Мудрый Экономист

О полномочиях финансового и налогового ведомств

"Ваш налоговый адвокат", 2007, N 12

В связи с проведением административных реформ меняются правовой статус и полномочия государственных органов власти, их структура, численность и сфера деятельности. Значит, необходимо иметь четкое представление о компетенции той или иной властной структуры. Это поможет разобраться, насколько правомочны действия чиновников, и обжаловать их в случае необходимости.

Правовой статус и компетенция ФНС России

Правовой статус налоговых органов определен ст. 30 Налогового кодекса РФ. Согласно п. 1 данной статьи налоговые органы - единая централизованная система, состоящая из федерального органа (ФНС России) и подведомственных ему территориальных органов. Эта система создана с целью контроля и надзора за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей, установленных законодательством.

Для выполнения этих целей НК РФ и иными нормативными правовыми актами инспекциям предоставлены определенные полномочия (ст. 31 НК РФ). Налоговые органы действуют в пределах своей компетенции, которая установлена Положением о Федеральной налоговой службе <1>. Согласно п. 1 данного Положения эта служба является федеральным органом исполнительной власти, который также проводит государственную регистрацию юридических и физических лиц и обеспечивает представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам. Пунктом 2 Положения о ФНС России установлено, что налоговая служба находится в ведении Минфина России.

<1> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506.

Обязанности налоговых органов определены ст. 32 НК РФ. Среди прочих указана и обязанность руководствоваться письменными разъяснениями Минфина России по вопросам применения законодательства о налогах и сборах (пп. 5 п. 1 указанной статьи). Это обстоятельство подчеркивают и суды (см., например, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 17 сентября 2007 г. по делу N А66-1973/2007). Отметим, что названная норма Кодекса обязывает налоговые органы руководствоваться теми письменными разъяснениями Минфина России, которые адресованы непосредственно ФНС России (как направляемыми в рамках координации и контроля ее деятельности), а не прочим заявителям (в силу того, что эти разъяснения не содержат правовых норм).

Правовой статус и компетенция Минфина России

Правовой статус Минфина России определен в Положении о Министерстве финансов Российской Федерации <1>. Согласно п. 1 данного Положения Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию различных видов экономической деятельности, государственного долга, бухгалтерского учета и отчетности. Как показывает практика, арбитражные суды учитывают это при рассмотрении споров (Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 27 сентября 2006 г. по делу N А33-32727/04-С2-Ф02-4880/06-С2, N А33-32727/04-С2-Ф02-4904/06-С2, ФАС Уральского округа от 6 апреля 2006 г. по делу N Ф09-2662/06-С6). В соответствии с п. 2 Положения о Минфине России ведомство координирует и контролирует деятельность находящихся в его ведении служб, в том числе ФНС России.

<1> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329.

В п. 1 ст. 4 НК РФ указано, что федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела, органы исполнительной власти субъектов РФ, исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами. Эти акты не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Одним из таких федеральных органов исполнительной власти является Минфин России. В соответствии с п. п. 5.1 и 5.2 Регламента Министерства финансов Российской Федерации <2> Министерство принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам своей деятельности и деятельности подведомственных федеральных органов исполнительной власти. Указанные акты издаются Минфином России в форме приказа (ином установленном федеральным законодательством виде) в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации <3>.

<2> Утвержден Приказом Минфина России от 23 марта 2005 г. N 45н.
<3> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009.

Полномочия Минфина России в области налогов и сборов прописаны в ст. 34.2 НК РФ, согласно которой он дает письменные разъяснения налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам по вопросам применения налогового законодательства РФ, а также утверждает формы расчетов по налогам и налоговых деклараций, порядок их заполнения.

