Мудрый Экономист

Совершенствование классификации территориальных зон для целей управления межселенными территориями

"Экономический анализ: теория и практика", 2009, N 33

В статье показана необходимость разработки землеустроительных регламентов использования межселенных территорий, на основе которых предлагается планировать и осуществлять хозяйственное использование этих земель. Дано определение землеустроительного регламента. Представлен механизм формирования правового режима и землеустроительного регламента земельного участка. Выделены основные классификационные показатели при формировании землеустроительных регламентов.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под межселенными понимаются территории, находящиеся вне границ поселений [3].

В различных регионах Российской Федерации межселенные территории занимают площадь от 85 до 99%.

Если управление городскими территориями в нашей стране развито достаточно хорошо и осуществляется на основе генеральных планов развития поселений, составной частью которых являются материалы градостроительного зонирования, то межселенные территории практически не охвачены зонированием вообще. Это приводит к существенным сложностям в установлении правового режима и условий использования земель, неэффективному применению экономического механизма регулирования земельных отношений и вызывает трудности в управлении земельно-имущественным комплексом муниципальных и иных административно-территориальных образований.

Во всех экономически развитых государствах межселенные территории являются, как правило, сельскими. К ним также относятся и лесные угодья. Правительство этих стран и администрации муниципалитетов уделяют самое пристальное внимание их эффективному и устойчивому развитию.

Например, во Франции Национальный закон об ориентации территориального устройства и развития от 04.02.1995 провозглашает принципы равноправного развития всех территорий страны. В отличие от Закона о земельной ориентации от 30.12.1987, где сельские территории рассматривались как "неиспользуемый земельный резерв", в последнем Законе предусматривается комплексное развитие сельских территорий на основе планов и проектов обустройства земель и их охраны. Этому способствует также и Закон об усилении охраны окружающей среды (1995 г.). В конце 1990-х гг. государство констатировало, что проводимая в предшествующие 30 лет политика территориального устройства и регионального развития оказалась недостаточно эффективной и не обеспечила рационального использования и охраны земель. Это определило современную земельную политику Франции, опирающуюся на землеустроительные меры, гармоничное развитие и зонирование всех территорий.

Градостроительным кодексом РФ определено, что градостроительные регламенты как составные части Правил землепользования и застройки вообще не устанавливаются для земель лесного, водного фондов, земель запаса, большей части особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. В результате более 90% всех земель страны не могут быть охвачены соответствующими нормами и правилами землепользования, а следовательно, и находиться в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования. Поэтому для всех этих категорий земель, а это, как правило, межселенные территории, включая продуктивные земли сельскохозяйственного назначения, необходимо проведение зонирования территории с определением правового режима, регламентов землепользования и правового статуса земельных участков на перспективу [1].

Градостроительная документация не предусматривает выполнения этих работ. Из этого следует, что для всех названных категорий земель, не охватываемых градостроительными регламентами, необходимо разработать плановую документацию по зонированию территорий, что должно являться сферой землеустроительной деятельности.

В настоящее время число отдельных видов территориальных зон настолько многочисленно и неупорядоченно, а сфера их практического применения так ограничена, что не представляется возможным решать любые вопросы, связанные с управлением земельными ресурсами на основе территориального зонирования.

Это приводит к существенным сложностям в определении правового режима земель по различным категориям земельного фонда страны, частому наложению противоречащих запрещений или разрешений на использование одних и тех же участков, к неурегулированному и необоснованному предоставлению и изъятию продуктивных земель, бессистемности в организации территории, отсутствию требований по охране природы, предъявляемых к землевладельцам и землепользователям. Все это затрудняет не только осуществление эффективного земельного контроля, но и применение экономического механизма регулирования землепользования. Учитывая особую роль земель сельскохозяйственного назначения в обеспечении населения продуктами питания, а промышленности сырьем, необходимость приоритета в использовании сельскохозяйственных угодий и потребность в их особой охране, выполнении требований воспроизводства плодородия почв, предлагается планировать и осуществлять хозяйственное использование этих земель на основе землеустроительных регламентов.

Землеустроительный регламент должен являться частью Правил землепользования (использования и охраны земель) и разрабатываться для каждой территориальной зоны, отграниченной в Правилах землепользования конкретного региона (субъекта Российской Федерации) и отдельных муниципальных образований.

При этом под землеустроительным регламентом следует понимать устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды и параметры разрешенного использования и охраны земельных участков, предназначенных для ведения сельского хозяйства, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков, предельные минимальные и (или) максимальные размеры земельных участков и уровни интенсивности использования почвенного плодородия, а также ограничения (обременения), налагаемые на земельный участок [2].

Застроенные территории земель сельскохозяйственного назначения с размещением на них объектов капитального строительства по закону необходимо использовать на основе градостроительных регламентов.

В соответствии с классификацией земель Российской Федерации по целевому использованию, функциональному назначению, видам разрешенного использования механизм формирования правового режима и землеустроительного регламента земельного участка, используемого для сельского хозяйства, показан на схеме (рис. 1).

