Мудрый Экономист

Бюджет - ось бюджетно-правового регулирования

"Финансовое право", 2007, N 11

Бюджет представляет собой сложное многогранное явление. Этот термин имеет несколько аспектов. В связи с этим в литературе и в законодательстве традиционно используется несколько подходов к определению понятия бюджета.

Как известно, финансовое право - отрасль права, регулирующая экономические отношения. Соответственно, бюджет прежде всего может рассматриваться в экономическом смысле <1>. При этом подходе бюджет представляет собой совокупность экономических отношений, связанных с формированием, распределением и использованием бюджетных фондов. Как отмечается в литературе, экономическое понятие бюджета дается в ст. 6 БК РФ <2>. Здесь бюджет рассматривается как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

<1> См., например: Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1960. С. 5 - 6; Горбунова О.Н. Бюджетное право России: Учеб. пособие / О.Н. Горбунова, А.Д. Селюков, Ю.В. Другова. М.: ООО "ТК Велби", 2002. С. 7; Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Норма, 2001. С. 72 - 76 и др.
<2> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 191.

В соответствии с другим подходом бюджет рассматривается как материальная категория <3>. В данном случае бюджет понимается как денежные средства или как соответствующий фонд денежных средств. Данное понятие используется в тех главах Бюджетного кодекса РФ, которые регулируют отношения, связанные с формированием доходов и осуществлением расходов бюджетов. Очевидно, что, когда закон говорит о поступлении доходов в бюджет или о финансировании расходов из бюджета, бюджет здесь рассматривается как фонд.

<3> См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: Юрид. лит., 1971. С. 16; Горбунова О.Н. Указ. соч. С. 7; Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 76 и др.

Именно рассмотрение бюджета в материальном смысле позволяет проанализировать его как объект права государственной или муниципальной собственности, ибо бюджет как фонд денежных средств является составной частью казны соответствующего общественно-территориального образования.

Традиционно бюджет рассматривается также в качестве правовой категории <4>. Здесь под бюджетом понимается финансовый план соответствующего общественно-территориального образования. Такой подход обычен для тех глав Бюджетного кодекса РФ, которые регулируют процессуальные отношения. Именно в этом смысле рассматривается бюджет в тех нормах, которые регулируют составление проектов бюджетов, их рассмотрение и утверждение и т.д.

<4> См.: Бесчеревных В.В. Указ. соч. С. 6 - 15; Пискотин М.И. Указ. соч. С. 16 - 20; Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 76 - 80 и др.

Следует отметить, что понимание бюджета как правовой категории (как финансового плана) вызывает дискуссии по поводу того, в какой форме этот финансовый план выступает в реальных бюджетных отношениях.

Правовой формой бюджетов в соответствии со ст. 11 БК РФ являются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований. В то же время необходимо учитывать, что закон (решение) о бюджете включает в себя лишь ограниченный перечень бюджетных показателей (ст. 1841 БК РФ). Более детализированный состав показателей содержит сводная бюджетная роспись (см., например, п. 2 Порядка исполнения сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2007 г. и внесения изменений в нее <5>). В связи с этим возник вопрос о соотношении бюджета, бюджетной росписи и закона (решения) о бюджете.

<5> Утвержден Приказом Минфина России от 8 августа 2006 г. N 163н // БНА. 2007. N 5.

В литературе существует несколько подходов к решению данной проблемы.

Если учитывать историческое появление термина "бюджет", то по объему (по составу показателей) его следует отождествлять с законом (решением) о бюджете <6>. Как отмечал С.И. Иловайский, "в Англии уже издавна стали публиковать государственные росписи. Здесь также впервые явилось название этих росписей бюджетами от слова "bulga" (от норманнского слова "bougetle") - мешок. Такое название объясняется тем, что в старину в Англии все акты, касающиеся государственной росписи, вносили в парламент в особом мешке" <7>.

