Мудрый Экономист

Нецелевое использование бюджетных средств учреждениями культуры. Судебная практика

"Учреждения культуры и искусства: бухгалтерский учет и налогообложение", 2010, N 10

Анализ нарушений, выявляемых в ходе ревизий финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений, показывает, что, несмотря на принимаемые Правительством РФ и Минфином меры, нецелевое использование бюджетных средств все еще продолжает обнаруживаться.

Достаточно часто споры по фактам нецелевого использования заканчиваются в судах, поэтому бухгалтерам будет интересно узнать о решениях судебных органов.

Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств

Определение нецелевого использования бюджетных средств дано в Бюджетном кодексе. Согласно ст. 38 данного Кодекса бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Следовательно, направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является их нецелевым использованием (ст. 289 БК РФ).

Выявление фактов нецелевого использования влечет применение к нарушителям мер бюджетной, административной и уголовной ответственности.

Ответственность, установленная Бюджетным кодексом, предусматривает изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.

Административная ответственность предусматривает следующие виды наказания (ст. 15.14 КоАП РФ):

Уголовная ответственность определяется ст. 285.1 УК РФ и предусматривает следующие виды наказания:

а) группой лиц по предварительному сговору;

б) в особо крупном размере, наказывается штрафом в размере от 200 000 до 500 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Случаи нецелевого использования бюджетных средств, рассматриваемые арбитражными судами

Изъятие бюджетных средств у организаций, не являющихся получателями. В случае выявления фактов нецелевого использования бюджетных средств их изъятие осуществляется только у получателей, однако анализ судебной практики показывает, что иногда встречаются случаи взыскания бюджетных средств с организаций, не являющихся получателями.

Так, в Постановлении ФАС СКО от 17.11.2009 N А32-22915/2008 рассмотрена кассационная жалоба финансового управления Департамента по финансам, бюджету и контролю по субъекту РФ на решение арбитражного суда о неправомерности взыскания денежных средств с организации.

ФАС СКО не нашел оснований для удовлетворения жалобы.

Исходя из материалов дела, на основании заключенного договора организация оказала учреждению культуры услуги по организации праздника. Стороны подписали акт, согласно которому предусмотренная договором работа по организации карнавального шествия с участием заявленных творческих коллективов обществом выполнена и оплачена в полном размере.

Проведенной межрайонным отделом Департамента финансово-бюджетного надзора по субъекту РФ проверкой выявлено нецелевое использование бюджетных средств, выплаченных обществу за оказанные услуги. Финансовым управлением предъявлено инкассовое поручение, на основании которого платежными ордерами с расчетного счета организации списаны денежные средства на сумму нецелевого использования.

Исходя из положений ст. ст. 1, 6, 38, 289 БК РФ, арбитражный суд пришел к выводу о необоснованности взыскания бюджетных средств с расчетного счета организации. По его мнению, анализ указанных статей показывает, что субъектом нецелевого использования бюджетных средств могут быть лишь их получатели, и только к ним могут применяться меры ответственности в виде изъятия бюджетных средств в бесспорном порядке.

Лицо, вступившее с получателем бюджетных средств в правоотношения, при которых средством оплаты товаров, работ, услуг являются бюджетные деньги, не может признаваться получателем бюджетных средств, поскольку получает их опосредованно. Такие правоотношения в силу ст. 2 ГК РФ регулируются гражданским законодательством, не предусматривающим в качестве способа защиты нарушенного права бесспорное изъятие у контрагента полученных им по сделке денежных средств или иного имущества.

По мнению финансового управления, оно действовало в рамках закона, а именно в соответствии со ст. 284.1 БК РФ, исходя из которой руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) имеют право списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению. В то же время данная норма не должна применяться без учета иных норм бюджетного законодательства, определяющих понятие "получатель бюджетных средств".

Несовпадение израсходованных сумм с суммами, утвержденными сметой. Например, для использования средств, выделенных на проведение праздничных мероприятий, необходимо утвердить смету или иной документ, в котором будут предусмотрены все осуществляемые в рамках данных мероприятий расходы. Отклонение в произведенных расходах является показателем нецелевого использования бюджетных средств, что доказывает судебная практика.

Так, в Постановлении ФАС ДО от 20.07.2009 N Ф03-3360/2009 рассмотрена кассационная жалоба районной администрации о неправомерности расторжения ею соглашения с поселковой администрацией.

