Мудрый Экономист

Изменения в бюджетном законодательстве

"Бюджетный учет", 2009, N 11

Т.В. Саакян, заместитель директора Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России, познакомила слушателей с основными поправками к бюджетному законодательству, над которыми сейчас напряженно и плодотворно работает министерство.

В прошлом году на аналогичном совещании Татьяна Васильевна рассказывала о больших системных поправках к Бюджетному кодексу Российской Федерации (далее - Кодекс) в части государственно-муниципального финансового контроля (см. "Бюджетный учет", 11/2008, с. 12). Эти поправки были подготовлены еще два года назад. Теперь пакет поправок уточнен, и планируется все вопросы, которые не были затронуты в Кодексе Законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ в части финконтроля, привести в соответствие с новыми нормами.

Следующий большой блок поправок - общие поправки, которые охватывают весь Кодекс, начиная с понятийного аппарата и заканчивая исполнением бюджета. И еще один блок поправок связан с изменением организационно-правового статуса государственных (муниципальных) учреждений.

Изменение полномочий через призму бюджетной классификации

Татьяна Васильевна остановилась на трех поправках, касающихся бюджетной классификации. Первая затрагивает операции по исполнению бюджета как по доходам, так и по расходам, и по источникам финансирования дефицита бюджета и заключается в следующем. В соответствии с Кодексом перечни главных администраторов доходов, главных распорядителей средств бюджета, главных источников финансирования дефицита, то есть перечни главных участников бюджетного процесса, а также закрепляемые за ними коды бюджетной классификации утверждаются законом (решением) о бюджете. В связи с этим любое изменение как в составе участников, так и в закрепляемых за ними кодах (например, при изменении в течение года полномочий) требует внесения изменений именно в акт о соответствующем бюджете.

Федеральные законы о федеральном бюджете на протяжении многих лет содержат норму, позволяющую Министерству финансов Российской Федерации уточнять указанные показатели, предоставляя ему право при определении принципов назначения, структуры кодов и присвоении кодов бюджетной классификации вносить соответствующие изменения в перечень главных участников бюджетного процесса, а также в состав закрепленных за ними кодов классификации. Таким образом, при изменении полномочий главных участников бюджетного процесса или перечня администрируемых поступлений в федеральный бюджет достаточно отразить данные изменения в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации, утвержденных Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 145н, без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

К сожалению, эта норма касалась только федерального уровня, так как вводится федеральным законом о федеральном бюджете.

Так вот, законопроектом устанавливается важная поправка, значительно упрощающая деятельность по администрированию поступлений в бюджет. Изменения в ст. ст. 20 и 23 Кодекса позволят утверждать перечни главных администраторов доходов и источников и закрепленные за ними коды нормативным актом соответствующего финансового органа. То есть не только Министерству финансов Российской Федерации, но и соответствующим финансовым органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований позволяется своими приказами уточнять указанную информацию.

В отношении главных распорядителей бюджетных средств предлагаются поправки более значительные. Согласно п. 2 ст. 21 Кодекса перечень главных распорядителей средств бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов.

Законопроект предлагает ведомственную структуру расходов федерального бюджета утверждать решением Правительства Российской Федерации при утверждении сводной бюджетной росписи. Субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям дано право выбора: либо оставить, как было, и утверждать законом (решением) о бюджете или актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо местной администрации в части местного бюджета устанавливать ведомственную структуру расходов и, следовательно, перечень главных распорядителей бюджетных средств актом меньшей силы, чем закон (решение) о бюджете.

Организация и исполнение бюджета

Татьяна Васильевна обратила внимание на две проблемы в классификации доходов бюджетов, которые призвана решить следующая поправка. Первая заключается в следующем: в настоящее время Кодекс (ст. 20) предписывает учитывать не использованные в отчетном финансовом году остатки межбюджетных трансфертов в составе неналоговых доходов. Принимая во внимание, что остатки межбюджетных субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, как и сами трансферты, являются безвозмездными поступлениями, они переносятся в группу безвозмездных поступлений. Это позволит отражать операции по учету и возврату остатков указанных целевых средств в соответствии с их экономическим смыслом и более достоверно определять показатели финансового состояния соответствующего бюджета.

Необходимость внесения второй поправки обусловлена следующими причинами. В связи с установлением требований об учете всех доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на едином счете для их распределения между бюджетами (счет N 40101), открытом органу Федерального казначейства в Банке России, межбюджетные трансферты, являющиеся доходами соответствующих бюджетов, также поступают на указанный счет для последующего зачисления на счет соответствующего бюджета.

Рассмотрим пример, когда при перечислении трансферта получатель средств федерального бюджета заполнил некорректно платежное поручение, которое не позволяет органам Федерального казначейства отнести их на тот или иной вид соответствующих доходов от целевых безвозмездных поступлений. Казначей вынужден в соответствии с действующим порядком отразить указанные суммы по коду классификации доходов бюджетов "Невыясненные поступления" и перечислить их в федеральный бюджет.