<6> См.: Пискотин М.И. Указ. соч. С. 18.
<7> Иловайский С.И. Учебник финансового права. 4-е изд. Одесса: Типо-хромо-литография А.Ф. Соколовского, 1904.

Таким образом, под бюджетом изначально понимался только тот объем показателей, который вносился в парламент и им утверждался. Соответственно, в данном случае формой бюджета мог быть только закон (решение).

В советские годы в нашей стране понимание бюджета было несколько изменено. Так, М.И. Пискотин указывал, что "бюджетное законодательство, давая определение бюджета, понимает под ним бюджет в целом, во всей совокупности его доходов и расходов, предусмотренных бюджетными классификациями" <8>. Иными словами, здесь бюджет уже рассматривается более широко и по объему приближается к сводной бюджетной росписи. Однако автор обращал внимание на то, что при таком подходе не следует рассматривать бюджет и закон о бюджете как целое и его часть, ибо закон о бюджете утверждает общие, сводные показатели, обнимающие все остальные. Кроме того, закон о бюджете является правовым основанием для всего бюджета, для окончательного формирования всех его показателей. Отсюда делался вывод о том, что "представительные органы, принимая закон о бюджете, утверждают не часть бюджета, а бюджет целиком, но только не во всех, а лишь в основных его показателях" <9>.

<8> Пискотин М.И. Указ. соч. С. 19.
<9> Там же. С. 20.

С учетом изложенного в качестве формы бюджета, видимо, следует рассматривать лишь закон (решение) о бюджете соответствующего уровня. При этом необходимо помнить, что в различные периоды времени этот закон может быть более или менее подробным, включать в себя подробный перечень бюджетных показателей или содержать лишь основные из них.

Таким образом, понятие бюджета имеет несколько аспектов, которые используются как наукой финансового права, так и законодательством.

Бюджет занимает центральное место в бюджетно-правовом регулировании. Бюджетное право, как подотрасль финансового права, регулирует имущественные и связанные с ними неимущественные отношения <10>. И обе эти группы отношений так или иначе связаны с бюджетом.

<10> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 31.
  1. Имущественные бюджетно-правовые отношения охватывают в первую очередь систему доходов и расходов бюджетов, их распределение между бюджетами различных уровней бюджетной системы, а также отношения, связанные с обеспечением сбалансированности бюджетов.

Бюджет здесь в первую очередь проявляет себя в материальном смысле, т.е. как фонд денежных средств, как объект права государственной или муниципальной собственности. В финансово-правовой науке уже имеется определенное число исследований, в которых раскрываются особенности бюджетно-правового регулирования отношений собственности <11>.

<11> См.: Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 80; Финансовое право: Учебник. С. 198 - 199; Пауль А.Г. Бюджетное право и право собственности // Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития: В 5 ч. Ч. 4. Финансовое право: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. Воронеж, 14 - 15 ноября 2003 г. / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. С. 79 - 85.

Особенности бюджета как объекта права собственности оказывают влияние на особенности его правовой формы, т.е. законов (решений) о бюджете. В правоприменительной практике сформулированы требования к содержанию таких актов.

Как указал Конституционный Суд РФ, именно в федеральный закон о федеральном бюджете - исходя из его природы и предназначения в правовом государстве - включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон <12>.

<12> Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского" // СЗ РФ. 2004. N 19 (ч. II). Ст. 1923.

Таким образом, именно бюджет является тем финансовым планом, в котором соответствующее общественно-территориальное образование выражает свою волю на осуществление права собственности на бюджетные средства. Известно, что отношения собственности составляют сердцевину бюджетных отношений. И именно в бюджете эти отношения находят свое концентрированное выражение.

Рассматривая бюджет как основу бюджетно-правового регулирования, как план, в котором выражается воля на осуществление права собственности, не следует забывать, что сам бюджет имеет своей основой законодательство о государственных и муниципальных доходах и о государственных и муниципальных расходах. Здесь уместно будет привести еще одну позицию из упоминавшегося Постановления Конституционного Суда РФ, согласно которой федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств...