В материалах дела указано, что между поселковой и районной администрациями заключено соглашение, по условиям которого первая передала, а вторая приняла на себя обязательства по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры за счет полученных бюджетных субвенций. В указанном соглашении определена сумма субвенций, перечисляемая на 2008 г. из бюджета поселковой администрации в бюджет районной администрации в виде ежемесячных платежей. Передана была лишь часть суммы, и районная администрация, полагая, что обязательства по финансированию вышеуказанных мероприятий выполнены поселковой администрацией ненадлежащим образом, обратилась с иском в арбитражный суд.

Поселковая администрация подала встречный иск, считая, что в результате нецелевого использования субвенций районной администрацией ей причинены убытки.

Как установлено судами, план мероприятий организаций культуры на 2008 г., в нарушение условий соглашения, между истцом и ответчиком не согласовывался и не утверждался. Согласно отчетам об использовании денежных средств, направляемых поселковой администрацией в счет исполнения обязательств по соглашению, последние расходовались на содержание учреждения культуры и искусства, а не на финансирование мероприятий по организации досуга населения поселка в рамках данного соглашения.

С учетом изложенного судебными инстанциями сделан правомерный вывод об отсутствии оснований для удовлетворения исковых требований районной администрации.

Перечисление средств за выполненные работы не исполнителю, указанному в контракте, а иному лицу. Так, в Постановлении ФАС СЗО от 21.02.2008 N А56-15599/2007 рассмотрена кассационная жалоба Комитета по физической культуре и спорту (истец) на решение арбитражного суда и апелляционной инстанции об отсутствии фактов нецелевого использования бюджетных средств.

Исходя из материалов дела, Комитет согласно заключенному контракту перечислил Союзу танцевального спорта (ответчик) субсидии на проведение им спортивных соревнований и мероприятий. В рамках данного контракта ответчик заключил договор с подрядчиком на оказание услуг по световому и музыкальному сопровождению и оформлению турнира по спортивным танцам. Однако денежные средства в счет оплаты оказанных услуг согласно письму подрядчика ответчик перечислил другому юридическому лицу.

Истец, руководствуясь ст. ст. 78, 289 БК РФ, посчитал, что, несмотря на неоспариваемый факт оказания подрядчиком услуг по оформлению турнира, бюджетные средства были неправомерно перечислены другому юридическому лицу. Кроме того, по мнению истца, ответчик не представил отчет о расходовании бюджетных средств и перечислил денежные средства без подписания акта.

Отказывая в удовлетворении иска, суд сделал вывод о том, что порядок произведенных ответчиком расчетов по государственному контракту не противоречит закону и не свидетельствует о нецелевом использовании бюджетных средств.

Судами установлено, что, учитывая факт оказания услуг в полном объеме, отсутствие подписанного акта выполненных работ не свидетельствует о нецелевом использовании бюджетных средств. То обстоятельство, что ответчик перечислил денежные средства за фактически оказанные услуги по контракту не исполнителю, а по его поручению другому лицу, не противоречит ст. ст. 8, 309 ГК РФ, так как работы, выполненные данным лицом, соответствуют работам, указанным в контракте, поэтому основания для квалификации действий ответчика как нецелевого использования бюджетных средств отсутствуют.

Неправильное отнесение расходов на соответствующие статьи бюджетной классификации РФ. В Постановлении ФАС ВВО от 23.10.2009 N А82-4752/2009 рассмотрена кассационная жалоба территориального органа Росфиннадзора на решение арбитражного суда и апелляционной инстанции о неправомерности привлечения бюджетного учреждения к ответственности.

Как следует из материалов дела, в ходе проведенной контролирующим органом ревизии финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения выявлено нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в том, что расходы на экспертизу сметной документации, связанной с капитальным ремонтом, отнесены на подстатью 225 "Работы, услуги по содержанию имущества" КОСГУ, тогда как данные расходы, учитывая предмет заключенного договора, необходимо было отнести на подстатью 226 "Прочие работы, услуги" КОСГУ.

