Мудрый Экономист

Институт фискалов - первый в России орган финансового контроля

"Финансовое право", 2008, N 1

Крупномасштабные государственные преобразования в России в начале XVIII в., затронувшие все сферы экономики, включая финансы, связываются справедливо с именем Петра I. Конечно, все мысли и действия Петра I были направлены, говоря современным языком, на улучшение геополитического положения России. Однако достижение результатов в этой сфере вряд ли было бы возможно без преобразований в области государственного управления и в системе государственного устройства.

В допетровскую эпоху все вопросы как в центральном управлении, так и на местах решались единоначально. Фактически бесконтрольное ведение финансовых дел, осложненное тем, что в XVII в. областное финансовое управление находилось в руках выборных от общин, и неопределенностью отношений между воеводами и выборными, приводило к огромным злоупотреблениям в финансовой сфере.

В период своего царствования Петр I изменил систему государственных установлений, полагая, что в государстве с монархической формой правления "коллегиальное совершение и лучше". Вводя новый порядок управления, Петр I стремился определить предмет ведения государственного органа, широту его полномочий и взаимоотношения между государственными органами. Тем самым можно говорить, что в меру своих сил и знаний, а более, по-видимому, в силу интуиции в новой системе государственного управления Петр I стремился установить юридическое начало. Вполне возможно, что у Петра было понимание того, что для решения задач в той же финансовой сфере необходимо иметь на службе лиц, обладающих определенным уровнем специальных знаний и специальными профессиональными навыками.

Одним из феноменов эпохи Петра, возникшим при нем и закончившим существование через несколько лет после его смерти, является институт фискалов <1>, причиной создания которого было изыскание новых источников доходов и ближайшего контролирования расходов.

<1> Этот институт и само понятие были заимствованы Петром I из опыта некоторых европейских стран. Фискалы в европейских странах также сочетали контрольно-финансовую и правоохранительную функции. См., например, Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона.

Хотя фискалы выполняли не только финансово-контрольную, но и правоохранительную функцию, которая в конце концов стала преобладающей, институт фискалов можно рассматривать как первый в России юридически оформленный централизованный государственный орган контроля в сфере финансов.

На основе исторических документов можно проследить не только возникновение самого института фискалов, но и многие моменты его развития как правового института через изучение изменений полномочий фискалов, подчиненности и даже мер ответственности и требований к лицам, назначаемым на должности фискалов.

Создание института фискалов как системы централизованного подчинения обусловливалось стремительным ростом потребности в финансировании военных кампаний и неудовлетворительным состоянием местных администраций, на которые в том числе возлагалась прямая обязанность финансового и материального обеспечения отдельных воинских частей. Укрепление государственного начала порождало все более сложные отношения, не умещавшиеся в рамках прежних обычаев, и требовало новых, более определенных, форм организации взаимодействия, в том числе между центральной и местной властью <2>.

<2> Говоря об усилении государственного начала, необходимо учитывать, что Петр I все же не стремился, например, к созданию единого финансового органа или хотя бы единого органа, отвечающего за сбор податей.

Во вновь создаваемой при Петре I системе государственного устройства и управления функция государственного контроля в целом, в том числе контроль в сфере финансов, принадлежала Сенату по его назначению высшего хранителя законов и правосудия. Сенат в сфере финансов должен был: 1) смотреть во всем государстве за расходами и ненужные, и особенно напрасные, сокращать; 2) денег побольше собирать.

Установление контрольного начала в финансовой сфере может свидетельствовать и о стремлении Петра I отойти от раскладочной системы взимания налогов, поскольку Петр I понимал, что равновесие государственных доходов и расходов и финансовая система, основанная на прочных и твердых началах, соответствующих принципам справедливости и народного богатства, определяют могущество и благосостояние государства. Это косвенно подтверждается тем фактом, что прежде всего сам Петр I старался бдительно следить за соблюдением строгой экономии во всех государственных расходах и возложил эту обязанность на Сенат, а увеличения государственных доходов обязывал добиваться не увеличением ставок, а открытием новых отраслей доходов.

Но сам Сенат осуществлять функцию государственного контроля был не в состоянии в силу многочисленности и разнообразия возложенных на него дел.

Для этой цели практически одновременно с изданием в марте 1711 г. Указа о создании Сената Петр I требует "учинить фискалов во всяких делах", и соответственно этому Сенат постановляет "выбрать обер-фискала, человека умного и доброго (из какого чина ни есть)" и возложить на него обязанность тайно надсматривать и проведывать во всех делах, в том числе в сборе казны <3>.

<3> В том же 1711 г. Петр I учредил должность государственного фискала как "надсмотрителя, дабы никто от службы не ухоранивался и прочего худа не чинил", на которую назначен был Зотов, но о его деятельности подробных сведений не имеется.

Этим же Указом Сената были установлены должности провинциал-фискалов и низших чинов, которые во всем силу и свободность имеют, как и обер-фискал.

