Мудрый Экономист

Концепция долгосрочного развития: новые цели - старые подходы

"Финансовые и бухгалтерские консультации", 2008, N 1

Интерес к Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации был недавно подогрет пожеланием Президента страны скорее завершить работу по ее подготовке. И вот полуторагодичная работа завершена, Минэкономразвития России обнародовал текст Концепции.

Оценка действительности

Успех любого документа стратегического, прогнозного характера предопределяется объективностью оценки достигнутых результатов. Вот что нам дает Концепция в этом плане.

Утверждается, в частности, что Россия восстановила статус мировой экономической державы. Причем в качестве доказательства приводится тот факт, что в середине текущего десятилетия в Российской Федерации в основном завершен переход к рыночной экономической системе, восстановлен уровень производства и потребления начала 90-х гг. Хотелось бы, понятно, более адекватных критериев отнесения России к числу стран-лидеров, потому что воспоминания об экономической ситуации в стране в начале последнего десятилетия XX в. никак не подтверждают, что именно тогда мы были по-настоящему мировой экономической державой.

Уж лучше бы за основной критерий взяли объем произведенного ВВП по паритету покупательной способности (результат 2006 г. - 1,8 трлн долл. США - позволит нам войти в десятку стран-лидеров). Так что с натяжкой нас, конечно, можно отнести к мировым экономическим державам.

В констатации сегодняшнего положения дел в экономике в Концепции явно выдается желаемое за действительное. Утверждения, что среди населения начал складываться социальный слой массовых инвесторов и акционеров, что формируется новая система государственного управления рыночной экономикой, базирующаяся на разделении функций (правоустанавливающих, контрольно-надзорных, предоставления услуг и управления имуществом), и т.п. - все это явный перебор. Что касается последнего (новой системы государственного управления рыночной экономикой), то провал такой системы был официально признан при смене Правительства осенью 2007 г. Тем не менее нельзя не признать очевидное: Россия действительно экономически значительно окрепла за последние годы.

Стратегические вызовы

Все по правилам - вызовам обязательно должно быть уделено внимание. Они и названы: усиление глобальной конкуренции, возрастание роли человеческого капитала, исчерпание источников экспортно-сырьевого развития.

Если усиление глобальной конкуренции действительно можно отнести к вызовам следующего десятилетия, то определение в качестве такового возрастания роли человеческого капитала представляется далеко не бесспорным. Это не вызов, это особенность современного и будущего развития производительных сил. Более того, такую особенность вполне можно обратить в конкурентное преимущество России.

Наконец, к вызовам отнесено и исчерпание источников экспортно-сырьевого типа развития. Конечно, самые пессимистические прогнозы основаны на том, что к 2020 г. будет наблюдаться нехватка сырья. Но они явно не учитывают, что технологии добычи и переработки природных ресурсов постоянно совершенствуются. То, что было нерентабельно вчера, оказывается благодаря данному фактору вполне рентабельно сегодня.

Стратегическая цель

Цель сформулирована просто и понятно: к 2020 г. Россия должна войти в пятерку ведущих стран мира по экономической мощи, характеризуемой производством ВВП.

Предполагается, что одновременно в РФ будут достигнуты стандарты благосостояния, соответствующие развитым странам мира (среднедушевой ВВП по паритету покупательной способности должен составить 30 000 долл. в 2020 г. и 40 000 - 50 000 долл. в 2030 г.). Следует напомнить, что по итогам 2006 г. российский показатель составил около 12 000 долл. Это дало нам примерно 80-е место по данному показателю в мире. Так что выход на запланированный уровень представляется весьма непростой задачей.

Однако авторами Концепции была допущена простая, но очень серьезная ошибка: достижение приведенных показателей поставило бы Россию в ряд высокоразвитых стран только при условии, что в самих этих странах среднедушевой ВВП останется на уровне сегодняшнего дня. Очевидно, что такого не будет. Значит, нужны иные ориентиры с учетом динамики развития ведущих стран.

