Мудрый Экономист

Особенности регулирования труда сотрудников органов внутренних дел

"Трудовое право", 2009, N 1

Служба в органах внутренних дел (правоохранительных органах) является особой разновидностью государственной службы Российской Федерации. И в этой связи отметим, что Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями <1> выделяет три главных вида государственной службы <2>:

  1. государственная гражданская служба - это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации. Общей правовой основой организации и функционирования данного вида государственной ("чиновничьей") службы является Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <3>;
  2. государственная военная служба - профессиональная служебная деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, войсках Специальных формирований и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам, кстати, присваиваются воинские звания. Общей правовой основой в данном случае выступает Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" с последующими изменениями <4>;
  3. правоохранительная служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Такой категории служащих присваиваются специальные звания и классные чины. Определенным разновидностям этого вида государственной службы в настоящее время посвящено несколько специальных федеральных законов и подзаконных актов.
<1> Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2063; 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4437.
<2> О видах службы и служащих по действующему законодательству см.: Манюхин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. М., 1997; Конин Н.М. Административное право России. М., 2007. С. 101 - 113.
<3> Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
<4> Собрание законодательства РФ. 1998. N 13. Ст. 1475; 2004. N 35. Ст. 3607.

Таким образом, с учетом указанной классификации сотрудников органов внутренних дел следует отнести к категории милитаризованных государственных служащих, проходящих службу в системе государственных органов исполнительной власти на должностях правоохранительной службы. При этом необходимо подчеркнуть, что сотрудники органов внутренних дел по своему правовому положению не являются военнослужащими и имеющими особый правовой статус.

Как известно, различные структуры органов внутренних дел по горизонтали и вертикали входят в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации, что утверждено Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927 <5>.

<5> Собрание законодательства РФ. 2004. N 30. Ст. 3149.

В системе и структуре органов внутренних дел создана и функционирует российская милиция, правовой статус которой определен Законом РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" (с последующими изменениями) <6>.

<6> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1991. N 16. Ст. 503; СЗ РФ. 1996. N 48. Ст. 5456; 2004. N 35. Ст. 3607.

В контексте нашей статьи следует отметить, что термин "государственная служба в органах внутренних дел" употребляется крайне редко. Как правило, традиционно применяется словосочетание "служба в органах внутренних дел", хотя в преамбуле Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (далее - Положение о службе) (утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 "Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации" <7>) оговаривается, что настоящее Положение регулирует порядок и условия государственной службы сотрудников органов внутренних дел. При этом следует подчеркнуть, что такая служба является специфическим видом трудовой деятельности и заключается в следующем.

<7> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 2. Ст. 70. При этом следует иметь в виду, что в указанное Положение внесены коррективы Федеральным законом от 17 июля 1999 г. N 177-ФЗ "О применении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О милиции" // Российская газета. 1999. 23 июля. Также см.: СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1. Ст. 25. Кроме того, некоторые изменения были внесены Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 311-ФЗ (Российская газета. 2007. 12 декабря).

Во-первых, отношения государственной службы в органах внутренних дел, в которые вступают сотрудники МВД России, неоднородны по субъектному составу, основаниям возникновения, содержанию, юридической природе и являются предметом правового регулирования различных отраслей права.

Во-вторых, первичными отношениями, предопределяющими возможность вступления сотрудников органов внутренних дел в публично-правовые (государственно-служебные) отношения с внешней средой, служат внутренние отношения с государством в лице соответствующих органов внутренних дел и их должностных лиц.

В-третьих, юридической базой существования как внешних, так и внутренних государственно-служебных отношений являются служебно-трудовые отношения, которые складываются между сотрудниками и соответствующими органами внутренних дел по поводу условий их службы.

В-четвертых, несмотря на то, что служебно-трудовые и внутренние государственно-служебные отношения совпадают во времени, одновременно возникают, функционируют и прекращаются, они представляют собой самостоятельные виды правовых отношений.

В-пятых, поскольку служебно-трудовые отношения в органах внутренних дел по всем критериям подпадают под понятие отношений наемного труда, есть все основания относить их не только к сфере действия, но и к предмету трудового права.

