Мудрый Экономист

Правовые основы бюджетного и налогового регулирования уплаты и зачисления в бюджеты налога на добычу полезных ископаемых

"Финансовое право", 2007, N 12

Налог на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ) согласно ст. 13 Налогового кодекса Российской Федерации относится к федеральным налогам, в связи с чем правовое регулирование НДПИ осуществляется на федеральном уровне. В то же время по приводимой Т.В. Грицюк классификации видов налоговых полномочий субнациональных органов власти (собственные налоги, пересекающиеся (overlapping) налоги, регулирующие (разделяемые) налоги) <1>, НДПИ следует отнести к регулирующим (разделяемым) налогам, ставки и база по которым определяются федеральным законодательством, однако фиксированная доля налоговых поступлений зачисляется в бюджет соответствующего территориального образования.

<1> Грицюк Т.В. Фискальный федерализм. Межбюджетные отношения. М., 2004. С. 29 - 30.

Так, в соответствии с п. 2 ст. 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) в бюджеты субъектов Российской Федерации поступают налоговые доходы от:

Приведенные правовые нормы направлены на создание прочной финансовой основы для развития субъектов Российской Федерации, на территориях которых ведется добыча полезных ископаемых. Однако, как показывает практика, для реализации действенной региональной политики недостаточно лишь установить нормативы отчислений от соответствующих федеральных налогов в региональные и местные бюджеты, необходимо установить действенный механизм справедливого и обоснованного распределения между бюджетами разных уровней данных отчислений.

Как отмечает Ю.А. Корчагин, в настоящее время ведущей теорией, базирующейся на практике, стала теория конкурентных преимуществ регионов, которые должны максимально использовать свои природные, производственные, интеллектуальные, технологические и иные преимущества при составлении и реализации программ своего развития <2>. Применительно к действующему правовому регулированию НДПИ теория конкурентных преимуществ регионов находит свое практическое применение прежде всего в том, что закрепление существенных по своим размерам нормативов отчислений от данного налога в бюджеты субъектов Российской Федерации создает прямую заинтересованность региональных администраций в привлечении инвестиций в развитие добывающих отраслей промышленности, наиболее полном освоении месторождений полезных ископаемых, в упразднении административных барьеров, препятствующих доступу потенциальных недропользователей к месторождениям полезных ископаемых. Как справедливо отмечает И.Н. Мысляева, дальнейшее реформирование системы межбюджетных отношений должно обеспечить в том числе заинтересованность органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов, как собственных, так и регулирующих <3>.

<2> Корчагин Ю.А. Региональная финансовая политика и экономика. Ростов-на-Дону, 2006. С. 168.
<3> Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы. М., 2003. С. 45.

Г.Б. Поляк видит причину слабого состояния нашей социальной инфраструктуры и отставания России в обеспеченности населения ее услугами по сравнению со многими странами в низкой доле территориальных бюджетов в общегосударственных финансовых ресурсах <4>. В этой связи следует отметить, что действующее правовое регулирование НДПИ во многом способствует созданию существенных по своему объему и стабильных источников доходов не только бюджетов субъектов Российской Федерации, но и местных бюджетов. Так, п. 1 ст. 58 БК РФ установлено, что законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год или иного закона субъекта Российской Федерации на ограниченный срок действия) в том числе могут быть установлены:

<4> Поляк Г.Б. Территориальные финансы. М., 2006. С. 120.

Следует отметить, что закрепление на законодательном уровне необходимости установления нормативов отчислений в местные бюджеты исключительно на постоянной основе приравнивает данные нормативы отчислений к собственным доходам соответствующих бюджетов, что во многом способствует повышению самостоятельности территориальных бюджетов и стабильности бюджетного планирования.

Согласно абз. 4 п. 1 ст. 58 БК РФ нормативы отчислений в бюджеты городских округов от отдельных федеральных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах в бюджет субъекта Российской Федерации, устанавливаются как сумма нормативов, установленных для поселений и муниципальных районов соответствующего субъекта Российской Федерации. Данная норма включена в БК РФ в развитие положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым предусмотрена новая классификация муниципальных образований (муниципальный район, поселение, городской округ) и, соответственно, по-новому распределены вопросы местного значения между различными видами муниципальных образований. Так, согласно ст. 2 указанного Федерального закона муниципальный район определен как несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера. В то же время под городским округом понимается городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района. Таким образом, и нормативы отчислений для городских округов устанавливаются как сумма нормативов отчислений для муниципальных районов и поселений.