В результате получается, что реализация права государственной и муниципальной собственности <13> осуществляется не только через бюджет, но и через другие акты. Законодательство о государственных и муниципальных доходах определяет основания возникновения права государственной и муниципальной собственности и одновременно - основания прекращения права частной собственности. Законодательство о государственных и муниципальных расходах (о расходных обязательствах) определяет основания прекращения права государственной и муниципальной собственности. Бюджет же "замыкает" на себе указанное регулирование. И тем самым выступает как центр финансово-правового регулирования права государственной и муниципальной собственности на бюджетные средства.

<13> Подробнее см.: Пауль А.Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности // Журнал российского права. 2004. N 1. С. 29.

Исходя из места бюджета в регулировании отношений государственной и муниципальной собственности, в литературе высказано мнение о том, что показатели, закрепленные в бюджете, не являются обязательными. Так, в одной из работ, непосредственно посвященных природе закона о бюджете, указывается, что "не закон о бюджете делает намеченные числа обязательными, а законы, принятые 10 - 20 лет назад и порождающие бюджетные операции, которые в совокупности, с учетом складывающихся в этом году обстоятельств позволяют привлечь в бюджет вероятную величину доходов <14>. Следует отметить, что в целом данная позиция заслуживает внимания. Однако здесь необходимо уточнить, что в отдельных случаях сам бюджет может оказывать влияние на законодательство о доходах и расходах. Например, Конституционный Суд РФ, признавая неконституционным тот или иной закон, закрепляющий налог, неоднократно указывал, что вступление в силу соответствующего акта суда отсрочивается в связи с тем, что средства от соответствующих налогов уже учтены в бюджете и отмена налога отрицательно отразится на его доходной части <15>.

<14> См.: Анисимов А. Бюджетный закон - ось бюджетного процесса / А. Анисимов, Г. Крылов // Хоз-во и право. 1993. N 6. С. 48 - 49.
<15> См.: п. 9 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 января 2001 г. N 2-П // Собрание законодательства РФ. 2001. N 7. Ст. 701.

Таким образом, бюджет представляет собой центр бюджетно-правового регулирования отношений государственной и муниципальной собственности. В то же время его нельзя отрывать от иных разделов и институтов финансового права.

  1. Важнейшую роль бюджет играет в реализации неимущественных бюджетно-правовых отношений. В первую очередь речь идет о бюджетно-процессуальном регулировании.

Все стадии бюджетного процесса строятся вокруг и по поводу бюджета. В процессуальных отношениях бюджет выступает в основном как финансовый план, имеющий соответствующую правовую форму. Как отмечено учеными, "бюджетный процесс - это явление уникальное, ибо, пожалуй, это единственный юридический процесс, обслуживающий формирование и исполнение одного-единственного закона - закона о бюджете на предстоящий финансовый год" <16>.

<16> Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право (политический аспект). М.: Юристъ, 2003. С. 58.

Здесь необходимо сказать несколько слов о правовой природе закона (решения) о бюджете как правового акта. В литературе есть мнение о том, что этот акт не обладает свойствами закона <17>. Это связано с особенностями его содержания. Известно, что многие бюджетные показатели рассчитаны на определенный период времени и определяют нормативы предоставления средств конкретным субъектам права. Иными словами, многие нормы законов (решений) о бюджете носят индивидуальный характер. Отсюда появляются сомнения в нормативности актов о бюджете. Здесь, видимо, необходимо помнить, что "в финансовом праве ежегодно принимаемый закон о бюджете на предстоящий финансовый год - ярко выраженный смешанный акт, в котором одновременно закреплены нормативные и индивидуальные предписания" <18>. Данная особенность должна учитываться при правовом регулировании отношений, объектом которых являются законы (решения) о бюджете.