Порядок применения бюджетной классификации РФ в 2008 г. установлен Приказом Минфина России от 24.08.2007 N 74н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации". В соответствии с Письмом Федерального казначейства от 25.04.2008 N 42-2.2-04/12 расходы по оплате договоров на составление проектно-сметной документации и ее экспертизе в случаях, установленных законодательством РФ в целях капитального ремонта, следует относить на подстатью 226 КОСГУ. Вместе с тем, если указанные работы осуществляются в рамках договора, предметом которого являются ремонтные работы, расходы следует относить на подстатью 225 КОСГУ. В Письме Минфина России от 04.05.2008 N 02-14-11/1299 разъяснено, что расходы, связанные с выполнением проектных и изыскательских работ в целях разработки проектно-сметной документации для строительства объектов, реконструкции, технического перевооружения и ее экспертизой, а также проектно-сметной документации для проведения капитального ремонта объектов, ее экспертизой следует отражать по подстатье 226 КОСГУ.

Судами установлено, что на момент перечисления бюджетным учреждением бюджетных средств подрядчику за выполненные работы отсутствовала возможность однозначно установить, на какую подстатью КОСГУ (225 или 226) должны быть отнесены расходы, связанные с проведением экспертизы сметной документации. Бюджетное учреждение направляло в управление Федерального казначейства по субъекту РФ уведомление об уточнении кода бюджетной классификации в пределах текущего финансового года и привело подстатью КОСГУ, на которую отнесены расходы по оплате экспертизы проектно-сметной документации, в соответствие с разъяснениями Федерального казначейства и Минфина.

При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод об отсутствии в действиях бюджетного учреждения состава административного правонарушения, предусмотренного п. 1 ст. 15.14 КоАП РФ.

В Постановлении ФАС УО от 25.01.2010 N Ф09-11289/09-С1 рассмотрена кассационная жалоба территориального органа Росфиннадзора на решение арбитражного суда и апелляционной инстанции о неправомерном уменьшении лимитов бюджетных обязательств.

Основанием для уменьшения лимитов бюджетных обязательств послужили выводы территориального органа Росфиннадзора о неправомерной оплате учреждением услуг по гидродинамической промывке (ассенизации) канализационных труб, канализационных сетей по подстатье 223 "Коммунальные услуги" ЭКР, в то время как указанные услуги, по мнению заинтересованного лица, должны были быть оплачены по подстатье 225 "Услуги по содержанию имущества" ЭКР.

Исходя из материалов дела, суды установили, что учреждением заключены государственные контракты с подрядчиками на оказание услуг по ассенизации канализационных сетей (гидродинамическая промывка).

Также определено, что по условиям государственных контрактов подрядчиками выполнены работы по промывке канализационных трубопроводов. Необходимость выполнения указанного вида работ обусловлена необходимостью обеспечения технологического функционирования системы канализации.

Согласно Приказу Минфина России от 08.12.2006 N 168н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" (действовавшему в спорный период) на подстатью 223 ЭКР относятся расходы учреждения по оплате договоров на оказание коммунальных услуг в целях обеспечения собственных нужд, в том числе на оплату отопления, технологических нужд и горячего водоснабжения; потребления газа (включая его транспортировку по газораспределительным сетям и плату за снабженческо-сбытовые услуги); потребления электроэнергии для хозяйственных, производственных, технических, лечебных, научных, учебных и других целей; водоснабжения, водоотведения, ассенизации; другие аналогичные расходы.

Таким образом, расходы учреждения по оплате услуг по ассенизации канализационных сетей (гидродинамическая промывка) правомерно отнесены учреждением на подстатью 223 ЭКР, поэтому суды признали факт нецелевого использования бюджетных средств недоказанным.

В Постановлении ФАС ПО от 31.07.2007 N А12-654/07 рассмотрена кассационная жалоба территориального управления Росфиннадзора на решение арбитражного суда и постановление апелляционной инстанции об отмене уведомления о сокращении лимитов бюджетных обязательств.

По результатам проведенной ревизии финансово-хозяйственной деятельности образовательного учреждения территориальный орган Росфиннадзора сделал вывод, что в нарушение ст. 163 БК РФ, Федерального закона от 15.08.1996 N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных Приказами Минфина России от 11.12.2002 N 127н, от 10.12.2004 N 114н, Писем Минфина России от 01.04.2005 N 02-14-10/607, от 28.04.2005 N 01-02-03/12-168, от 01.08.2005 N 42-22-08/15 образовательное учреждение, перечисляя средства по государственному контракту с подрядчиком, произвело оплату выставленных счетов за счет средств по статье 290 "Прочие расходы" ЭКР, а не за счет средств, предусмотренных по подстатье 226 "Прочие услуги" ЭКР, что является нецелевым использование средств федерального бюджета.