Итак, мы обозначили круг вопросов, решаемых финансовым ведомством. Теперь посмотрим, что не входит в компетенцию этой структуры. Начнем с того, что Минфин России не оценивает налоговые последствия каких-либо действий налогоплательщика. К обязанностям Министерства не относится консультирование предпринимателей по выбору наиболее оптимального для них порядка уплаты налога, проведение экспертизы договоров, учредительных и иных документов организаций, методик оценки показателей хозяйственной деятельности этих лиц, а также оценка конкретных хозяйственных операций и подтверждение экономического характера проводимых в организации акций (Письма Минфина России от 1 августа 2007 г. N 03-03-06/4/103, от 29 января 2007 г. N 03-03-06/1/44, от 6 декабря 2006 г. N 03-03-04/1/817). Кроме того, Минфин России не рассматривает конкретные споры и разногласия, возникшие у налогоплательщика со статистическими и налоговыми органами, иными организациями (Письмо Минфина России от 9 февраля 2007 г. N 03-11-04/3/42).

Теперь пара слов о работе финансовых органов рангом пониже. В соответствии с п. 2 ст. 34.2 НК РФ финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований дают письменные разъяснения налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросам применения соответственно законодательства субъектов РФ о налогах и сборах и нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах (Письма Минфина России от 9 октября 2007 г. N 03-05-06-02/116, от 24 января 2007 г. N 03-11-04/3/18).

Напомним, что согласно п. 3 ст. 34.2 НК РФ Минфин России, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований дают письменные разъяснения в пределах своей компетенции в течение двух месяцев со дня поступления соответствующего запроса. По решению руководителя (заместителя руководителя) финансового органа указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Разъяснения законодательства, которые дает Минфин России

В нынешней редакции ст. 34.2 НК РФ действует с 1 января 2007 г. полномочия Минфина России по предоставлению письменных разъяснений законодательства РФ о налогах и сборах были закреплены в Налоговом кодексе РФ со 2 августа 2004 г. (Федеральный закон от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ).

Обратите внимание: полномочия по ведению разъяснительной работы и предоставлению письменных разъяснений налогоплательщикам в соответствии с п. п. 5, 11 и 13 ст. 54 упомянутого Закона отделены от полномочий по информированию налогоплательщиков и переданы Минфину России. По мнению судей, финансовое Министерство в силу требований ст. 34.2 НК РФ является методологическим органом, в компетенцию которого входит разъяснение вопросов применения законодательства о налогах и сборах (Постановления ФАС Московского округа от 16, 23 августа 2007 г. по делу N КА-А40/7304, ФАС Поволжского округа от 6 марта 2007 г. по делу N А65-12402/2006-СА2-34).

Полномочие финансового ведомства давать такие письменные разъяснения предусматривает появление так называемого административного толкования. В правовых системах ряда стран следование административным органам рассматривается в качестве самостоятельного способа толкования. Суды могут придерживаться разъяснения закона, данного административными органами (Определение КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 444-О).

Подчеркнем, что толковать нормы налогового законодательства теперь вправе только Минфин России. Прежде подобные разъяснения давались и налоговыми органами, в результате по одному и тому же вопросу появлялись противоречивые разъяснения обоих ведомств. Подтверждение тому - Определение КС РФ от 20 октября 2005 г. N 405-О, Постановления ФАС Поволжского округа от 27 сентября 2007 г. по делу N А57-2466/07, ФАС Северо-Кавказского округа от 26 сентября 2007 г. по делу N Ф08-6373/2007-2348А.

Кроме того, рассматривая заявления о признании недействующими писем Минфина России, Президиум ВАС РФ указал, что хотя разъяснения и были даны налогоплательщикам в пределах полномочий Министерства, предусмотренных ст. 34.2 НК РФ, но письма не отвечают критериям нормативного правового акта, а потому не могут иметь юридическое значение и порождать правовые последствия для неопределенного круга лиц (Постановление от 16 января 2007 г. N 12547/06). Следовательно, содержащиеся в оспариваемых письмах положения не только не могут рассматриваться как устанавливающие обязательные для налоговых органов правила поведения, но и соблюдения этих правил налоговые органы не вправе требовать от налогоплательщиков (налоговых агентов). Арбитражные суды, разрешающие возникающие в сфере налогов и сборов споры, также не связаны положениями указанных писем, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 13 АПК РФ подобные письма не входят в круг нормативных правовых актов, применяемых при рассмотрении дел.