Спустя четыре месяца по учреждении института фискалов Сенат издал разъяснения об обязанностях фискала на основании докладной записки первого обер-фискала Былинского. В резолюции Сената было разъяснено, что обер-фискал должен тайно надсматривать и проведывать про неправый суд и сбор казны и прочее во всех губерниях, не ограничиваясь одною Московскою; точно так же ведомство обер-фискала должно распространяться и над всеми патриаршими и архиерейскими приказами, что должно определить количество провинциал-фискалов и сколько ему нужно иметь нижних чинов, что в тайных донесениях должно по возможности скрывать имена доносителей, умалчивая, однако, о результатах своего розыска, и на это объявление обер-фискал должен предварительно испросить разрешение Сената. В этом же Указе Сенат выносит постановление и о рассылке указов об учреждении фискалов во все губернии и чтобы все приказы и должностные лица доставляли все сведения, требуемые обер-фискалом, без отлагательства. Устанавливалось также, что бумагой, перьями и чернилами обер-фискал мог пользоваться из канцелярии Сената, а рассыльных иметь из гарнизонных солдат. Вероятно, с целью изъять фискалов совершенно из зависимости провинциальных властей, дать им более самостоятельности, не допускать влияния на исполнение их обязанностей никаких посторонних отношений, в начале 1712 г. как сами фискалы, так и их имущество, деревни совершенно изъяты из ведомства губернаторов и подчинены Сенату через государственного фискала. Таким образом, местные власти не имели на фискалов никакого влияния, тогда как фискалы, со своею независимостью, со своими огромными правами, имели полную возможность быть стеснительными, как для должностных лиц, так и для частных. Это позволяет говорить об институте фискалов как о государственном органе центрального подчинения.

Сообразно цели их учреждения фискалы первоначально не подвергались никакому наказанию за неправый донос. Это могло приводить к значительным злоупотреблениям со стороны фискалов.

Возможно, в силу описанного выше указания о соблюдении секретности в отношении как самих имен фискалов, так и их донесений, но нет данных утверждать, насколько серьезными были злоупотребления фискалов. Но вероятно, что злоупотребления были значительными и послужили основанием для издания Указа от 24 апреля 1713 г., в котором устанавливается запрещение фискалам вступаться в челобитчиковы дела, в случае же неправильного решения судьи челобитчик должен был сам приносить жалобу в Сенат. С запрещением фискалам вмешиваться в дела частных лиц круг их первоначально фактически неограниченной сферы деятельности сократился и ограничился одними казенными делами и теми уголовными, в которых нет истца.

По искам фискалов розыск производился Расправной палатой, которая обязана была подробно доносить ежемесячно Сенату обо всех донесениях фискалов, что по ним сделано, сколько взято штрафов, сколько из этих штрафов отдано фискалу и сколько взято в казну.

Фискалы должны были проведывать тайно, разыскивать и узнавать только про неправильный суд и неправильный сбор казны, и не дело фискала было судить и мотивировать действия должностных лиц. Именно данное обстоятельство позволяет говорить о том, что первоначальная идея учреждения фискалов была в реализации контрольной функции со значительным акцентом на сферу финансов.

Более определенное юридическое оформление институт фискалов получил три года спустя, в 1714 г., когда в Указе от 17 марта 1714 г. закрепляются подробные постановления, определяющие состав этого института, предметы ведомства, ответственность, порядок делопроизводства и способы вознаграждения.

Так, согласно этому Указу при государственном правлении должен состоять обер-фискал и при нем четыре фискала, из которых двое, из купцов, должны тайно наблюдать дела купеческие; в губернии, при губернаторском правлении, находился провинциал-фискал с двумя помощниками фискалами и двумя фискалами из купечества; в других же городах, смотря по величине города, один или два фискала.

С этого времени фискалы уже должны были нести ответственность за донос на невинного с умыслом, из страсти или злобы, а равно за неизвещение о краже казны и прочее из корысти или дружбы. В обоих случаях фискал должен был подвергнуться такому же наказанию, какое должен был нести обвиняемый или виновный. Легкому штрафу фискал подлежал в том случае, когда донос его, хотя сделанный не из корысти или злобы, во всех частях оказывался несправедливым; и фискал совершенно же освобождался от всякого взыскания, когда донос оказывался ложным только в некоторых частях.

Указ также устанавливал возрастной ценз для лиц, назначаемых на должность фискала от дворян, - 40 лет, однако такое условие не распространялось на фискалов от купечества.

Что фискалы не были бесполезным учреждением, можно видеть из Указа 1715 г. Лица, даже самые приближенные к Петру I - Меншиков, Гагарин и другие - не оставались без внимания фискалов.

По-видимому, к этому времени относится окончательный запрет фискалам вмешиваться в дела частных лиц, что еще более обращало фискалов на дела финансовые и придавало их деятельности государственно-финансовый характер. Это направление деятельности фискалов как основное еще раз подтверждается в Указе от 29 апреля 1717 г. и в именном Указе от 22 декабря 1718 г., где прямо говорится, чтобы по делам о похищениях казны доносили фискалам, "понеже они для того устроены".