При этом суды указали, что на момент составления акта ревизии и уведомления Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные Приказом Минфина России N 114н, на которые ссылается территориальный орган Росфиннадзора, не действовали. Разъяснения о конкретизации расходов по ст. 290 ЭКР изложены в Письмах Минфина России от 15.07.2005 N 02-14-10/2158, от 01.08.2005 N 42-22-08/15 и доведены до сведения образовательных учреждений после заключения и оплаты контракта.

Кроме того, в бюджетной заявке образовательного учреждения на год по статье "Организация культурно-массовой и физкультурной работы со студентами, их санаторно-курортного лечения и отдыха" были предусмотрены расходы на организацию летнего отдыха студентов. При этом указанными выше документами установлено, что расходы по оплате договора со сторонней организацией на проведение культурно-массового, физкультурного и оздоровительного мероприятия со студентами должны производиться за счет средств, предусмотренных по подстатье 226 ЭКР. В то же время на момент составления лимитов бюджетных ассигнований изменения, касающиеся кодов бюджетной классификации, приняты не были.

Учитывая все вышеизложенное, суды обоснованно пришли к выводу об отсутствии со стороны образовательного учреждения нецелевого использования бюджетных средств.

Перераспределение бюджетных средств. Одним из видов нецелевого использования денежных средств является их самостоятельное перераспределение получателями с одного вида расхода на другой. Такое право для получателей бюджетных средств законодательством РФ не установлено. По мнению контролирующих органов, такие случаи, выявленные в ходе проведения ревизий (проверок), квалифицируются как нецелевое использование бюджетных средств. Основанием для такого вывода является ст. 162 БК РФ, регулирующая полномочия получателей бюджетных средств, среди которых не указано право на перераспределение данных средств. Помимо этого, согласно ст. 158 БК РФ право распределять средства бюджета по подведомственным распорядителям и получателям предоставлено главному распорядителю: он составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета.

Поддерживают мнение контролирующих органов и судебные органы.

Так, в Постановлении ФАС ВСО от 14.01.2009 N А74-1753/08-03АП-2919/08-Ф02-6759/08 рассмотрена кассационная жалоба ТФОМС субъекта РФ на решение апелляционной инстанции о правомерности вынесения постановления территориальным управлением Росфинандзора.

По мнению ТФОМС, самостоятельное перераспределение и расходование средств по конкретным статьям бюджетной классификации расходов в пределах сумм, предусмотренных в бюджете на текущий год, не могут рассматриваться как нецелевое использование бюджетных средств, учитывая, что доходы и расходы фонда определены законом о бюджете, не предусматривающим постатейное распределение доходов и расходов на управленческие функции.

Арбитражный суд удовлетворил требование ТФОМС, мотивировав это отсутствием в действиях фонда события административного правонарушения, предусмотренного п. 2 ст. 15.14 КоАП РФ, поскольку денежные средства были использованы им на цели, соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим деятельность ТФОМС, и его бюджетом.

Однако данный довод не поддержали апелляционная и кассационная инстанции. По их мнению, каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое бюджетной классификацией. Статьи расходов строго обязательны и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.

Основываясь на анализе указанных норм, можно сказать, что организация, финансируемая из бюджета, обязана использовать поступающие бюджетные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств (в размере кодов (статей) экономической классификации), определенных соответствующими сметами расходов и реестрами на перечисление средств.

Факт нецелевого использования ТФОМС бюджетных средств, выразившийся в перечислении денежных средств на приобретение флэш-карты за счет средств подстатьи 340 "Увеличение стоимости материальных запасов" КОСГУ вместо подстатьи 310 "Увеличение стоимости основных средств" КОСГУ, подтвержден имеющимися в материалах дела доказательствами, которые всесторонне, полно, объективно и непосредственно исследованы судом апелляционной инстанции, вследствие чего последний пришел к правильному выводу о наличии в действиях ТФОМС состава указанного правонарушения.

А.Беляев

Эксперт журнала

"Учреждения культуры и искусства:

бухгалтерский учет и налогообложение"

Проверки Росохранкультуры
 
Проверка расходов на проведение ремонта зданий и сооружений