В-шестых, помимо служебно-трудовых отношений сотрудники органов внутренних дел могут стать участниками непосредственно связанных с ними отношений, в частности по материальной ответственности за причиненный ущерб и по разрешению споров, правовое регулирование которых выходит за пределы сферы действия административного права и относится к предмету трудового и гражданско-процессуального законодательства.

Метод правового регулирования служебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел

Поскольку сотрудники органов внутренних дел по своему правовому положению отличаются как от гражданских государственных служащих, так и от военнослужащих, правовое регулирование их труда в силу объективных причин имеет определенные особенности.

С одной стороны, в качестве должностных лиц, наделенных властными полномочиями по реализации функций и задач государства в правоохранительной сфере, они выступают участниками как внешних, так и внутренних государственно-служебных отношений, которые регулируются нормами административного, уголовно-процессуального и других отраслей публичного права, обретая характер государственно-служебных правоотношений.

Метод правового регулирования государственно-служебных отношений достаточно ясен. Необходимо упомянуть лишь одну специфическую черту этих отношений, которая заключается в том, что их участники, как правило, наделены различными по объему и направленности государственно-властными полномочиями. Эта специфика находит отражение в соответствующих нормативных правовых актах, регулирующих профессиональную служебную деятельность сотрудников органов внутренних дел: федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах, положениях, наставлениях, инструкциях, правилах и иных нормативных правовых актах МВД России.

С другой стороны, в качестве граждан, реализующих свое право на труд в виде государственной службы в системе МВД России, сотрудники органов внутренних дел становятся участниками специфических служебно-трудовых отношений по поводу применения их способностей к труду, его условий и охраны, которые по всем признакам подпадают под понятие отношений наемного труда. В результате регулирования нормами права служебно-трудовые отношения лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел обретают форму служебно-трудовых правоотношений.

Утверждение о том, что трудовое право не распространяется на сотрудников органов внутренних дел, поскольку они проходят службу на основе норм административного права, является в настоящее время доминирующим среди представителей науки административного права.

В связи с этим уместно заметить, что разнообразие мнений о правовом регулировании служебно-трудовых отношений в органах внутренних дел в немалой степени обусловлено историей их становления и дальнейшего развития. Так, в Положении о службе Рабоче-крестьянской милиции <8> оговаривалось, что на лиц рядового и начальствующего состава милиции, как и на лиц наемного труда, распространяется КЗоТ РСФСР 1922 г. <9> и изданные в его развитие постановления за отдельными изъятиями.

<8> Положение о службе Рабоче-крестьянской милиции. Утверждено Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 28 сентября 1925 г. // Собрание узаконений РСФСР. 1925. N 8. Ст. 539.
<9> Кодекс законов о труде РСФСР 1922 г.

Впоследствии этот республиканский акт был отменен в связи с изданием Общесоюзного положения о рабоче-крестьянской милиции <10>.

<10> Общесоюзное положение о Рабоче-крестьянской милиции, утвержденное Постановлением СНК СССР от 25 мая 1931 г. N 390.

Общесоюзным положением было установлено, что на работников оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава милиции общее законодательство о труде не распространяется, а условия и порядок их приема на службу, прохождения службы и увольнения регулируются уставами о службе в Рабоче-крестьянской милиции (п. 27), издание которых возлагалось на начальников главных управлений милиции НКВД Союзных республик. Однако эти Уставы ни в одной союзной республике изданы не были.

Вместе с тем Примечание 10 к ст. 1 КЗоТ РСФСР 1922 г., которое появилось в 1933 г., предусматривало, что условия труда работников рабоче-крестьянской милиции и исправительно-трудовых учреждений регулируются специальными законами (Положением о рабоче-крестьянской милиции и Уставом службы в исправительно-трудовых учреждениях). В этой связи в комментариях к законодательству о труде оговаривалось, что Примечания 1 - 10 к ст. 1 КЗоТ РСФСР указывают те категории рабочих и служащих, для которых специальными постановлениями установлены те или иные особенности или изъятия в сравнении с общим законодательством о труде рабочих и служащих.

