Мудрый Экономист

Регулирование системы государственного заказа

"Аудиторские ведомости", 2008, N 1

В статье комментируются обновленные правовые нормы, регулирующие размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

В апреле и в июле 2007 г. в нормативном регулировании системы государственного заказа произошли существенные изменения. Они обусловлены Федеральными законами "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 20.04.2007 N 53-ФЗ и от 24.07.2007 N 218-ФЗ.

Новая редакция Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", в частности, конкретизирует применяемые в тексте Закона термины, понятия и количественные показатели.

Для заказчика основными преимуществами являются:

увеличение максимальной суммы запроса котировок до 500 тыс. руб. (раньше она составляла 250 тыс. руб.);

обязательное требование балльной системы оценки конкурсных заявок;

расширение перечня оснований для размещения заказа у единственного поставщика;

разрешение изменений несущественных условий контракта, а также возможность изменения конкурсной документации за 5 дней до даты окончания подачи заявок (раньше этот срок составлял 20 дней).

Кроме того, в случае недобросовестного исполнения поставщиком своих обязанностей у заказчика появляется возможность расторгнуть с ним договор и заключить без проведения повторных процедур новый договор с участником торгов, занявшим второе место.

Для поставщика важно упрощение формальностей участия в конкурсной процедуре. Так, отныне заказчик не может требовать от участников конкурса документов и сведений, не предусмотренных законом. Кроме того, конкурсная комиссия теперь не вправе требовать от участника разъяснений по конкурсной заявке.

В состав комиссий по размещению заказов уполномоченный орган вправе включать лиц, осуществивших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказа для государственных и муниципальных нужд.

Определенные требования установлены для проведения открытого конкурса на создание произведения литературы или искусства (за исключением программ для ЭВМ), исполнения, на финансирование проката или показа национального фильма; в состав конкурсной комиссии должны включаться лица творческих профессий в соответствующей области литературы или искусства.

Для государственного заказчика (конкурсной, аукционной или котировочной комиссии) является обязанностью составление протокола об отказе от заключения контракта с победителем конкурса, аукциона или победителем в проведении запроса котировок либо при уклонении данных лиц от заключения контракта. Указанный протокол должен быть размещен на официальном сайте в течение дня, следующего после дня подписания указанного протокола.

Согласно Закону N 218-ФЗ права и обязанности заказчика в случае его перемены могут переходить к новому заказчику в том же объеме и на тех же условиях. При нарушении требований данного Закона уполномоченные в сфере контроля органы исполнительной власти могут выдать заказчику, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, в результате действий (бездействий) которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, соответствующие предписания, в том числе об аннулировании торгов и устранении нарушений законодательства в сфере размещения госзаказа.

Закон N 94-ФЗ был дополнен статьями об обязанности органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов, по соблюдению государственной, коммерческой, служебной, иной охраняемой законом тайны. В частности, введена гл. 2.1 "Особенности размещения заказа путем проведения открытого конкурса на право заключить государственный или муниципальный контракт на создание произведения литературы или искусства, исполнения, на финансирование проката или показа национального фильма".

Право подписи государственного контракта

Согласно ст. 273 ТК РФ руководитель организации - физическое лицо, которое в соответствии с этим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, учредительными документами юридического лица (организации) и локальными нормативными актами осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа.

Положения гл. 43 ТК РФ распространяются на руководителей организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, за исключением тех случаев, когда:

руководитель организации является единственным участником (учредителем), членом организации, собственником ее имущества;

управление организацией осуществляется по договору с другой организацией (управляющей организацией) или индивидуальным предпринимателем (управляющим).

Требования к руководителю бюджетного учреждения распространяются и на руководителей указанных учреждений. Руководитель организации бюджетного учреждения является прежде всего должностным лицом, исполняющим административно-хозяйственные и управленческие функции, действующим на основании заключенного с работодателем трудового договора, должностного регламента.

Руководитель организации несет всю полноту ответственности также за организацию бухгалтерского учета. Это означает подписание не только государственных или муниципальных контрактов, но и всех банковских документов (оформление документации для получения заработной платы, подписание счетов-фактур и т.д.).

