Мудрый Экономист

Проверка достоверности сметной стоимости объекта капстроительства

"Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности", 2009, N 7

Не так давно Правительство РФ утвердило Положение о проверке стоимости объектов капстроительства <1> (далее - Положение). Оно вводится в действие с 2010 г., поэтому у ревизоров и бюджетных учреждений еще есть время для того, чтобы его изучить и подготовиться к практическому применению. Мы постараемся выделить основные моменты, на которые следует обратить внимание.

<1> Постановление от 18.05.2009 N 427.

Почему нужно проверять проектно-сметную документацию?

Для ответа на этот, казалось бы, простой вопрос обратимся к Постановлению ФАС ЗСО от 13.05.2009 N Ф04-2729/2009(5926-А46-44), в котором рассмотрен спор, связанный с объектом капитального строительства. Бюджетное учреждение, выступающее в роли государственного заказчика, посчитало, что подрядчик завысил расценки на строительство инвестиционного объекта - жилого дома. Причиной такого завышения, по мнению учреждения, стало увеличение стоимости материалов и объемов работ в результате допущенных проектной организацией ошибок в проектно-сметной документации. Подрядчик должен был выполнить входной контроль документации и выявить допущенные ошибки (п. 4.6 СНиП 12-01-2004 "Организация строительства" <2>), но он этого не сделал, что явилось поводом для предъявления к нему иска о неосновательном обогащении. Суд не поддержал доводы учреждения, указав на то, что каких-либо положений об обязанности генподрядчика осуществлять проверку проектно-сметной документации государственным контрактом и гражданским законодательством не предусмотрено. В итоге бюджетному учреждению в условиях правового вакуума так и не удалось доказать, что подрядчик завысил цену строительства и неосновательно на этом обогатился. Для того чтобы бюджетному учреждению не оказаться в такой ситуации, Правительство РФ разработало Положение, которое вступает в силу с 2010 г.

<2> Одобрено Постановлением Госстроя России от 19.04.2004 N 70.

Можно ли применять Положение или пока его можно только изучать?

Сразу скажем, документ пока "сырой" и применять его в том виде, в котором он опубликован, достаточно проблематично. Дело в том, что, для того чтобы реализовать все нормы Положения, Минрегиону предстоит поработать над соответствующими подзаконными документами. Во-первых, Министерству следует позаботиться о подведомственном госучреждении, которое будет уполномочено на проведение проверки сметной стоимости объектов капитального строительства. Во-вторых, чиновникам предстоит утвердить план разработки сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости объектов. Но это еще не все.

Уже в июле этого года Минрегион должен утвердить порядок разработки сметных нормативов, правила формирования и ведения реестра сметных нормативов, форму заключения о проверке достоверности определения сметной стоимости, порядок ведения реестра таких заключений, классификацию сметных нормативов, подлежащих применению при определении сметной стоимости. До января следующего года чиновникам нужно успеть разработать укрупненные нормативы цены строительства объектов капитального строительства (непроизводственного назначения и инженерной инфраструктуры).

В случае если все перечисленные подготовительные мероприятия будут выполнены в установленный срок, Положение можно будет применять на практике. При этом дополнительно чиновники должны будут утвердить нормативы цены конструктивных решений объектов капстроительства (до марта 2010 г.). А по согласованию с Минфином и Минэкономразвития в этот же срок Минрегион должен представить в Правительство РФ предложения по уточнению размера платы за проведение проверки стоимости объектов строительства.

Как видим, мероприятий достаточно и пока нет оснований считать Положение полноценным документом. Тем не менее уже сейчас нужно знать суть данного акта и последствия его применения для бюджетных учреждений в недалеком будущем.

Что такое сметная стоимость объектов и кто ее проверяет?

Прежде чем перейти к вопросам проверки, напомним читателю, что подразумевается под сметной стоимостью объектов капитального строительства. Это показатель потребности в денежных средствах, необходимых для осуществления строительства объекта капитального строительства, определяемый расчетным путем в сметной документации. Проверка сметной стоимости проводится независимо от получения разрешения на строительство, обязательности подготовки проектной документации и обязательности государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. При этом проверяется стоимость только тех объектов, строительство которых полностью или частично финансируется за счет средств федерального бюджета (п. 1 Положения).