Позднее в комментариях к ст. 1 КЗоТ РСФСР 1971 г. <11> подчеркивалось, что трудовое законодательство не распространяется на военнослужащих, работников милиции, военизированной охраны некоторых министерств и ведомств, а условия их труда регламентируются нормами административного законодательства.

<11> Кодекс законов о труде РСФСР от 09.12.1971.

В комментариях к КЗоТ РФ, появившихся после вступления в силу Закона РФ от 25 сентября 1992 г. N 3543-1 "О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде РСФСР", вновь был провозглашен тезис о широкой сфере действия трудового законодательства. В них, в частности, отмечалось, что в условиях перехода к рыночной экономике КЗоТ призван регулировать трудовые отношения всех лиц, работающих по найму.

Ответ на вопрос, являются ли служебно-трудовые отношения в органах внутренних дел отношениями найма в юридическом смысле, до сих пор остается дискуссионным, хотя переход к комплектованию кадров на контрактной основе служит аргументом в пользу такой позиции.

Примечательно, что ни в одном действующем нормативном правовом акте трудовое законодательство не указывается в качестве правовой основы службы в органах внутренних дел.

Вместе с тем не секрет, что юридическая практика постоянно заставляет искать ответ на вопрос: из принципов какой отрасли права следует исходить и какие нормативно-правовые акты надлежит применять при рассмотрении споров, вытекающих из служебно-трудовых отношений сотрудников органов внутренних дел.

Действительно, формально в перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу службы в органах внутренних дел, трудовое законодательство не упоминается. Однако нельзя не заметить, что в специальных административно-правовых актах, регулирующих вопросы прохождения службы (Законе РФ "О милиции", Положении о службе, ведомственных приказах и инструкциях), содержится множество норм, имеющих трудоправовую природу.

Их можно разделить на две группы.

При этом в первую группу могут быть включены нормы, которые либо воспроизводят общие нормы трудового права, либо отсылают к соответствующим нормам трудового законодательства, либо действие которых на сотрудников органов внутренних дел презюмируется.

Так, к общим нормам трудового права относятся следующие нормы:

В качестве примеров отсылочных норм можно указать нормы:

К первой группе следует также отнести общие нормы трудового законодательства, распространение действия которых на служебно-трудовые отношения сотрудников органов внутренних дел презюмируется.

Во вторую группу уместно объединить нормы, которые устанавливают особенности правового регулирования служебно-трудовых отношений сотрудников органов внутренних дел по сравнению с трудовым законодательством, обусловленные задачами, возложенными на органы внутренних дел, формами и методами их реализации, специальными требованиями, предъявляемыми к сотрудникам органов внутренних дел.

Поэтому по характеру правовых предписаний эти нормы можно разделить на три разновидности.

Во-первых, нормы, устанавливающие для сотрудников органов внутренних дел дополнительные льготы по сравнению с аналогичными общими нормами трудового права, а именно:

Во-вторых, нормы, содержащие изъятия из тех гарантий, которые установлены общими нормами трудового права для большинства работников, в частности:

В-третьих, нормы, предусматривающие особые условия службы, характерные только для сотрудников органов внутренних дел, в том числе устанавливающие специальные требования и повышенную ответственность, например:

<12> Об этом, например, см.: Анисимов Л.Н., Анисимов А.Л. Трудовые отношения и внутренний трудовой распорядок. М., 2005. С. 265 - 318; Дубровин А.В. Дисциплинарная ответственность работника // Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2008. N 9; Дзорасов М.Э. Основания привлечения работника к дисциплинарной ответственности // Справочник кадровика. 2003. N 12.

Проведенный анализ показывает, что трудовое право оказывает существенное влияние на содержание служебно-трудовых правоотношений в органах внутренних дел. Причем на сотрудников органов внутренних дел распространяются не только общие принципы правового регулирования труда, закрепленные Конституцией РФ и Трудовым кодексом РФ <13>, но и конкретные правовые нормы, относящиеся к таким институтам отрасли трудового права, как рабочее время и время отдыха, оплата труда, гарантии и компенсации, охрана труда и другие.

