в аренду имущества в порту, находящегося в государственной собственности.

Статьей 12 Закона о морских портах установлено, что администрация морского порта издает акты ненормативного характера, подлежащие исполнению капитанами судов и лицами, которые находятся и (или) ведут деятельность в морском порту и которым указанные акты адресованы. Статьей же 14 этого Закона определены обязательные постановления, которые утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области транспорта. Эти постановления, в частности, содержат правила захода и выхода судов в морской порт, плавания судов в акватории порта. В таких постановлениях также должны быть указаны сведения о границах морского порта, периоде навигации, глубинах акватории морского порта и подходов к нему и др.

В заключение целесообразно упомянуть об истории создания портов, пользующихся правом беспошлинного ввоза и вывоза, которая началась с середины XVI в. По международной терминологии их принято называть "порто-франко" (итал. porto franco - свободный порт). В разное время подобный режим свободной торговли действовал в Генуе, Венеции, Марселе, Гамбурге, Бремене. Причинами, вызвавшими его появление, стали высокие пошлины и злоупотребления таможенных чиновников, которые тормозили развитие приморских городов. Кроме того, режим свободной торговли часто учреждался при сооружении нового порта для привлечения грузов и оживления торгового движения.

Первый российский свободный порт был создан в Одессе в 1819 г. по указу императора Александра I и дал большой импульс для развития города. Однако это привело к резкому увеличению потоков контрабанды, в связи с чем в 1859 г. порт был закрыт. В XIX в. система таких портов прекратила свое существование и на большей части Европы, что также было связано с усилением контрабанды и, соответственно, снижением доходов государств.

В настоящее время в мире действует до 3000 ОЭЗ, и значительная часть их приходится именно на портовые зоны. Ряд крупнейших портов Гамбурга, Амстердама, Копенгагена фактически представляют собой особые экономические зоны. Как правило, везде главной целью является развитие экспорта товаров. И потому такие зоны располагаются в районах крупных портовых городов и обязательно на перекрестках оживленных морских транспортных и пассажирских путей, соединяющих страны Европы, Ближнего и Среднего Востока, Африки. Кроме того, они многопрофильны, т.е. располагают помимо традиционных свободных таможенных зон и свободных складов коммерческими центрами или зонами свободной торговли, а также промышленными полигонами.

Мировая практика показывает, что именно такие анклавы беспошлинной торговли, обеспечивающие льготный режим приема и отправки грузов, наиболее привлекательны для грузоотправителей. Сегодня, например, в крупных китайских портах действует более 30 беспошлинных зон и зон экспортной переработки, которые постепенно трансформируются в зоны свободной торговли и играют большую роль в развитии экономики этой страны.

В.В.Петрунин

Государственный советник

Российской Федерации

2 класса