На основании приведенного выше положения БК РФ многие субъекты Российской Федерации, в которых ведется добыча полезных ископаемых, воспользовались предоставленным правом и установили нормативы отчислений от НДПИ в местные бюджеты <5>.

<5> См., напр., Закон Алтайского края от 31.08.2005 N 62-З "О нормативах отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами", Закон Амурской области от 11.11.2005 N 90-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Амурской области".

Как отмечают некоторые авторы, российская правовая наука, несмотря на отсутствие необходимых государственных мероприятий по сближению налогового и бюджетного регулирования, должна ориентироваться на исследования налогово-бюджетных отношений как единого целого <6>. В этой связи необходимо рассмотреть взаимосвязь вопросов правового регулирования установления нормативов отчислений данного налога в местные бюджеты и порядка уплаты НДПИ.

<6> Петрова Г.В. Общая теория налогового права. М., 2004. С. 18.

Согласно п. 2 ст. 343 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) сумма НДПИ исчисляется по итогам каждого налогового периода по каждому добытому полезному ископаемому. НДПИ подлежит уплате по месту нахождения каждого участка недр, предоставленного налогоплательщику в пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом в соответствии с п. 1 ст. 335 НК РФ для целей гл. 26 НК РФ местом нахождения участка недр, предоставленного налогоплательщику в пользование, признается территория субъекта (субъектов) Российской Федерации, на которой (которых) расположен участок недр. Указанные нормы означают, что налогоплательщик обязан уплатить НДПИ по итогам налогового периода в каждом субъекте Российской Федерации, где он осуществляет добычу полезных ископаемых. При этом, если добыча осуществляется на территориях нескольких муниципальных образований в рамках одного субъекта Российской Федерации, налогоплательщик уплачивает налог одним платежом по месту постановки на учет в качестве налогоплательщика НДПИ в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Таким образом, согласно приведенным нормам законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, устанавливающим в том числе обязанности налогоплательщиков, вне зависимости от установления нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований от НДПИ, подлежащего зачислению бюджеты субъектов Российской Федерации, на налогоплательщика возложена обязанность по уплате НДПИ по каждому полезному ископаемому, добытому на территории субъекта Российской Федерации, а не на территории каждого муниципального образования.

В то же время ст. 58 БК РФ устанавливает, что нормативы отчислений в местные бюджеты могут быть установлены только едиными для всех поселений (муниципальных районов, городских округов) соответствующего субъекта Российской Федерации, т.е. вне зависимости от того, на территории какого именно муниципального образования была сформирована налоговая база по соответствующему налогу.

Однако в правоприменительной практике возникли проблемы, связанные с реализаций законов субъектов Российской Федерации об установлении нормативов отчислений от НДПИ в местные бюджеты. Так, в Письме Минфина России от 17 мая 2006 г. N 03-07-01-02/30 о порядке уплаты и зачисления в бюджет НДПИ указано, что НДПИ подлежит уплате одним платежным поручением, независимо от количества участков недр, расположенных на территории субъекта Российской Федерации; территориальные органы Федерального казначейства осуществляют распределение указанных поступлений в бюджет того муниципального образования, код ОКАТО которого указан в платежном документе плательщика. В качестве обоснования такой позиции в указанном Письме Минфина России дается ссылка на Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, утвержденный Приказом Минфина России от 16.12.2004 N 116н, согласно п. 8 которого распределение поступлений осуществляется между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по общей сумме поступлений по соответствующему коду бюджетной классификации Российской Федерации и коду ОКАТО.

При этом в Письме ФНС России от 17 августа 2006 г. N ММ-6-21/819@ указано, что при оформлении платежных документов на уплату НДПИ следует указывать код ОКАТО по месту постановки на учет в качестве налогоплательщика НДПИ в данном субъекте Российской Федерации, а также ИНН и КПП налогового органа по месту представления налоговой декларации.

Таким образом, если следовать приведенным Письмам Минфина России и ФНС России, то налогоплательщик НДПИ, осуществляющий добычу полезных ископаемых на территориях нескольких муниципальных образований одного субъекта Российской Федерации, должен уплатить всю сумму НДПИ одним платежным поручением с указанием кода ОКАТО по месту постановки на учет в качестве налогоплательщика НДПИ, а территориальные органы Федерального казначейства должны осуществить распределение данных поступлений в бюджет лишь одного муниципального образования, в котором состоит на учете налогоплательщик НДПИ.