Категория проверяющих сметную стоимость лиц определяется в зависимости от объектов капитального строительства. Основным инспектирующим органом является федеральное государственное учреждение, подведомственное Минрегиону. Оно проверяет стоимость всех объектов, в том числе тех, частичное финансирование которых планируется осуществлять за счет средств региональных и (или) местных бюджетов. Но есть исключение - объекты, используемые для нужд обороны и безопасности государства. За оценку строительства таких объектов ответственны Министерство обороны, подведомственные ему структуры и иные органы исполнительной власти, уполномоченные на проведение экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Как видим, в Положении упоминается еще об одной процедуре - экспертизе. Проверка сметной стоимости может осуществляться:

Проверка сметной стоимости или экспертиза проектной документации?

Проверка стоимости сметной документации и экспертиза проектной документации - две различные процедуры государственного контроля. При этом экспертиза - более емкое мероприятие, предметом которого является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности (п. 5 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ). При проведении экспертизы проектной документации нужно руководствоваться отдельным Положением о проведении экспертизы <3> (п. 11 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ).

<3> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 N 145.

Следует иметь в виду, что проверка сметной стоимости не заменяет экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. Этого нельзя сказать об обратной ситуации. Если экспертиза сметной документации подтверждена положительным заключением, содержащим оценку сметной стоимости объекта капитального строительства, то такой документ рассматривается как положительное заключение о достоверности определения сметной стоимости объекта, то есть проверку сметной стоимости объекта проводить не нужно.

Возможна еще одна ситуация, когда проверка сметной стоимости и экспертиза проектной документации проводятся одновременно. При этом для проверки сметной стоимости может потребоваться документ, подтверждающий проведение экспертизы проектной документации.

Какие документы представляются на проверку?

Перечень документов, которые нужно представить в уполномоченный орган для проверки сметной стоимости объекта (независимо от характера подготовки проектной документации - обязательный или добровольный), приведен в п. 8 Положения. В него входят:

Если проверка сметной стоимости проводится после экспертизы проектной документации, то из списка представляемых документов следует исключить копию задания на выполнение инженерных изысканий и результаты таких изысканий. А состав и содержание разделов проектной документации, представляемой для проведения проверки сметной стоимости, определяются в договоре (п. 10 Положения).

Проверка сметной стоимости может проводиться применительно к отдельному этапу строительства, если создание объекта капитального строительства будет осуществляться отдельными этапами. Тогда все документы представляются на проверку применительно к выделенным этапам строительства объекта (п. 13 Положения).

Органы, которые осуществляют проверку сметной стоимости, могут направить учреждению мотивированный письменный запрос о необходимости представления дополнительных расчетных обоснований предусмотренных в сметной документации затрат, для расчета которых не установлены сметные нормы либо нет конструктивных, технологических и других решений, предусмотренных проектной документацией. Не допускается требование уполномоченным органом представления иных сведений и документов от бюджетных учреждений, выступающих в роли государственных заказчиков строительства.

Как проверяются документы и стоимость строительства?

Проверка комплектности представленных бюджетным учреждением документов предшествует основному этапу - контролю сметной стоимости. Проверка комплектности документов проводится в течение трех рабочих дней, в исключительных случаях, поименованных в п. 15 Положения, этот срок может быть продлен до десяти рабочих дней. По истечении срока государственному заказчику направляется проект договора на проведение проверки сметной стоимости либо представленные документы возвращаются без рассмотрения. Основаниями для возврата документов являются:

<4> Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию утверждено Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 N 87.

В случае если в представленных заявителем документах выявлены недостатки, которые можно устранить без возврата этих документов, и заявитель не настаивает на их возврате, проверяющий орган устанавливает срок для устранения таких недостатков (не более месяца).

Проверка сметной стоимости является основным этапом. Здесь изучаются и оцениваются расчеты, содержащиеся в сметной документации, в целях установления их соответствия сметным нормативам, включенным в реестр сметных нормативов, физическим объемам работ, конструктивным, организационно-технологическим решениям. Допускается во время проверки внесение изменений в проектную документацию, что должно быть предусмотрено договором на проведение такой проверки. Очевидно, что в этом случае срок анализа сметной стоимости увеличивается (не более чем на месяц).

Как и на предыдущем этапе, при проведении проверки сметной стоимости могут быть выявлены недостатки, такие как отсутствие либо неполнота сведений, описаний, расчетов, чертежей, схем, не позволяющие сделать выводы о достоверности или недостоверности представленных расчетов. Тогда бюджетному учреждению, выступающему в роли заказчика, в течение трех рабочих дней направляется уведомление о выявленных недостатках и при необходимости устанавливается срок их устранения.