Рассматривая институт фискалов, необходимо учитывать, что, как и все должностные лица того времени, фискалы были кормленниками. Неизвестно, получали ли фискалы жалованье; наиболее вероятно, что до издания Табели о рангах они должны были получать только "штрафные" по открытым ими делам. Согласно уже названному выше Указу от 17 марта 1712 г. из этих штрафных денег одна половина шла в казну, а другая разделялась на две части; первая часть выдавалась тому фискалу, старанием которого взяты штрафные деньги, а другая половина шла в пользу провинциал-фискала с городовыми; из последней части отделялась 20-я часть обер-фискалу.

С учреждением коллегий в 1717 г. в каждую коллегию был назначен особый фискал с обязанностью смотреть за ревностным и правильным исполнением указов и о каждом нарушении доносить. Не дело фискала было входить в юридические тонкости в производствах коллегиальных мест, его обязанность ограничивалась наблюдением за злоупотреблениями. С этого времени должности фискалов формируются уже более как стряпчих казенных дел и дел уголовных, что видно из ряда указов, определяющих предметы ведомства и порядок делопроизводства. В 1719 г. указано было по всем донесениям фискалов допросы производить в Юстиц-коллегии, при личном присутствии обер-фискала и того фискала, от которого последовал донос. Это личное присутствие фискал обязывался обозначить подписью своею под допросами. Даже выписки, изготовленные к слушанию, и решение дел фискалы должны были собственноручно подписывать с объяснением, что выписки из допросов и прочего выписаны и к производству дел изготовлены правильно. Из этого видно, что речь идет уже о сугубо правоохранительной функции фискалов и функции внутреннего служебного контроля.

Хотя должности фискалов просуществовали еще около 10 лет и были учреждены по епархиям (1721 г.) и введены даже в военное ведомство (1716 г.), но можно считать, что с этого времени институт фискалов начал утрачивать функцию централизованного государственного органа в сфере финансов и становится органом с сугубо правоохранительными обязанностями, по кругу полномочий пересекающимися с деятельностью института прокуратуры.

Проведенное исследование показывает, что, конечно, нельзя говорить о фискалах как о специализированном финансовом институте, поскольку на них изначально возлагалась обязанность "над всеми делами тайно надсматривать и проведывать", а впоследствии в коллегиях фискалы выполняли функцию внутренних контролеров. Все же с учетом изложенного в истории финансового права институт фискалов можно рассматривать как первый в России легально установленный централизованный государственный орган, важнейшей функцией которого в период с 1711 по 1719 г. была функция финансового контроля.

Говоря о личной роли Петра I в создании института фискалов, необходимо сказать, что, с одной стороны, вопрос об участии самого Петра I в реформах того периода, к которому относится создание института фискалов, является спорным, в том числе в силу отсутствия у самого царя необходимых знаний и подготовки, но необходимо также отметить, что в этот период никто более, чем сам Петр I, не мог понимать необходимость бдительного контроля за государственными учреждениями и лицами, наделенными от государства какой-либо властью.

Оценивая личную роль Петра I, следует также отметить, что его преемники вопрос о государственном финансовом контроле вообще не ставили, а заменяли в общем-то трудоемкий, хлопотный, требующий специально обученных кадров и не отвечающий интересам временщиков финансовый контроль на фискальную круговую поруку и применение откупной системы сбора податей, а в устройстве системы налогового обременения не стремились отойти от раскладочной системы.

Лишь по прошествии более 150 лет, только в конце XIX в., в царствование Александра III при министре финансов Н.Х. Бунге вновь появляется централизованный государственный орган с контрольной функцией в сфере финансов. Таким государственным органом можно считать институт податных инспекторов, который с момента возложения на него в 1888 г. обязанности представлять в Минфин сведения о видах на урожай, ценах на хлеб, а с начала 90-х гг. также обязанности по сбору материалов о круговой поруке и участию в подготовке новых законопроектов о квартирном налоге и пересмотре пошлин с торговых промыслов можно рассматривать как централизованный специализированный государственный орган не только в сфере сбора податей, но и как специализированный государственный орган финансового контроля.

Литература

  1. Журнал Министерства юстиции за 1859 г. Т. 1, 2.
  2. Захаров В.Н., Петров Ю.А., Шацилло М.К. История налогов в России. IX - начало XX в. М.: Российская политическая энциклопедия, 2006.
  3. Кучеров И.И. Налоговое право России: Курс лекций. М.: ЦентрЮрИнфор, 2006.
  4. Петухова Н.Е. История налогообложения в России IX - XX вв. М.: Вузовский учебник, 2008.
  5. Толкушкин А.В. История налогов в России. М.: Юристъ, 2001.
  6. Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Т. 46 (23а), 1898. Т. 71 (36), 1902.
  7. В работе также использовалось электронное издание Первого полного собрания законов Российской империи. Издатель - Государственная публичная историческая библиотека.

В.Н.Назаров

К. т. н.,

старший преподаватель

кафедры налогового права

ВГНА Минфина России