<13> Трудовой кодекс РФ действует в редакции Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ, вступившего в силу 6 октября того же года; текст см.: Собрание законодательства РФ. 2006. N 27. Ст. 2778.

Кстати, в отличие от военнослужащих действующий Трудовой кодекс РФ не перечисляет сотрудников органов внутренних дел в числе тех лиц, на которых не распространяется трудовое законодательство (ст. 11 Трудового кодекса РФ), хотя и оговаривает, что в этот перечень могут быть включены другие лица, если это установлено федеральным законом.

Поэтому очевидно, что приведенные высказывания об отрицании роли трудового права в механизме правового регулирования отношений службы в органах внутренних дел не выдерживают критики.

Следует также признать, что при регулировании служебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел наряду с нормами законодательства о труде применяются нормы законодательства о государственной службе, которые регламентируют:

Однако наличие административно-правовых элементов в регламентации труда (службы) сотрудников органов внутренних дел не является основанием для выведения служебно-трудовых отношений с их участием из сферы действия трудового права.

В качестве дополнительного доказательства этого утверждения целесообразно обратиться к рассмотрению особенностей метода правового регулирования служебно-трудовых отношений в органах внутренних дел.

При характеристике метода правового регулирования может быть применен подход, в основе которого лежит анализ его черт (признаков), известных из общей теории права, таких как:

  1. порядок возникновения, изменения и прекращения правоотношений (юридические факты);
  2. общее юридическое положение участников правоотношений (правосубъектность);
  3. характер установления прав и обязанностей (нормотворчество);
  4. средства, обеспечивающие исполнение обязанностей (санкции).

По этим направлениям можно рассмотреть основные черты метода, используемого при регулировании служебно-трудовых отношений в органах внутренних дел.

В основе возникновения служебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел лежит договор, о чем убедительно свидетельствует контрактная система комплектования кадров. Как известно, договорный характер установления правоотношений атрибутивен методу трудового права.

Следующая черта метода - общий правовой статус участников правоотношений - имеет важное значение при разграничении отраслей права.

Так, трудовому праву присуще сочетание начал равенства сторон с их определенной зависимостью и подчинением в процессе труда, а административному праву - отношения власти-подчинения. Как отмечалось в литературе по трудовому праву, указанное подчинение субъектов трудовых правоотношений вытекает из природы совместного коллективного труда, порождается его разделением, а потому составляет элемент производственного, а не административного управления.

Тем не менее в научных работах по данной тематике обращалось внимание на противоречивость этой конструкции, несмотря на оговорку о том, что отношения равенства характерны для сторон на момент вступления в трудовые отношения и выхода из них (по крайней мере для работника), а отношения власти-подчинения свойственны самому процессу коллективного труда, поскольку субъектный состав этих отношений не совпадает. Отношения равенства возникают между работником и предприятием, а отношения субординации - между администрацией и работником.

Служебно-трудовым отношениям с участием сотрудников органов внутренних дел также свойственно юридическое равенство сторон на стадии вступления в эти отношения и их прекращения, что отражает их трудоправовую сущность. Отношения власти-подчинения, обусловленные необходимостью управления совместным трудом, в данном случае выходят за рамки обычного трудового отношения и представляют собой элемент внутренних государственно-служебных отношений, правовое регулирование которых присуще административному праву.

Третья черта метода правового регулирования - особенности установления прав и обязанностей субъектов правоотношений - также характеризуется наличием трудоправовых и административно-правовых элементов.

Однако сотрудники органов внутренних дел не принимают участия в разработке нормативных правовых актов, регулирующих условия их службы, в том числе локального уровня, не заключают коллективных договоров и соглашений. Более того, предложения профессиональных союзов (ассоциаций) сотрудников органов внутренних дел по вопросам служебной деятельности органов внутренних дел носят рекомендательный характер (ст. 56 Положения о службе).

Поэтому можно говорить о том, что коллективно-договорное регулирование условий службы в органах внутренних дел не применяется, оставляя место для преимущественного государственно-нормативного регулирования при минимуме индивидуально-договорного.