<17> См.: Анисимов А. Указ. соч. С. 40. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 155 - 156.
<18> См.: Анисимов А. Указ. соч. С. 41 - 42; Кордик Д.Н. Роль парламентов в решении вопросов бюджетно-финансовой политики федеративных государств // Законодательство и экономика. 2006. N 12.

Рассмотрим подробнее, какую роль играет бюджет на основных стадиях бюджетного процесса.

Стадия составления проектов бюджетов направлена на создание соответствующего финансового плана. Именно на этой стадии необходимо включить в бюджет все доходы и расходы, а также обеспечить его сбалансированность.

Составляя проект бюджета, исполнительные органы тем самым "предлагают" представительным органам свое видение осуществления (реализации) права государственной или муниципальной собственности.

Следует отметить, что разработка бюджета является прерогативой исполнительных органов. Иными словами, в данном случае право законодательной инициативы других субъектов здесь существенно ограничено. Такая ситуация имеет место во многих странах мира <19>.

<19> См.: Анисимов А. Указ. соч. С. 47.

В то же время нужно учитывать, что определенную роль в составлении бюджетов играют практически все органы государственной власти и органы местного самоуправления. Дело в том, что все они являются либо главными распорядителями бюджетных средств, либо главными администраторами доходов или источников финансирования дефицитов бюджетов. Соответственно, они участвуют в составлении "своей" части бюджета.

В настоящее время законодательство предъявляет определенные требования к детализации бюджета. В советские годы бюджет составлялся и утверждался в самой общей форме. Так, например, Закон о бюджете СССР на 1976 г. состоял всего из 10 статей <20>. В настоящее время требования к составу бюджетных показателей закреплены в уже упоминавшейся ст. 184.1 БК РФ. В результате федеральный закон о федеральном бюджете включает в себя значительную текстуальную часть, а также несколько десятков приложений <21>. Детализированность бюджета обеспечивает более широкий контроль со стороны представительных органов при его утверждении.

<20> Так, например, в Федеральном законе от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" содержится 31 приложение.
<21> Собрание законодательства РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

Стадия рассмотрения и утверждения бюджетов обеспечивает придание ему общеобязательной силы. По сути, данная стадия представляет собой законотворческий процесс.

Специфика закона (решения) о бюджете накладывает непосредственный отпечаток на данную стадию бюджетного процесса. Важнейшей особенностью является тот факт, что данный законотворческий процесс регулируется не конституционным, а финансовым правом. Причиной этого, на наш взгляд, является то, что в данном случае законодатель не просто издает нормативный акт в целях регулирования общественных отношений. Утверждая закон (решение) о бюджете, представительные органы выражают волю соответствующего общественно-территориального образования на осуществление права собственности. Иными словами, в данном случае целью представительных органов является не осуществление правового регулирования, а реализация правомочий собственника в отношении государственной или муниципальной собственности.

Вышеуказанные цели обусловливают особенности самого процесса рассмотрения и утверждения бюджетов. К таким особенностям можно отнести следующие:

  1. закон о бюджете подлежит внеочередному рассмотрению (ст. 51 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ) <22>. В данном случае проявляется важность временного фактора для закона о бюджете;
  2. особые детально определенные предметы каждого чтения. Применительно к иным законам предметы чтений определяются лишь в самом общем виде (см. гл. 13 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ);
  3. обязательное рассмотрение бюджета Советом Федерации (ст. 106 Конституции РФ). Существуют законы, которые считаются автоматически одобренными, если в течение определенного времени не были рассмотрены Советом Федерации.
<22> См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1997. С. 139 - 140.

Могут быть названы и иные особенности рассмотрения и утверждения бюджетов. Однако все они в конечном счете обусловлены спецификой самого закона (решения) о бюджете. Как отмечалось учеными, закон о бюджете выступает здесь как объект соответствующих правоотношений <23>.

<23> Отметим, что ранее подобная норма содержалась в ст. 83 БК РФ.

На стадии исполнения бюджетов бюджет реализуется в фактических финансовых отношениях. Закон (решение) о бюджете лежит в основе данной стадии.