Собственниками имущества в положении о бюджетном учреждении могут быть указаны лица, уполномоченные также подписывать государственные контракты, что касается в первую очередь заместителей руководителя. Право передачи подписания государственного контракта должно быть отражено также в приказах по организации о передаче полномочий на право подписания государственного контракта конкретным заместителям в случаях отпуска руководителя бюджетного учреждения, командировки, болезни, временного исполнения обязанностей заместителем и др.

Важнейшими документами, определяющими право подписания государственных или муниципальных контрактов, являются трудовой договор, приказы руководителя о передачи полномочий, указания собственника, закрепленные в положении об учреждении. Функции передачи полномочий должны быть обоснованными и документально подтвержденными.

Кроме того, право подписания государственных и муниципальных контрактов распространяется и на руководителей государственных заказчиков (в указанных выше случаях - их заместителей), государственных заказчиков, поименованных в ст. 4 Закона N 94-ФЗ, в том числе руководителей бюджетных учреждений и иных получателей бюджетных средств.

Заключение контракта с единственным поставщиком

Статьей 55 Закона N 94-ФЗ предусмотрены случаи размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Под этим понимается способ размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить государственный или муниципальный контракт, а в случае, предусмотренном п. 14 ч. 2 этой статьи, государственный или муниципальный контракт либо иной гражданско-правовой договор только одному поставщику (исполнителю, подрядчику).

Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком, если производятся поставки товаров, выполняются работы, оказываются услуги для государственных или муниципальных нужд на сумму, не превышающую установленного Банком России предельного размера расчета наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке. При этом заказы на поставки одноименных услуг заказчик вправе размещать в течение квартала на сумму, не превышающую указанного предельного размера расчетов наличными деньгами.

Предельный размер расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке в размере 100 000 руб. установлен Указанием Банка России от 20.06.2007 N 1843-У.

В Письме Минэкономразвития России от 23.06.2006 N Д07-1220 даны разъяснения о поставках одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг в течение квартала. Принимая во внимание, что определение "одноименные товары" может иметь разные трактовки, считается возможным придерживаться общих определений товара, которые используются, например, в ГОСТ Р 51303-99 "Торговля. Термины и определения".

Из Основных положений о порядке наблюдения за потребительскими ценами и тарифами на товары и платные услуги, оказанные населению, и определения индекса потребительских цен, утвержденных Постановлением Госкомстата России от 25.03.2002 N 23, следует, что под одноименными понимаются аналогичные по техническим и функциональным характеристикам товары, работы, услуги определенного вида, которые могут отличаться друг от друга незначительными особенностями (деталями), не влияющими на качество и их основные потребительские свойства, и которые являются однородными по своему потребительскому назначению.

Договоры субподряда

Согласно ст. 8 Закона N 94-ФЗ участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

Таким образом, бюджетное учреждение также может быть участником размещения заказа. В соответствии со ст. 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на:

оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным и муниципальным контрактам.

При заключении договора с субподрядчиком на выполнение государственного контракта по результатам проведенных торгов бюджетное учреждение выступает государственным заказчиком, в связи с чем заключение подобного вида договоров является нарушением требований Закона N 94-ФЗ. Кроме того, заключение государственных или муниципальных контрактов бюджетным учреждением возможно только по результатам проведенных торгов, за исключением расчетов по одной сделке на сумму 100 000 руб.

Проведение проверок

В соответствии со ст. 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации одной из расходных частей средств бюджетов является оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам.

Проверка бюджетных учреждений в направлении исполнения требований Закона N 94-ФЗ осуществляется исключительно в отношении организации проведения торгов.

Закон N 94-ФЗ содержит императивные общеобязательные нормы о соответствии поставщика требованиям действующего законодательства. В процессе проверки могут быть истребованы документы о поставщике (его устав, положение, бухгалтерский баланс, лицензия, документы из арбитражного суда о том, что организация не находится в стадии банкротства, и иные сведения). Государственный контракт может быть заключен с поставщиком, который не имеет задолженности по налогам и сборам. В процессе проверки могут быть истребованы сведения о ведении реестра закупок по государственным контрактам. Должны быть соблюдены порядок оформления конкурсной документации и сроки заключения государственного контракта по итогам проведенных торгов, а также требования к организации заседаний конкурсной комиссии и ведению соответствующих протоколов.