Наконец, четвертый признак метода - характер правовых средств, обеспечивающих должное поведение субъектов служебно-трудовых отношений и способов защиты их прав.

Как известно, к санкциям, применяемым за неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него обязанностей, а также причиненный ущерб в результате виновного противоправного поведения, в трудовом праве относятся меры дисциплинарной и материальной ответственности, а к правовым средствам, стимулирующим добросовестное исполнение обязанностей, - меры поощрения.

Так, в качестве поощрений за успехи в служебной деятельности помимо видов поощрений, перечисленных в ст. 191 Трудового кодекса РФ (объявление благодарности, выдача денежной премии, награждение ценным подарком, почетной грамотой), ст. 36 Положения о службе в органах внутренних дел предусматривает:

Поскольку применение перечисленных мер поощрения, как правило, выходит за пределы прав руководителей органов внутренних дел, в которых проходят службу награждаемые сотрудники, то их награждение производится по ходатайству вышестоящими в порядке подчиненности должностными лицами, то есть в административно-правовом порядке (см. ст. 40 Положения о службе).

Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел носит специальный характер, что проявляется в предусмотренном перечне дисциплинарных взысканий, порядке их применения, обжалования и снятия.

Правовое регулирование материальной ответственности сотрудников органов внутренних дел за ущерб, причиненный ими государству, в лице соответствующего органа внутренних дел при исполнении служебно-трудовых обязанностей, из-за отсутствия в настоящее время специального нормативного акта осложнено пробелом в позитивном праве. Дело в том, что со дня вступления в силу Федерального закона от 12 июля 1999 г. N 161-ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих" утратило свое действие на территории РФ Положение о материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1984 г.

В связи с этим утратили силу и основанные на этом Указе подзаконные нормативные акты, в том числе Приказ МВД СССР от 5 апреля 1984 г. N 70, которым была утверждена Инструкция о порядке возмещения военнослужащими, лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел материального ущерба, причиненного государству.

Действие Федерального закона "О материальной ответственности военнослужащих" <14> распространяется на военнослужащих, проходящих военную службу по призыву и по контракту в Вооруженных Силах РФ, а также в других войсках, воинских формированиях и органах, в которых законодательством РФ предусмотрена военная служба (п. 2 ст. 1).

<14> Федеральный закон от 12 июля 1999 г. N 161-ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих" // Российская газета. 1999. 21 июля.

Поскольку служба в органах внутренних дел военной службой не является, можно сделать вывод о том, что законодатель не распространяет действие названного Федерального закона на рядовой и начальствующий состав органов внутренних дел.

Следует также отметить, что Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не устанавливает каких-либо особенностей при привлечении государственных служащих к материальной ответственности за причиненный ими ущерб соответствующему государственному органу и определении ее пределов по сравнению с Трудовым кодексом РФ <15>.

<15> Подробно о материальной ответственности по трудовому законодательству, например, см.: Анисимов Л.Н., Анисимов А.Л. Материальная ответственность сторон трудового договора. М., 2006; Полетаев Ю.Н. Материальная ответственность работников // Справочник кадровика. 2004. N 10. С. 16 - 24.

С учетом этих обстоятельств есть все основания распространять нормы трудового законодательства, регулирующего материальную ответственность работников, по аналогии закона на сотрудников органов внутренних дел.

Поэтому на сегодняшний день к сотрудникам органов внутренних дел применимы нормы трудового законодательства, предусматривающие общие положения о материальной ответственности сторон трудового договора (гл. 37 ТК РФ), а также устанавливающие материальную ответственность как работника перед работодателем (гл. 39 ТК РФ), так и работодателя перед работником (гл. 38 ТК РФ).

Защита субъективных прав сотрудников органов внутренних дел, составляющих содержание служебно-трудовых правоотношений, осуществляется в двух формах: судебной и внесудебной.