Подобный подход вряд ли можно признать справедливым по отношению к муниципальным образованиям, на территориях которых осуществляется добыча полезных ископаемых. При таком подходе получается, что по конкретной сумме НДПИ налоговая база формируется на территории одного муниципального образования, а зачисление этой суммы НДПИ производится в бюджет того муниципального образования, в котором состоит на учете налогоплательщик НДПИ на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом для муниципального образования добыча на его территории полезных ископаемых связана не только с причинением вреда окружающей среде, но и с невозможностью осуществления иной экономической деятельности на территории разрабатываемых месторождений полезных ископаемых, что также сказывается на сокращении источников доходов соответствующего местного бюджета. Как отмечают В.И. Спирягин и П.В. Потапов, бюджетная и региональная политика не содержит должного перераспределения доходов по факторам (труд, капитал, природные ресурсы), что означает перераспределение продукта в перспективе по вертикали <7>.

<7> Спирягин В.И., Потапов П.В. Текущие проблемы экономического роста. Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов, городов и коммун России и стран Северной Европы. Петрозаводск, 2003. С. 146 - 147.

В данном случае существенное значение имеет правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в Определении от 12 апреля 2005 г. N 142-О, согласно которой в качестве одной из основ конституционного строя Конституция Российской Федерации закрепляет признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8). Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель не вправе принимать решения, которые ставили бы под сомнение реальную возможность публично-правовых территориальных субъектов самостоятельно решать вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией Российской Федерации, и таким образом умаляли бы право населения субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни (абз. 8 преамбулы; ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации). В то же время распределение НДПИ в бюджет того муниципального образования, на территории которого состоит на учете налогоплательщик НДПИ, а не того, на территории которого ведется добыча полезных ископаемых, существенным образом затрагивает право населения соответствующего муниципального образования на стремление к экономическому благополучию и созданию условий достойной жизни, а также снижает заинтересованность местных властей в создании привлекательных условий для ведения бизнеса и развития собственной налоговой базы.

Как отмечает Й. Юнгман, бюджет содержит оценки ожидаемых доходов и законодательная основа предпишет методику того, как с ними необходимо будет работать; в большинстве правовых систем сбор доходов является обязанностью налоговой и таможенной служб, причем казначейство обрабатывает все эти разнообразные поступления <8>. Так, рассматривая зарубежный опыт распределения налоговых доходов, следует обратить внимание, что в большинстве зарубежных стран именно казначейство на основе предписаний закона осуществляет распределение бюджетных доходов.

<8> Юнгман Й. Бюджетный процесс как инструмент эффективного управления. Стокгольм, 2005. С. 68.

Представляется, что и действующее отечественное законодательство содержит механизмы для полноценной реализации законов субъектов Российской Федерации об установлении нормативов отчислений в местные бюджеты. Так, ст. 166.1 БК РФ установлено, что Федеральное казначейство производит распределение доходов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, установленным БК РФ, федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, и их перечисление на единые счета соответствующих бюджетов. Таким образом, согласно приведенному положению БК РФ территориальные органы Федерального казначейства при распределении доходов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации обязаны руководствоваться в том числе и нормативами отчислений, установленными законами субъектов Российской Федерации.

При этом Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, утвержденный Приказом Минфина России от 16 декабря 2004 г. N 116н, не устанавливает, что территориальные органы Федерального казначейства осуществляют распределение налоговых поступлений в бюджет того муниципального образования, код ОКАТО которого указан в платежном документе плательщика. Действительно, в п. 15 данного Порядка содержится указание на то, что распределение поступлений между бюджетами осуществляется по общей сумме поступлений по соответствующему коду бюджетной классификации и коду ОКАТО. Однако о том, что это именно код ОКАТО, указанный в платежном поручении налогоплательщика на уплату НДПИ, в Порядке ничего не сказано.

В то же время с учетом ст. 166.1 БК РФ приведенные положения Порядка не должны трактоваться как предусматривающие зачисление НДПИ при установлении нормативов отчислений в местные бюджеты полностью в бюджет того муниципального образования, в котором состоит на учете налогоплательщик НДПИ. Напротив, согласно приведенным нормам права территориальные органы Федерального казначейства должны зачислять НДПИ в местные бюджеты по единым нормативам, установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации. При этом код ОКАТО, указанный в платежном поручении налогоплательщика на уплату НДПИ, являясь лишь технической составляющей процесса зачисления соответствующих сумм налога, никак не может изменить нормативы отчислений от НДПИ в местные бюджеты, установленные в соответствии со ст. 58 БК РФ законом субъекта Российской Федерации.

Г.Р.Голованов

Аспирант

Всероссийской государственной

налоговой академии Минфина России