Схема формирования правового режима и землеустроительного регламента земельного участка

-----------T---------------¬ ---------------¬                ---------------¬
¦ Зона ¦ Категория ¦ ¦ Целевое ¦ ¦ Предельные ¦
¦ первого ¦ земель +>¦ назначение +-------¬ ->¦ размеры +-----------¬
¦ порядка ¦ (вид) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ земельного ¦ ¦
+----------+---------------+ +--------------+ ¦/ ¦ ¦ участка ¦ ¦
¦ Зона ¦ Категория ¦ ¦Функциональное¦ ------+----¬ ¦ +--------------+ ¦/
¦ второго ¦ земель +>¦ назначение +>¦ Правовой ¦ ¦ ¦ Ограничения ¦ ----------+--------¬
¦ порядка ¦ (подвид) ¦ ¦ ¦ ¦ режим ¦ +>¦(обременения),+>¦ ¦
+----------+---------------+ +--------------+ ¦земельного+>¦ ¦ сервитуты ¦ ¦Землеустроительный¦
¦ Зона ¦Территориальная¦ ¦ Разрешенное ¦ ¦ участка ¦ ¦ +--------------+ ¦ регламент ¦
¦ третьего ¦ зона +>¦ использование+>¦ ¦ ¦ ¦ Виды ¦ ¦ ¦
¦ порядка ¦ ¦ ¦ ¦ L-----T----- +>¦ разрешенного +>¦ ¦
+----------+---------------+ +--------------+ /¦ ¦ ¦ использования¦ L---------T---------
¦ Зона ¦ Зона с особыми¦ ¦ Ограничения в¦ ¦ ¦ +--------------+ /¦
¦четвертого¦ условиями +>¦ использовании+-------- ¦ ¦ Параметры ¦ ¦
¦ порядка ¦ территорий ¦ ¦ ¦ L>¦ разрешенного +------------
L----------+---------------- L--------------- ¦ использования¦
L---------------

Рис. 1

Как видно, деление земель на категории по видам и подвидам формирует зонирование территории первого и второго порядков и определяет целевое и функциональное назначение использования земельного участка.

Например, вид - категория земель сельскохозяйственного назначения, подвиды - сельскохозяйственные угодья (пашня, сенокосы, пастбища, залежь, многолетние насаждения); несельскохозяйственные угодья (земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции).

Территориальные зоны третьего порядка - это зоны особого режима использования земель, которые формируют виды разрешенного использования земельных участков. Они могут накладываться слоями друг на друга или охватывать части земельных участков.

Например, в составе сельскохозяйственных угодий могут выделяться особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, которые в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включаются в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Территориальная зона четвертого порядка (далее - n-го порядка) будет характеризовать и детализировать иные виды разрешенного использования территорий. Особо ценные продуктивные угодья могут находиться в зонах округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального назначения. На территории второй зоны этих округов запрещается использование минеральных удобрений и навозных стоков, применение ядохимикатов при борьбе с вредителями, болезнями растений и сорняками, использование химических методов борьбы с эвтрофикацией водоемов; массовый прогон и выпас скота; сброс сточных и дренажных вод в водные объекты; вырубка зеленых насаждений, кроме рубок ухода и санитарных рубок, строительство объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение других работ, загрязняющих окружающую среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов.

Таким образом, формирование землеустроительного регламента территории будет представлять собой процесс последовательного наложения друг на друга как минимум трех слоев: слой целевого назначения (категория, вид), слой функционального назначения (категория, подвид), слой разрешенного использования (рис. 2).

Схема наложения слоев при формировании землеустроительного регламента территорий

------------------------¬
¦ Зона первого ---+--------------------¬
¦ порядка ¦ ¦Зона второго порядка¦
¦(целевое назначение)¦ ¦ (функциональное ¦
¦ ------------+--+--------¬назначение)¦
¦ ¦ Зона чет¦ве¦ртого ¦ ¦
¦ ¦ поря¦дк¦а ¦ ¦
¦ --+-----------+--+------¬ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦**¦ ¦ ¦ ¦
L------+-+-----------+--- ¦ ¦ ¦
¦ ¦ L---------+-+------------
¦ ¦ (ограничения) ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦
¦ L---------------------+--
¦ Зона третьего порядка ¦
¦ (разрешенное ¦
¦ использование) ¦
L------------------------

Рис. 2

Зоны совместного перекрытия четырех слоев в итоге сформируют правовой режим и землеустроительный регламент конкретного земельного участка.

Таким образом, территориальные зоны при формировании землеустроительных регламентов предлагается классифицировать по следующим основным классификационным показателям:

Классификация и типизация территориальных зон, а также перечень основных режимных и режимообразующих объектов на землях сельскохозяйственного назначения обусловливают необходимость совершенствования видов землеустроительной документации на различных стадиях планирования развития землепользования в регионах и муниципальных образованиях и изменения задач землеустроительного проектирования.

Список литературы

  1. Градостроительный кодекс Российской Федерации (принят Гос. Думой 22.12.2004).
  2. Мальков А.В. Экономические основы, методы и эффективность зонирования межселенных территорий Белгородской области: Дис. ...к. э. н.: 08.00.2005 / Мальков Алексей Вениаминович; Государственный университет по землеустройству. М., 2008. 163 с.
  3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят Гос. Думой 16.09.2003). М.: Рос. газ., 2003. 8 октября.

Н.И.Иванов

К. э. н.,

доцент

кафедры землеустройства

Государственный университет

по землеустройству

Интеграционный подход к управлению издержками предприятий нефтехимического комплекса
 
Содержание и особенности интегрированной системы экономических процессов