При уточнении целевых средств в установленном порядке на основании заявки администратора доходов бюджета в случае недостаточности поступлений в бюджет за текущий операционный день сумма межбюджетного трансферта перечисляется в соответствующий бюджет только в размере учтенных поступлений за текущий операционный день, что приводит к возникновению задолженности между бюджетами в случае недостаточности средств, подлежащих перечислению в бюджет.

Учитывая, что такая ситуация возникает в связи с отсутствием права у органов Федерального казначейства на подкрепление средств с единых счетов бюджетов, необходимых для уточнения платежей, отнесенных к невыясненным поступлениям, поправкой сразу к нескольким статьям Кодекса (20, 166.1, 218) эта проблема устраняется. И благодаря таким - даже незаметным на первый взгляд - поправкам и изменениям осуществлять организацию и исполнение своего бюджета будет, безусловно, легче.

Плата за "плату в бюджет"

Далее Татьяна Васильевна затронула тему, которая извечно беспокоит бюджетные учреждения, об уплате налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, с доходов от использования государственного (муниципального) имущества и доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, требование об уплате которых установлено ст. 41 Кодекса.

Кодекс на основании своей ст. 1 призван регулировать бюджетные правоотношения в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Отношения по уплате налогов должны устанавливаться законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Таким образом, положения ст. 41 Кодекса (в части уплаты налогов) не являются предметом регулирования нормами бюджетного законодательства. Тем более что обязанность налогоплательщика - бюджетного учреждения по уплате налога должна быть исполнена непосредственно бюджетным учреждением в рамках денежного обязательства в порядке, установленном для исполнения бюджетного обязательства получателя средств бюджета, то есть это вопрос не доходов бюджета, а вопрос бюджетных расходов. Поэтому предложено исключить из ст. 41 Кодекса эти положения. К сожалению, из данной поправки не следует, что платить налоги на доходы от сдачи в аренду имущества и на доходы от платных услуг не требуется.

Эти вопросы являются предметом рассмотрения другого законопроекта, вносящего изменения не только в Бюджетный кодекс, но и в целый ряд других законов: Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральные законы "О некоммерческих организациях", "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг..." и другие федеральные законы. Данные поправки вносятся в целях реформирования бюджетного сектора. Этой теме будет посвящена отдельная статья в журнале "Бюджетный учет", как только законопроект будет внесен в Правительство Российской Федерации.

Внимание! Когда вышеназванный законопроект будет находиться на рассмотрении в Государственной Думе, он будет размещен на сайте www.duma.gov.ru. Следите за судьбой законопроекта!

А теперь о штрафах

Татьяна Васильевна ознакомила слушателей и с другими поправками к Кодексу. Например, к ст. 46, устанавливающей такие виды доходов, как штрафы и иные суммы принудительного взыскания.

Указанной статьей определено, что зачисление сумм денежных взысканий (штрафов), исчисляемых исходя из сумм налогов (сборов), предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, производится по нормативам, установленным применительно к соответствующим налогам и сборам. Означенная норма позволила при определении порядка применения бюджетной классификации установить учет названных взысканий (штрафов) по соответствующему подвиду кода вида налогового дохода, что обеспечило полноту бюджетного учета по соответствующим источникам налоговых доходов бюджетов.

Но кроме налоговых доходов есть много неналоговых доходов, которые установлены другими законами - Земельным, Водным, Лесным кодексами и т.д. В отношении неналоговых доходов аналогичная норма о связи доходов, полученных в результате применения мер гражданско-правовой ответственности, с самим неналоговым источником дохода не установлена.

В связи с этим суммы неустоек (штрафов), являющихся мерами гражданско-правовой ответственности за неисполнение обязательства, учитываются по самостоятельным кодам классификации доходов бюджетов Российской Федерации, не имеющих взаимосвязи с кодами учета источников неналоговых доходов (нарушенных обязательств).

Сложившее положение препятствует обеспечению прозрачности бюджетных правоотношений, а в части распределяемых доходов приводит к возникновению дополнительных издержек по администрированию как для плательщика, так и для администратора, поскольку коды классификации доходов для учета поступлений от применения мер гражданско-правовой ответственности не относятся к распределяемым доходам.

В той же ст. 46 Кодекса сейчас установлено следующее: штрафы за нарушения бюджетного законодательства субъектов, а также штрафы, установленные законом субъектов, поступают в соответствующий бюджет - субъекта или местный бюджет. Есть ли у субъекта Российской Федерации право устанавливать штрафы, которых нет, например, в КоАП? Такого права нет. Но субъект Российской Федерации имеет право установить состав правонарушений, санкции за которые определены КоАП.

Этими причинами обусловлена поправка к ст. 46 Кодекса, согласно которой суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (в части бюджетов субъектов Российской Федерации), а также денежных взысканий (штрафов), налагаемых за правонарушения, установленные законодательством субъектов Российской Федерации, подлежат зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по месту наложения штрафа по нормативу 100 процентов.

Исполнительные листы

Кодекс содержит гл. 24.1, которая устанавливает порядок исполнения требований по взысканию средств бюджета на основании исполнительных листов согласно ст. 242.2, касающейся исполнения взыскания со счета бюджета за счет казны соответствующего публично-правового образования.