Еще ряд ориентиров 2020 г.: среднемесячная заработная плата в России должна превысить 2000 долл. США (2006 г. - 391 долл.), расходы на образование за счет государственных и частных источников необходимо довести до 5 - 6% ВВП (2006 г. - 4,6%), на здравоохранение - до 6 - 6,5% (2006 г. - 3,9%). Ориентиры правильные, только вот субъективные ощущения подсказывают, что с нынешней инфляцией 2000 долл. в далеком 2020-м покажутся крайне незначительной суммой.

Сценарии

Сейчас в отношении любого прогнозного или программного документа Минэкономразвития России можно безошибочно утверждать: будет рассмотрено три сценария. Один - пессимистичный, другой - оптимистичный, третий - нечто среднее между первым и вторым. Причем, естественно, основным будет считаться оптимистичный сценарий. Предназначение остальных - оттенять преимущества первого. Считается, что только так и надо подходить к прогнозированию.

Создается впечатление, что обоснованность прогноза повышается. На самом деле в таком подходе прослеживается желание экономических чиновников подстраховаться: если что, всегда можно сказать, что иное развитие событий тоже допускалось.

Альтернатива такому подходу - попытка сконцентрироваться на наиболее реалистичном сценарии. Понятное дело, что глубина проработки соответствующих вопросов должна быть в этом случае совершенно другой, замах на реалистичность обязывает. Но пока все по-прежнему.

Итак, допускается сценарий инерционного развития (это и есть тот самый пессимистичный, хотя таких слов в Концепции, разумеется, нет). Данный сценарий характеризуется сохранением доминирования энергосырьевого комплекса в экономике при резком замедлении роста добычи и экспорта углеводородов и отставании в развитии транспортной и энергетической инфраструктуры. Среднегодовые темпы роста ВВП в 2011 - 2020 гг. не превысят 3 - 3,5%.

Но резкое замедление роста добычи и экспорта углеводородов трудно назвать инерционным продолжением тенденций сегодняшнего дня. Возможно, что название "сценарий инерционного развития" просто не очень подходит.

Следующий сценарий - энергосырьевой (то самое "нечто среднее" между пессимистичным и оптимистичным сценарием) - предполагает полное использование конкурентных преимуществ России в энергетическом и сырьевом секторах, а также модернизацию транспортной инфраструктуры страны. ВВП в этом случае должен расти на 5 - 5,5% в год.

Наконец, сценарий инновационного развития. При его реализации будут использованы конкурентные преимущества в энергосырьевом секторе, повысится эффективность человеческого капитала, будут развиваться высоко- и среднетехнологичные производства. Ежегодно прирост ВВП в этом случае составит 6,4 - 6,5%. Именно этот сценарий предлагается считать целевым для экономической политики.

Внешнеэкономические условия приняты одинаковыми для всех сценариев: мировая экономика будет достаточно быстро расти (4,4% в год), цена на нефть марки будет относительно невысокой (от 50 долл. США за баррель в 2011 г. до 65 долл. за баррель в 2020 г.). Также предполагается, что при любом из трех сценариев станут проводить институциональные преобразования, целью которых будет развитие конкуренции и улучшение инвестиционного климата.

Целевой сценарий

Определение в качестве целевого сценария инновационного развития закономерно. Абсолютно оправданно использование конкурентных преимуществ российской экономики не только в традиционных (энергетика, транспорт, аграрный сектор), но и в новых наукоемких секторах, а еще и превращение инновационных факторов в основной источник экономического роста.

Заметим, что только недавно, говоря о перспективах развития, на правительственном уровне имели в виду исключительно необходимость создания инновационной экономики. Мол, сырьевая структура экономики - это плохо, переходим к инновациям. Сейчас налицо более здравомыслящий подход: так как Россия богата сырьем и энергией, надо обязательно использовать эти конкурентные преимущества, но также обязательно задействовать и новые факторы развития, меняя структуру экономики.

