Мудрый Экономист

Размещение средств федерального бюджета на банковских депозитах: противоречивые перспективы

"Финансовые и бухгалтерские консультации", 2008, N 5

Правительство Российской Федерации Постановлением от 29 марта 2008 г. N 227 утвердило Правила размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах. Казалось бы, все правильно и удивительно, что до сих пор этого не было. Но вопрос, как выясняется, не такой простой.

Предыстория вопроса

В принятом в 2000 г. Бюджетном кодексе РФ название ст. 236 обращало на себя внимание категоричностью формулировки: "Недопустимость размещения бюджетных средств на банковских депозитах, передачи бюджетных средств в доверительное управление". Статья устанавливала (ее содержание практически дословно повторяло наименование), что размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Появление такой статьи в принятом наконец-то БК РФ (разговоры о необходимости принятия Кодекса длились много лет) было логичным и своевременным. В 90-х гг. прошлого века бюджетная система страдала не только от катастрофической нехватки доходов, но и от того, что бюджетные средства зачастую "зависали" на счетах в коммерческих банках. Больше всего реально недополучали от этого средства бюджетополучатели низшего уровня. В условиях высокой инфляции это было особенно болезненно.

Неудивительно, что такое в принципе было возможно: системы казначейского исполнения бюджета не существовало. Ненормальность ситуации признавалась всеми. Коррупционность прежнего порядка тоже была очевидной. Поэтому с принятием Бюджетного кодекса РФ постарались покончить с порочной практикой 1990-х гг. Тем не менее стоит обратить внимание, что согласно Кодексу размещение бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление не допускались, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ.

Таким образом, принципиальная возможность для возврата к прежним порядкам была сохранена. Как и следовало ожидать, "случаи, предусмотренные настоящим Кодексом", в конце концов появились.

Забытое старое

В соответствии с Федеральным законом от 2 ноября 2007 г. N 247-ФЗ в упомянутой ст. 236 БК РФ было предусмотрено, что ее действие не распространяется на Российскую Федерацию и субъекты Федерации, не получающие дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов РФ. Также указывалось, что порядок размещения бюджетных средств на банковские депозиты определяется Правительством РФ и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации.

Согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации <1> ст. 550 "Увеличение стоимости иных финансовых активов" Классификации операций сектора государственного управления предусматривает, что на нее относятся вложения денежных средств бюджетов бюджетной системы РФ в банковские вклады (депозиты). Аналогично ст. 650 "Уменьшение стоимости иных финансовых активов" гласит, что по ней отражается возврат денежных средств бюджетов бюджетной системы РФ с банковских вкладов (депозитов).

<1> Утверждены Приказом Минфина России от 24 августа 2007 г. N 74н.

Таким образом, легитимность размещения средств бюджетов на банковских депозитах была в значительном своем объеме восстановлена. Сегодня только субъекты Федерации, получающие дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, не могут размещать бюджетные средства на банковских депозитах. Они также не могут передавать свои средства в доверительное управление.

Правила размещения

Утвержденные Правила размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах устанавливают следующие требования к кредитным организациям, которые могут рассчитывать на получение бюджетных средств на свои счета.

Во-первых, у кредитной организации должна быть генеральная лицензия Банка России на совершение банковских операций. Во-вторых, размер собственных средств у такой организации должен составлять не менее 5 млрд руб. В настоящее время из 1134 зарегистрированных организаций (по состоянию на 1 марта 2008 г.) только 70 отвечают данному требованию. В-третьих, рейтинг долгосрочной кредитоспособности необходим не ниже уровня BB- по классификации рейтинговых агентств Fitch Ratings и (или) Standart & Poor's либо не ниже уровня Ba3 по классификации рейтингового агентства Moody's Investors Service. Учет данного требования еще больше сужает круг претендентов среди организаций на получение на свои счета бюджетных средств. Таких организаций в марте 2008 г. насчитывалось около 20.

Кроме того, кредитная организация не должна иметь просроченную задолженность по банковским депозитам, ранее размещенным в ней за счет средств федерального бюджета. Также кредитная организация должна участвовать в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках РФ в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ.

Последнее требование, следует отметить, представляется не совсем логичным, так как все равно система страхования депозитов не распространяется на депозиты бюджета. В некоторых странах, к примеру в Черногории, требование о "нераспространении" страхования на бюджетные депозиты специально указывается в нормативных документах, регламентирующих функционирование системы страхования вкладов (в Черногории - Фонд защиты депозитов).

Кредитная организация, которая намерена привлекать средства федерального бюджета на банковские депозиты, первоначально должна заключить с Федеральным казначейством соответствующее генеральное соглашение. Разумеется, шанс заключить такое соглашение есть только у организации, отвечающей приведенным требованиям.

Предусмотрено очень оперативное рассмотрение вопроса о заключении генерального соглашения. В течение семи дней оно должно быть заключено, или в такой же срок обратившаяся организация должна быть проинформирована об отказе.

В случае двукратного неисполнения кредитной организацией обязательств по возврату средств федерального бюджета по заключенным с Федеральным казначейством договорам банковского депозита генеральное соглашение подлежит расторжению. Получается, что один раз такие обязательства можно не выполнить без риска расторжения соглашения. Немного удивительная логика.