Как показала практика, установленный в гл. 24.1 Кодекса механизм исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по денежным обязательствам бюджетных учреждений, оказался эффективнее механизма исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Недостатки при исполнении исполнительных документов за счет казны обусловлены следующими факторами: отсутствие механизма принуждения должника к исполнению исполнительного документа (приостановление операций на лицевом счете должника) и, как следствие, несоблюдение установленного срока исполнения исполнительного документа, незаинтересованность государственных органов и органов местного самоуправления, представлявших интересы в суде в соответствии со ст. 158 Кодекса, в уменьшении взыскиваемых денежных сумм за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации, казны муниципального образования, в результате чего увеличиваются расходы соответствующих бюджетов на исполнение судебных актов. Указанные обстоятельства влекут нарушения законных прав и интересов взыскателей, которые, в свою очередь, обращаются в органы прокуратуры Российской Федерации и в Европейский Суд по правам человека, что влечет негативные последствия для государства.

Предлагается изменить механизм исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и внести изменения в Бюджетный кодекс и Гражданский кодекс, возложив ответственность по представлению интересов в судебных органах и последующему исполнению судебных актов на главных распорядителей средств соответствующего бюджета в порядке ст. ст. 242.3, 242.4, 242.5 Кодекса.

Отрицательный трансферт

Поправка к ст. 138.1 Кодекса устанавливает право предоставлять иные межбюджетные трансферты федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно вновь вводимой норме в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации, федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты в целях финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органами государственной власти Российской Федерации на основании соглашений между федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, заключаемыми в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Внимание! В соответствии с поправкой к ст. 232 Кодекса у бюджетополучателей в части поступивших в течение года доходов, на которые не предусмотрены ассигнования, появятся основания, получив в течение года субсидию или субвенцию - то есть трансферт из другого бюджета, - уточнить эти операции не через закон о бюджете, а через бюджетную роспись.

Данное изменение позволит решить проблему финансового обеспечения переданных федеральным органам исполнительной власти полномочий органов власти субъектов Российской Федерации. Например, переданных учреждениям МЧС России полномочий по решению вопросов защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, организации и проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы, организации осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, осуществления поиска и спасания людей на водных объектах.

Так как с 1 января 2009 г. указанные учреждения не могут являться участниками бюджетного процесса субъектов Российской Федерации, средства на осуществление ими переданных полномочий в настоящее время направляются на их лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства, и учитываются как средства от приносящей доход деятельности, что не соответствует принципу самостоятельности бюджетов, установленному ст. 31 Кодекса.

Остатки на счетах

Интерес для финансового органа представляют поправки к ст. ст. 95 и 96 Кодекса, особенно актуальные в период финансовой нестабильности. Эти статьи устанавливают перечень источников финансирования соответственно бюджета субъекта Российской Федерации и муниципального бюджета.

В целях обеспечения сбалансированности бюджетов и оперативности принятия соответствующих решений предлагается установить право высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации) принимать решение об использовании остатков средств бюджета на обеспечение сбалансированности и погашение долговых обязательств бюджета без внесения изменений в закон (решение) о бюджете.

Межбюджетные трансферты

Татьяна Васильевна обратила внимание слушателей на положения ст. 12 проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2009 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг., определяющей нормы предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета.

Во-первых, распределение трансфертов по бюджетам субъектов Российской Федерации утверждено только на 2010 г. Во-вторых, в отличие от 2009 г., который не устанавливал норму о проведении обязательных операций с трансфертами на лицевых счетах, открытых в органах Федерального казначейства, сейчас в законопроекте такая норма появилась. То есть операции с межбюджетными трансфертами, которые предоставляются из федерального бюджета в рамках исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов, должны осуществляться на лицевых счетах, открытых в органах Федерального казначейства.

В принципе норма, которая устанавливает обязательный порядок проведения операций на лицевых счетах в казначействе, необходима в первую очередь для того, чтобы получить оперативную информацию для главных распорядителей средств федерального бюджета. Это главная цель данной нормы.

При этом не происходит "расходования целевого межбюджетного трансферта", расходы не связывают деньги, остаток на счете; они связывают информацию об их объемах. Ведь когда представляются расходные расписания на распределенные объемы финансирования для осуществления целевых расходов, источником которых является межбюджетный трансферт, казначей не проверяет, соответствуют ли они остатку на счете.

Казначей может оценить объем финансирования только в момент выплаты. Если остатка на счете не хватит для проведения выплат, казначейство будет возвращать без исполнения платежные документы.

Поэтому при организации бюджета субъекта финансовый орган в 2010 г. должен установить такую финансовую политику, которая позволяла бы исполнять и расходные обязательства, для исполнения которых предоставлены трансферты, и другие расходы бюджета исходя из кассового плана.

Необходим гибкий инструмент, который позволит при исполнении бюджета так построить политику, чтобы, с одной стороны, не допустить кредиторской задолженности по переданным источникам и в то же время использовать свободный остаток на счете, то есть управлять ликвидностью счета бюджета.

Т.В.Саакян

Заместитель директора

Департамента бюджетной политики

и методологии

Минфина России