Однако даже при реализации данного сценария прогнозируемые темпы прироста экономики (6,4 - 6,5%) представляются весьма скромными. Это и неудивительно при предполагаемом прогнозе мировой цены на российскую нефть. Считать, что в далеком 2020 г. цена на нефть будет ниже уровня конца 2007 г. на 30%, - значит не учитывать ни ошибки прошлого, ни обстоятельства будущих периодов.

В настоящее время сформировался комплекс факторов, которые предопределяют высокий уровень цен на нефть: нестабильность в ряде основных нефтедобывающих регионов; растущее потребление нефти и нефтепродуктов со стороны Китая, Индии и других быстрорастущих экономик; отсутствие значимого продвижения в использовании альтернативных источников энергии и т.п. Все это будет действовать как минимум и в среднесрочной перспективе. Значит, цена на нефть по-прежнему будет оставаться высокой. Однако официальные российские прогнозы, и Концепция в данном случае не исключение, строятся, как и раньше, исходя из будущей понижательной динамики цены на нефть.

Возникает вопрос: почему Правительство столь настойчиво в отстаивании низких цен на нефть в будущем? Для этого существует комплекс причин: желание элементарно подстраховаться (при таких планах уж точно не придется решать проблему бюджетного дефицита); возможность проще и оперативнее распоряжаться дополнительными доходами; недостаточная проработка прогнозных расчетов и т.д.

Тезис о возможности проще и оперативнее распоряжаться дополнительными доходами требует некоторых пояснений. Действительно, когда появляются такие доходы вследствие более высокой фактической цены нефти, вносятся изменения в принятый федеральный бюджет. Только очевидно, что реальная практика внесения изменений в текущий бюджет такова, что, если ее сопоставить с процедурой принятия бюджета в установленном порядке, сравнение будет явно не в пользу изменений с точки зрения оценки их обоснованности. В подобном случае это превращается в своего рода процедурный вопрос, принципиальное решение по которому принято, и надо только соблюсти некоторые формальности.

Для оценки масштаба проблемы очень показательны данные 2006 г.: сбережения нефтегазовых доходов достигли 8,0% ВВП при общем объеме нефтегазовых доходов в 10,9% ВВП. В 2007 г. значительная часть из сберегаемых доходов была потрачена на так называемые институты развития - 300 млрд руб. Если бы решение по их выделению принималось в рамках традиционного бюджетного процесса (при обсуждении и принятии Закона о федеральном бюджете), даже прошлый состав Государственной Думы уделил бы этому более пристальное внимание.

Вот и получается, что занижение прогнозной цены на нефть приводит к возможности проще и оперативнее распоряжаться бюджетными средствами в ущерб обоснованности таковой.

Прогноз инфляции

Проблема инфляции к концу 2007 г. стала особенно острой. Вместо прогнозируемых 8% годовых фактический результат оказался почти в 1,5 раза выше. Это естественным образом повышает интерес к официальному прогнозу инфляции в долгосрочном периоде.

Оказалось, что никакого учета того факта, что в 2008 г. пришлось вступить со значительно выросшими инфляционными ожиданиями, сделано не было. По-прежнему планируется достичь 5 - 6% в 2010 г., 4 - 5% в 2015 г. и 3 - 3,5% в 2019 - 2020 гг.

Может, и реально было бы выйти на такие показатели, если бы предлагалось изменить в корне антиинфляционную политику. Однако ничего подобного не просматривается. Утверждается, что инфляция будет снижена за счет прекращения избыточного притока валюты, уменьшения темпов роста денежной массы и сокращения структурных диспропорций.

Вновь ничего не говорится о важности развития конкуренции в борьбе с инфляцией, о том, что растущее предложение товаров способно самым эффективным образом противостоять инфляционным рискам, являющимся следствием чисто монетарных факторов. С учетом данного обстоятельства считать достоверным прогноз по инфляции, изложенный в Концепции, никак нельзя.