К первому виду относится защита в Конституционном Суде РФ и судах общей юрисдикции; ко второму - административно-правовая, то есть обращение за защитой своих прав последовательно к вышестоящим начальникам вплоть до Министра внутренних дел РФ. Причем в одном из исследований было высказано предложение об отнесении к внесудебным формам также общественно-правовой защиты и самозащиты лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел. Однако в отличие от обычных работников право на самозащиту у сотрудников органов внутренних дел ограничено законом.

Вместе с тем право сотрудников органов внутренних дел на судебную защиту (ст. 27 Закона "О милиции") гарантировано Конституцией РФ (ст. 46), как и признание права на индивидуальные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения (ст. 37 Конституции РФ).

При этом вид возникающих процессуальных правоотношений зависит от органа, рассматривающего спор, а не от спора. Так, когда спор разрешает вышестоящий начальник, то возникают административно-процессуальные правоотношения, урегулированные нормами административного права, а когда спор рассматривается в суде, то возникают гражданско-процессуальные правоотношения, урегулированные нормами гражданского процессуального права.

Поскольку в гражданском процессуальном праве нет специальных норм, регулирующих рассмотрение служебно-трудовых споров с участием сотрудников органов внутренних дел, применяются общие процессуальные нормы о рассмотрении трудовых споров.

Как известно, разрешая спор по существу, суды руководствуются нормами материального права. В связи с этим особенностью рассмотрения судами споров по искам сотрудников органов внутренних дел является то, что во внимание должны приниматься не только нормативные правовые акты, регулирующие порядок и условия прохождения службы в органах внутренних дел, но и Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Трудовой кодекс РФ.

Например, на практике нередко возникает вопрос, нормы какого из этих Федеральных законов надлежит применять в случае увольнения сотрудника органов внутренних дел по сокращению штатов при ликвидации или реорганизации органа внутренних дел <16>.

<16> Об этом, например, см.: Скачкова Г.С. Увольнение со службы сотрудников органов внутренних дел // Справочник кадровика. 2003. N 12. С. 21 - 26.

Принимая во внимание, что фактически сотрудники органов внутренних дел являются государственными служащими, а Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предоставляет более льготный порядок выплаты среднего заработка при увольнении по сокращению штатов, чем Трудовой кодекс РФ, этот порядок следует распространять и на сотрудников органов внутренних дел.

Кроме того, поскольку ни Закон РФ "О милиции", ни Положение о службе не предусматривают создание в органах внутренних дел комиссий по трудовым спорам, те споры, которые могли бы быть рассмотрены с соблюдением досудебного порядка их урегулирования, например о компенсации за сверхурочную работу и работу в выходные и нерабочие праздничные дни, также рассматриваются непосредственно в суде.

Таким образом, правовое регулирование служебно-трудовых и непосредственно связанных с ними отношений в органах внутренних дел носит комплексный характер, поскольку осуществляется нормами административного законодательства о службе в системе МВД России, законодательства о государственной службе, трудового и гражданско-процессуального законодательства.

Основания возникновения служебно-трудовых отношений в органах внутренних дел

Основаниями возникновения внешних государственно-служебных отношений (административно-правовых, уголовно-процессуальных), в которые вступают сотрудники органов внутренних дел с гражданами и должностными лицами, не находящимися с ними в отношениях служебной подчиненности, административное и уголовно-процессуальное законодательство связывает, прежде всего, такие юридические факты, как административные правонарушения и преступления, не исключая при этом события и правомерные действия. Поэтому они возникают, как правило, против воли и без согласия другой стороны.

Внешним государственно-служебным отношениям предшествуют служебно-трудовые и внутренние государственно-служебные отношения с участием сотрудников органов внутренних дел. Учитывая, что служебно-трудовые и внутренние государственно-служебные отношения на практике одновременно возникают, функционируют и прекращаются, основанием для их возникновения должна служить вся совокупность юридических фактов, порождающих эти отношения в отдельности, то есть сложный фактический (юридический) состав.

При этом внутренняя структура фактического (юридического) состава определяется тем организационно-правовым способом, которым проводится замещение вакантной должности, и предусмотренной действующим законодательством процедурой юридического оформления приема на службу в органы внутренних дел.