Не исключена ситуация, когда при расчете сметной стоимости строительства нет соответствующих нормативов. Тогда есть такой вариант. Заинтересованное лицо вправе подготовить необходимые сметные нормативы и представить их в Минрегион для включения в установленном порядке в федеральный реестр сметных нормативов. Кто будет являться таким заинтересованным лицом? Очевидно, что проверяемое лицо - бюджетное учреждение, выступающее в роли госзаказчика.

К нарушениям, выявляемым при проверке затрат, включаемых в акты выполненных работ, можно отнести завышение норм накладных расходов и сметной прибыли, дополнительных затрат при производстве работ в зимнее время, затрат на строительство временных зданий и сооружений, затрат на непредвиденные работы. При выявлении этих и других нарушений уполномоченные органы и бюджетные учреждения, являющиеся заказчиками строительства, могут руководствоваться действующей Методикой определения стоимости строительной продукции <5>. В данном документе составлению сметной документации посвящен отдельный раздел, в котором детально прописываются все расходы на строительство, закладываемые в смету (затраты на эксплуатацию строительных машин, стоимость материальных ресурсов, накладные расходы, сметная прибыль и др.).

<5> Утверждена Постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1.

Если бюджетное учреждение проштудирует указанную методику, то у него будет меньше вопросов к проектной организации и к уполномоченным органам, которые по результатам проверки могут вынести как положительное, так и отрицательное решение.

Как оформляются результаты проверки?

По результатам проверки сметной стоимости составляется итоговый документ - заключение. Его форма и порядок составления устанавливаются Минрегионом, но пока данное ведомство подобной инициативы не проявило, ведь до 2010 г. еще есть время. В любом случае Министерство должно предусмотреть в заключении место для обоснования выводов о достоверности (недостоверности) определения сметной стоимости со ссылками на конкретные положения сметных нормативов и с перечислением несоответствий, связанных с неправильностью или необоснованностью принятых в расчетах сметы показателей.

Заключение может быть либо положительным (достоверным), либо отрицательным (недостоверным). Оснований для неудовлетворительного заключения немного:

При неблагоприятном исходе учреждение вправе представить материалы на повторную проверку после их доработки по замечаниям и предложениям, изложенным в отрицательном заключении. Если это не помогло и бюджетное учреждение уверено в своей правоте, оно может оспорить в судебном порядке заключение о недостоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства. В крайнем случае, когда все попытки не принесли результата, учреждению ничего не остается, как пересмотреть сметную стоимость объекта и подготовить новый достоверный расчет и проектную документацию.

Какие еще нормативные акты затронуло Постановление Правительства РФ N 427?

Как и следовало ожидать, уточнены требования к сметной документации. Ранее в Положении о составе разделов сметной документации <6> говорилось о том, что данная документация составляется в сметных ценах, сложившихся ко времени ее составления. С вступлением в силу изменений сметная документация составляется с применением базисного уровня цен и цен, сложившихся ко времени ее составления (с указанием месяца и года ее составления). Под базисным уровнем цен понимаются стоимостные показатели сметных нормативов, действовавшие по состоянию на 1 января 2000 г. Таким образом, законодатели предлагают учитывать не одну, а две составляющие, правда, как это делать (какому уровню цен отдать предпочтение), в Положении не говорится. Но можно предположить, что законодатель ввел базисный уровень цен для того, чтобы у бюджетного учреждения был ориентир, с которым следует сопоставить сложившийся ко времени составления сметы уровень цен. Данное изменение уже вступило в силу, поэтому бюджетные учреждения могут его применять, не дожидаясь следующего года, сравнивая базисный и текущий уровни цен.

<6> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 N 87.

Другая поправка коснулась Правил проведения проверки инвестиционных проектов <7>. В них изменена норма о количественном критерии проверки инвестиционных проектов путем сравнения с проектами-аналогами. Проверка по количественному критерию осуществляется путем сравнения стоимости инвестиционного проекта с соответствующей сметной нормой, определяющей потребность в финансовых ресурсах, необходимых для создания единицы мощности строительной продукции (укрупненный норматив цены строительства), а в случае ее отсутствия - путем сравнения с аналогичными проектами. Надеемся, что данное уточнение позволит внести ясность в проведение проверки того или иного инвестиционного объекта по его количественным показателям.

<7> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 12.08.2008 N 590.

Ю.Васильев

Д. э. н.,

генеральный директор

КГ "Аюдар"