В процессе проведения аукционов могут проверяться документация об аукционе, порядок подачи заявок на аукцион.

Размещение государственного заказа на основе конкурса

Согласно ч. 4 ст. 10 Закона N 94-ФЗ перечни товаров, работ, услуг, участвующих в аукционе, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Если товары, работы, услуги включены в указанные перечни, то размещение заказов на поставки таких товаров, выполнение таких работ, оказание таких услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения конкурса не допускается.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.05.2007 N 609-р утвержден Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона.

Одним из способов размещения заказа является проведение торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме (п. 1 ч. 1 ст. 10 Закона N 94-ФЗ). Особенности размещения заказа посредством запроса котировок регламентируются ст. ст. 40 - 42 этого Закона.

По согласованию с указанным органом заказчик может принять решение о размещении заказа у единственного поставщика (ст. 40 Закона N 94-ФЗ). Если аукцион признан несостоявшимся и государственный или муниципальный контракт не заключен с единственным участником аукциона или участником размещения заказа, который подал единственную заявку на участие в аукционе (при наличии таких участников), то заказчик, уполномоченный орган вправе объявить о проведении повторного аукциона, о размещении заказа путем запроса котировок при условии, что цена контракта не превышает 500 тыс. руб., либо направить документы о проведении аукциона и признании его несостоявшимся в уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения органы исполнительной власти.

В соответствии с ч. 2 ст. 42 Закона N 94-ФЗ размещение заказа путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг, соответственно производство, выполнение, оказание которых осуществляются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа и для которых есть функционирующий рынок, с учетом положений ч. 3 этой статьи, если цена государственного или муниципального контракта не превышает 500 тыс. руб. либо аукцион признан несостоявшимся и начальная (максимальная) цена государственного или муниципального контракта не превышает 500 тыс. руб., за исключением случаев, предусмотренных ч. 5 этой статьи и гл. 5 Закона N 94-ФЗ.

В связи с изложенным размещение заказа путем запроса котировок на сумму, не превышающую 500 тыс. руб., на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, может осуществляться в том числе по товарам (работам, услугам), включенным в Перечень, утвержденный Распоряжением N 609-р.

Закон N 94-ФЗ, определяя процедуру проведения торгов, установил требования не только к содержанию конкурсной документации, заключению государственного контракта, но и к документации об аукционе. Так, согласно п. 2 ст. 34 этого Закона документация об аукционе должна содержать требования к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, их безопасности, функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, размерам, упаковке, отгрузке товара, результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика. Предметом торгов могут быть только вещи, имущество, обладающие определенными признаками, которые в том числе соотносятся с нормами ГК РФ.

Таким образом, принимая во внимание нормы действующего законодательства о торгах, формирование конкурсных лотов по предмету конкурса в денежном выражении без указания конкретных объектов в конкурсной документации неправомерно.

Сроки заключения государственного контракта

Согласно ч. 2 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный или муниципальный контракт на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд может быть заключен на срок более одного года, если предметом такого контракта являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения которых составляет более одного года. Перечень таких работ, услуг устанавливается Правительством Российской Федерации. До настоящего времени данный перечень не утвержден, но действует Постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2006 N 468 "Об утверждении перечней товаров (работ, услуг), длительность производственного цикла изготовления (выполнения, оказания) которых составляет свыше 6 месяцев".

Длительность производственного цикла оказывает влияние не только на обоснованность заключения государственных контрактов свыше одного года, но и на вопросы налогообложения, в связи с чем совместным Приказом Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации N 265, Федерального агентства по атомной энергии N 508, Федерального космического агентства N 124 от 26.10.2006 утвержден Порядок выдачи документа, подтверждающего длительность производственного цикла товаров (работ, услуг) (далее - Порядок).

Пунктом 2 Порядка предусмотрено, что документ, подтверждающий длительность производственного цикла товаров (работ, услуг), выдается Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации в двухнедельный срок со дня обращения на основании представляемых налогоплательщиками-изготовителями документов.

В целях налогообложения организациям, в структуре оборотного капитала которых значительную долю составляет незавершенное производство, в том числе организациям с длительным производственным циклом (например, в области строительства), при определении состава прямых расходов следует руководствоваться перечнем прямых расходов, приведенным в п. 1 ст. 318 НК РФ (Письмо Минфина России от 02.03.2006 N 03-03-04/1/176).