Так, согласно ч. 5 ст. 8 Положения о службе в органах внутренних дел РФ, должности рядового и начальствующего состава органов внутренних дел замещаются в соответствии с действующим законодательством путем заключения индивидуальных контрактов, по конкурсу, а также посредством назначения на должность. Порядок и условия применения указанных способов замещения должностей в органах внутренних дел отнесены к компетенции МВД России.

Дело заключается в том, что специальные звания рядового и младшего начальствующего состава присваиваются, как правило, одновременно с назначением граждан на соответствующие должности начальниками, которым предоставлено такое право, специальные звания среднего и старшего начальствующего состава присваиваются Министром внутренних дел РФ, а специальные звания высшего начальствующего состава - Президентом РФ.

В связи с этим приказы о назначении на должность и о присвоении специального звания в отношении лиц, впервые принимаемых на должности среднего, старшего и высшего начальствующего состава, могут не совпадать во времени. Поэтому граждане, принятые на соответствующие должности начальствующего состава, до присвоения им специального звания не являются зачисленными в кадры МВД, а значит, и сотрудниками органов внутренних дел. Следовательно, на них в этот период в полном объеме распространяется трудовое законодательство.



С переходом на контрактную форму организации службы в органах внутренних дел структура фактического (юридического) состава, лежащего в основании возникновения служебно-трудовых и внутренних государственно-служебных отношений, претерпела изменения. Так, заявление о приеме на службу в органы внутренних дел утратило значение единственного документа, подтверждающего добровольное волеизъявление лица. В связи с этим его следует рассматривать в качестве одного из условий предусмотренной процедуры оформления приема на службу в органы внутренних дел, а не в качестве элемента сложного фактического (юридического) состава, являющегося основанием возникновения служебно-трудовых и внутренних государственно-служебных отношений в органах внутренних дел.

Учитывая, что сотрудниками органов внутренних дел являются граждане РФ, состоящие в должностях рядового и начальствующего состава органов внутренних дел или в кадрах МВД России, которым в установленном порядке присвоены специальные звания рядового и начальствующего состава (ч. 1 ст. 1 Положения о службе), этот состав образуют следующие элементы:

  1. контракт о службе;
  2. приказ о назначении на должность;
  3. приказ о присвоении специального звания.

Поскольку правовое положение сотрудника, характер его служебных отношений с руководством органа внутренних дел, вышестоящими начальниками определяется занимаемой должностью и присвоенным специальным званием, можно предположить, что основным правообразующим фактом, определяющим момент возникновения государственно-служебных отношений сотрудников органов внутренних дел, является административный акт-приказ о присвоении специального звания. Вместе с тем важно уточнить, что в данном речь случае идет о государственно-служебных отношениях внутреннего действия.

Кстати, прохождение испытания ни юридически, ни фактически не меняет сложившейся ситуации <17>.

<17> Несмотря на то что во время испытательного срока кандидат назначается стажером по должности без присвоения специального звания и на него в этот период распространяется действие трудового законодательства, он при этом выполняет обязанности и пользуется правами сотрудника органов внутренних дел в соответствии с занимаемой должностью и условиями контракта. Кроме того, испытательный срок, во-первых, исчисляется со дня вступления контракта в силу, а во-вторых, засчитывается в стаж службы в органах внутренних дел, дающий право на выплату процентной надбавки за выслугу лет и назначение пенсии по линии МВД России (ч. 5 ст. 12 Положения о службе).

Таким образом, во-первых, поскольку служебно-трудовые и внутренние государственно-служебные отношения сотрудников органов внутренних дел возникают одновременно, то можно утверждать, что в основании их возникновения лежит единая совокупность юридических фактов, образующая сложный фактический (юридический) состав.

Во-вторых, элементами сложного фактического (юридического) состава служащего, основанием возникновения первичных служебно-трудовых и внутренних государственно-служебных отношений в органах внутренних дел при контрактной системе комплектования кадров являются: контракт о службе, приказ о назначении на должность и приказ о присвоении специального звания.

А.Л.Анисимов



К. ю. н.,

доцент,

профессор

кафедры гражданско-правовых дисциплин

Московского института мировой экономики

и международных отношений