Таким образом, письменные разъяснения Минфина России по вопросам применения налогового законодательства не содержат правовых норм и не направлены на их установление, изменение или отмену, не являются нормативными правовыми актами. Вместе с тем зачастую позиция финансового ведомства, выраженная в его разъяснениях (включая письма конкретным налогоплательщикам), воспринимается как обязательная к применению всеми субъектами налоговых правоотношений. В результате возникают вопросы о применении противоречащих друг другу разъяснений, которые были направлены различным налогоплательщикам в разные периоды времени.

Поскольку разъяснения, данные Минфином России, не являются нормативными правовыми актами, они не подлежат обязательной публикации. Имеющиеся в различных правовых базах данных и прочих изданиях письменные ответы сотрудников Министерства на запросы конкретных налогоплательщиков не содержат всей необходимой информации, позволяющей сделать вывод о существе задаваемого вопроса. Это нередко приводит к неверной трактовке сути предоставленного Минфином России ответа. Кроме того, публикуются эти письма в неофициальном порядке (за исключением случаев размещения документов на официальных сайтах Минфина России и ФНС России).

Минфин России пояснил, что такие письменные разъяснения необязательны для исполнения налоговыми органами и организациями. Эти письма не содержат правовых норм или общих правил, конкретизирующих нормативные предписания, и не являются нормативными правовыми актами вне зависимости от того, дано разъяснение конкретному заявителю либо неопределенному кругу лиц. Они имеют информационно-разъяснительный характер, не препятствуют налоговым органам и налогоплательщикам руководствоваться нормами законодательства в понимании, отличающемся от трактовки, изложенной Министерством, и должны восприниматься наряду с иными публикациями специалистов в этой области (Письмо Минфина России от 7 августа 2007 г. N 03-02-07/2-138).

Схожий подход к решению рассматриваемого вопроса прослеживается и в судебных решениях. Так, арбитражный суд признал несостоятельной ссылку участника налогового спора на одно из писем Минфина России, поскольку оно не являлось актом законодательства о налогах и сборах (Постановление ФАС Уральского округа от 14 июня 2006 г. по делу N Ф09-4909/06-С2).

Вместе с тем в силу ст. 111 НК РФ выполнение налогоплательщиком письменных разъяснений по вопросам применения законодательства о налогах и сборах, данных финансовым органом или другим уполномоченным государственным органом либо их должностными лицами в пределах их компетенции, является обстоятельством, исключающим вину лица в совершении налогового правонарушения (Постановление ФАС Центрального округа от 8 мая 2007 г. по делу N А62-5098/2006).

Сходства и различия финансового и налогового ведомств

В заключение более четко определим сходства и различия Минфина России и ФНС России. К сходствам названных структур можно отнести то, что они обе участвуют в государственном регулировании правоотношений, возникающих в налоговой сфере. Вместе с тем, если первое ведомство является методологическим органом в сфере применения налогового законодательства, то второе представляет собой орган, осуществляющий контроль за применением налогового законодательства на практике.

Минфин России в отличие от ФНС России вправе:

А налоговые органы, в том числе ФНС России, таких полномочий не имеют. На это недавно обратил внимание Минфин России, отметив, что налоговые и иные органы не вправе устанавливать для налогоплательщиков обязательные формы документов налогового учета (Письмо от 12 ноября 2007 г. N 03-03-06/1/800).

Основная функция налоговых органов - контроль за полнотой и своевременностью уплаты налогов конкретными налогоплательщиками. В иерархии органов власти ФНС России стоит на ступень ниже и непосредственно подчиняется Минфину России. При этом в НК РФ прямо сказано, что налоговые органы обязаны выполнять письменные разъяснения финансового ведомства. Напомним, что ранее главное налоговое ведомство имело более значимый статус и являлось независимым самостоятельным органом исполнительной власти - Министерством Российской Федерации по налогам и сборам.

О.А.Мясников

К. ю. н.,

налоговый юрист