При заключении государственного контракта на срок более 1 года в части определения длительности производственного цикла, учитывая возможность применения аналогии норм права, необходимо руководствоваться следующими Постановлениями Госкомстата России:

от 16.07.1999 N 60 "Об утверждении статистического инструментария по определению эффективности инвестиций в основной капитал по проектам - победителям конкурса, имеющим государственную поддержку";

от 31.12.1996 N 153 "Временные указания по отражению в формах государственного статистического наблюдения показателей промышленной продукции";

от 28.02.2006 N 8 "Об утверждении Порядка заполнения и представления формы федерального государственного статистического наблюдения" (Приложение N 2 "Сведения о производстве военной (оборонной) продукции" к форме N 1-П "Сведения о производстве и отгрузке товаров и услуг").

Согласно пп. 2 п. 4 Порядка, утвержденного Постановлением N 8, продукция с длительным производственным циклом - это продукция, расчеты с заказчиком за которую осуществляются по отдельным платежным этапам (технологическим учетным единицам).

В объем произведенной промышленной продукции включается стоимость:

готовых изделий (продуктов), выработанных за отчетный период всеми подразделениями юридического лица (как из своего сырья и материалов, так и из сырья и материалов заказчика), предназначенных для реализации на сторону, передачи своему капитальному строительству и своим непромышленным подразделениям, зачисления в состав основных фондов (средств), а также выдачи своим работникам в счет оплаты труда;

работ (услуг) промышленного характера, выполненных по заказам со стороны, для своего капитального строительства и своих непромышленных подразделений, а также работ по модернизации и реконструкции собственного оборудования;

работ по изготовлению продукции (изделий) с длительным производственным циклом, производство которых не завершено (п. 12 Временных указаний, утвержденных Постановлением N 153).

В соответствии с Постановлением N 60 в стоимость объема произведенной промышленной продукции включается стоимость:

готовых изделий и продуктов, выработанных за отчетный период всеми подразделениями юридического лица, предназначенных на сторону;

передачи своему капитальному строительству и своим непромышленным подразделениям, а также работ по модернизации и реконструкции собственного оборудования, произведенных за отчетный период;

работ по изготовлению продукции (изделий) с длительным производственным циклом, производство которых в отчетном периоде не завершено, полуфабрикатов своей выработки, отпущенных за отчетный период на сторону, своему капитальному строительству и своим непромышленным подразделениям, независимо от того, выработаны они в отчетном периоде или ранее.

Для определения сроков заключения государственных контрактов необходимо руководствоваться по аналогии также Положением о лицензировании космической деятельности, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2006 N 403.

Пунктом 5 этого Положения предусмотрено, что лицензия на работы в данной сфере может быть предоставлена более чем на 5 лет головной организации-разработчику (производителю), если государственным контрактом предусмотрен более длительный, чем 5 лет, срок выполнения работ по целевым программам.

"Собственные" нужды бюджетного учреждения

Согласно ст. 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные учреждения без заключения государственных или муниципальных контрактов вправе закупать товары, услуги на сумму, не превышающую установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке. В настоящее время такой размер составляет 100 000 руб. (см. Указание Банка России от 20.06.2007 N 1843-У). Любое размещение государственными или муниципальными заказчиками заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг на сумму свыше 100 000 руб. осуществляется на основании государственных или муниципальных контрактов.

Вместе с тем в соответствии со ст. 4 Закона N 94-ФЗ государственными заказчиками, муниципальными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы, государственные внебюджетные фонды, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета и уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит понятия "собственные нужды бюджетного учреждения", но определяет, что бюджетное учреждение - организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (ст. 161).

В связи с этим бюджетные учреждения созданы для осуществления государственных функций и оказания государственных услуг, из чего следует, что бюджетное учреждение не имеет собственных нужд и в процессе осуществления своих функций не имеет правовых оснований разделять закупки на производимые для "собственных" и государственных (муниципальных) нужд. Сметы бюджетных учреждений включают все доходы и расходы бюджетных учреждений, а не только доходы и расходы учреждений, идущие на удовлетворение их "собственных" нужд.

Е.В.Виговский

Советник налоговой службы

III ранга