Средства федерального бюджета на банковских депозитах в кредитных организациях Федеральное казначейство размещает путем проведения отбора заявок кредитных организаций. С этой целью Минфин России определяет максимальный размер средств федерального бюджета, размещаемый на банковские депозиты, срок размещения и минимальную процентную ставку размещения этих средств.

Федеральное казначейство в зависимости от размера собственных средств и уровня рейтинга долгосрочной кредитоспособности рассчитывает для каждой кредитной организации, с которой заключено генеральное соглашение, лимит размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты. Это важная особенность Правил размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах. Получается, что, несмотря на общие формализованные требования к кредитным организациям, лимит размещения средств в них будет рассчитываться индивидуально. Порядок такого расчета разрабатывает и утверждает Минфин России.

Кредитные организации направляют Федеральному казначейству заявки, обязательными реквизитами которых являются размер денежных средств и процентная ставка. Предлагаемая процентная ставка не может быть ниже минимальной ставки размещения средств бюджета на банковских депозитах, установленной Минфином России.

Министерство финансов РФ и Федеральное казначейство по итогам проведения отбора заявок размещают на своих сайтах в Интернете информацию о ставке отсечения. Далее заключаются договоры банковского депозита. Таковы Правила размещения средств. Они достаточно просты, понятны и особых вопросов не вызывают.

Дело в принципе

Однако остаются вопросы хоть и общего порядка, но принципиальные. Почему все-таки оказалась практически урезана ст. 236 Бюджетного кодекса РФ? Ведь понятно, что если требование о недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах не распространяется на Российскую Федерацию и субъекты РФ, не получающие дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, то оно распространяется только на меньшую часть консолидированного бюджета России.

Оценочно можно будет говорить, по-видимому, о сотнях миллиардов рублей, которые значительно увеличат денежное предложение на внутреннем рынке. Это значительные средства, направление которых в экономику способно поколебать макроэкономическую стабильность. Необходимо в особенности учитывать специфику текущего момента, а она такова, что инфляция выходит из-под контроля.

Напомним, что первоначальный прогноз по инфляции составлял на 2008 г. 7% (именно такая цифра фигурирует в обосновании трехлетнего федерального бюджета на 2008 - 2010 гг.). Затем появились 8,5 и 9,5%.

Очевидно одно: инфляционные риски возрастают. Получается, что в годы последовательного снижения инфляции (1999 - 2006 гг.) действовал запрет на размещение бюджетных средств на банковских депозитах, а как только с 2007 г. инфляция начала расти, стали предприниматься практические меры по реализации этого явно проинфляционного мероприятия. Таким образом, своевременность размещения бюджетных средств на банковских депозитах вызывает большие сомнения.

Помимо вопроса о своевременности остается актуальным вопрос и о практической целесообразности подобных действий. Итак, размещение бюджетных средств на банковских депозитах позволяет якобы минимизировать инфляционное обесценение денег. С этим, казалось бы, невозможно спорить, ведь проценты по депозитам дадут какой-то доход. Кроме того, подобная практика позволит решать проблемы с ликвидностью кредитных организаций. И этот довод представляется разумным, но при первом рассмотрении. А вот существуют ли в реальности проблемы с ликвидностью у банков - это еще требует своих доказательств.

В любом случае нельзя не отметить, что если и возникнут возможные проблемы с ликвидностью у кредитных организаций, то этим они будут в значительной степени обязаны не мировому финансовому кризису, а собственной государственной "стерилизационной" финансовой политике, в результате которой через механизм Стабилизационного фонда из экономики было изъято около 200 млрд долл. США.

О том, что проблемы с ликвидностью кредитных организаций во многом преувеличены, свидетельствует тот факт, что в настоящее время банки настойчиво предлагают брать у них кредиты. Следовательно, аргумент с решением проблемы ликвидности представляется не очень убедительным.

Возвращаясь к возможности получения дополнительных доходов бюджета в виде процентов, хотелось бы видеть соответствующие экономические расчеты. К сожалению, этого не было и нет, поэтому остается неясным, сколько может заработать на депозитах бюджет. Возможно, таких расчетов нет потому, что тогда появилась бы любопытная информация для оценки потенциального дохода кредитных организаций.

И еще. В результате реализации данной меры существует большая вероятность того, что дополнительный процентный доход в конечном счете может оказаться обесцененным в результате значительно возросшей инфляции. Кто-нибудь учитывал это? Опять же получается, что нет.

С одной стороны, практика размещения бюджетных средств на банковских депозитах существует. Например, интернет-поиск дает сведения о том, что в Эстонии на банковских депозитах размещаются бюджетные средства местных органов власти (local self-government) и центрального правительства (central government). С другой стороны, в части второй "Публичные деньги (Public money)" Бюджетного кодекса Канады указывается, что все публичные деньги должны быть депонированы через Казначейство.

Таким образом, сказать, что размещение бюджетных средств на банковских депозитах является общепринятой практикой, все-таки нельзя. По-видимому, в зависимости от конкретных экономических условий, исторических традиций и уровня культуры управления общественными финансами принимается то или иное решение.

В этой связи момент, выбранный Российской Федерацией для реализации практики размещения бюджетных средств на банковских депозитах, представляется не самым удачным. Не оставляет ощущение, что это все-таки пролоббированное решение с положительными перспективами для кредитных организаций и неясными перспективами для государственных бюджетных средств и макроэкономической стабильности.

И.А.Николаев

Директор

департамента стратегического

анализа компании "ФБК"