Расходование средств бюджетов допускается по общему правилу лишь на основании принятого закона (решения) бюджете. Следует отметить, что в соответствии с п. 6 ст. 192 БК РФ, в случае если в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством Российской Федерации расходных обязательств Российской Федерации, Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов об изменении сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году и (или) плановом периоде <24>. Иными словами, закон (решение) о бюджете в определенной мере предопределяет возможность реализации других актов.

<24> См.: Анисимов А. Указ. соч. С. 44 - 45.

Финансирование расходов, не предусмотренных в законе (решении) о бюджете, допускается лишь на основании актов судебных органов (ст. 239 БК РФ).

Таким образом, бюджет на данной стадии выступает как основной и практически единственный план, в соответствии с которым государство или муниципальные образования осуществляют расходование своей собственности.

Закон (решение) о бюджете является основой для составления сводной бюджетной росписи, т.е. документа, на основе которого непосредственно происходит выделение бюджетных средств.

В литературе отмечено, что бюджетный закон не вступает в силу непосредственно, ибо необходимо еще распределение расходов и доходов по кварталам <25>. Однако это не лишает его центрального места на стадии исполнения бюджета, ибо именно закон (решение) о бюджете лежит в основе дальнейшего распределения. Отсутствие же полной детализации в законе (поквартальной и другой) связано с тем, что такая детализация привела бы к неоправданному затягиванию рассмотрения и утверждения соответствующего закона на предыдущей стадии <26>.

<25> Надо отметить, что теоретически возможно утверждение бюджета в максимально подробной форме. Иногда на практике некоторые депутаты даже пытаются провести соответствующие изменения в бюджетное законодательство.
<26> См.: Анисимов А. Указ. соч. С. 45.

Следует отметить, что бюджетное законодательство допускает определенное отступление от норм закона (решения) о бюджете на стадии исполнения. В литературе это названо "творческим исполнением бюджета". Однако указанные отступления ограничены. В настоящее время ст. 217 БК РФ устанавливает четкий перечень случаев, когда возможно внесение изменений в сводную бюджетную роспись без корректировки самого бюджета. Причиной таких ограничений является тот факт, что любые отступления от утвержденного бюджета являются, по сути, изменением воли законодателя относительно осуществления права государственной или муниципальной собственности.

Таким образом, бюджет занимает центральное место на стадии исполнения бюджета. По общему правилу лишь закон (решение) о бюджете может выступать основой для осуществления бюджетных расходов.

Стадия составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности является завершающей стадией бюджетного цикла. Она обеспечивает придание бюджету статуса исполненного или неисполненного. По сути, на данной стадии общественно-территориальные образования в лице своих представительных органов должны сказать, правильно ли исполнительные органы израсходовали средства, составляющие государственную или муниципальную собственность.

Годовой отчет об исполнении бюджета утверждается в форме отдельного закона (решения). Однако для подготовки отчета необходимо использовать сам бюджет. Отчет должен быть составлен в соответствии с теми же подходами, как и бюджет. Имеется в виду, что в целях обеспечения сопоставимости бюджетных показателей при составлении отчета должна использоваться та же структура бюджетной классификации, которая применялась при составлении самого бюджета.

Бюджет здесь выступает как образец для сравнения того, что было запланировано, и того, что было сделано в течение отчетного периода.

Итак, проанализировав место бюджета в бюджетно-правовом регулировании, можно заключить, что он рассматривается как наукой, так и практикой в нескольких значениях, которые отражают ту или иную его сторону. При этом бюджет находится в центре как имущественных, так и неимущественных бюджетно-правовых отношений. И немаловажную роль в этом играет то обстоятельство, что бюджет является воплощением наиболее значительной части государственной или муниципальной собственности.

А.Г.Пауль

К. ю. н.,

преподаватель

кафедры финансового права

юридического факультета

Воронежского государственного

университета