Отраслевой подход

От прочтения всех правительственных программных и прогнозных документов последних лет остается такое впечатление, что вроде и правильно все, а внимание мало на чем концентрируется. Вот и рассматриваемая Концепция грешит тем же.

Самый значительный ее раздел - "Задачи развития отдельных сфер экономики". Человек, знакомый с технологией подготовки подобных документов, безошибочно определит, что эта так называемая сводная часть документа образовалась посредством сбора с ответственных министерств и ведомств соответствующих предложений. При данном подходе высока вероятность повторения тезисов документов прошлых лет. Кроме того, направления деятельности в той или иной сфере формулируются, как правило, в общих словах.

Вот и получилось, что "модернизация здравоохранения" заключается в уточнении и законодательном закреплении государственных гарантий оказания медицинской помощи населению, модернизации системы обязательного медицинского страхования, проведения профилактических мероприятий и т.п. Все это много раз повторялось и ранее. В отношении же образования вновь говорится об интеграции законодательства по всем уровням системы образования, развитии лучших образцов отечественного образования, переходе высшего образования на двухуровневую систему и т.д.

В Концепции также нашли свое отражение задачи развития авиационной и ракетно-космической промышленности, судостроения, радиоэлектронной промышленности, атомной энергетики, информационно-коммуникационного комплекса и т.д. Однако возникает естественный вопрос: развитию чего и как будет уделено первостепенное внимание? Ответа нет.

Нужны приоритеты

Стратегическое развитие не может концентрироваться, условно говоря, на всем и вся. Ведь есть сферы и проблемы, требующие первоочередного внимания. К сожалению, демонстрации как раз этого в Концепции нет.

Вот что предлагается для обеспечения долгосрочной устойчивости системы обязательного пенсионного страхования: систематическая корректировка границ шкалы регрессии единого социального налога и страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, пересмотр правил определения тарифа страхового взноса в зависимости от отраслевой принадлежности и (или) категории страхователя.

Другими словами, предлагается просто увеличивать размер отчислений в пенсионную систему. И никто даже не задается вопросом: может быть, нынешняя организация пенсионного обеспечения внутренне противоречива и именно это предопределяет нарастающую дефицитность ПФР?

Факты таковы: доля средств федерального бюджета в общих расходах ПФР в 2007 г. уже составляет 56%. Если в 2008 г. непосредственно на покрытие дефицита Фонда планируется выделить из федерального бюджета 171,8 млрд руб., то в 2010 г. эта сумма должна возрасти до 227,4 млрд руб. Очевидно же, что предлагаемые в Концепции меры вряд ли способны переломить ситуацию. Правда, можно и нужно рассматривать другие меры: оценить целесообразность сохранения страховой части пенсии, поднять границы пенсионного возраста. Однако этого в Концепции также нет.

Справедливости ради отметим, что цель - войти к 2020 г. в пятерку ведущих стран мира по экономической мощи - выбрана правильно. И сценарий инновационного развития в этом случае - тоже верный. Только вот наш собственный новейший опыт учит, что этого крайне недостаточно.

Удвоение ВВП к 2010 г. тоже было красивой целью, но не получилось... Сейчас об этом, к сожалению, можно сказать с уверенностью, хотя наступает только 2008 г. Дело в том, что в оставшиеся годы для выполнения задачи удвоения нам надо расти на 12,5% в год. Увы, никак. А ведь могли бы, если бы постарались.

Вот и в Концепции стратегическая цель хороша, но нужны еще конкретные эффективные меры для решения первоочередных задач. А с этим как раз большие проблемы. Да и не Концепция это вовсе, а прогноз долгосрочного развития. Но даже прогноз, тем более целевой, предполагает наличие в нем приоритетов и высокоэффективных решений.

И.А.Николаев

Д. э. н.,

директор

департамента стратегического

анализа компании "ФБК"