Мудрый Экономист

Построение региональной информационной системы управления ЖКХ

"Финансовая газета", 2009, N 40

Сфера жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) является одной из самых сложных отраслей для информатизации. Это связано не с трудностями создания технологических решений в сфере информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) или с описанием процессов, а с "зареформированностью" отрасли, противоречивостью нормативной базы, уходом государства из большинства отношений на рынке жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). Государство ушло, не сформировав адекватной замены, а товарищества собственников жилья (ТСЖ) далеко не везде в состоянии справиться с возложенными на них обязанностями. В этих условиях попытки внедрения ИКТ-решений не в состоянии заменить отсутствующие правовые основания для тех или иных отношений между ТСЖ, управляющими компаниями, органами местного самоуправления, поставщиками услуг и др., прежде всего в части обязательств по раскрытию и предоставлению информации.

В настоящее время реформирование отрасли ЖКХ определяется комплексом мероприятий, состоящим из пяти основных взаимоувязанных задач:

  1. развитие инициативы собственников жилья;
  2. развитие конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания многоквартирных жилых домов;
  3. развитие коммунальной сферы на основе государственно-частного партнерства;
  4. совершенствование тарифного регулирования организаций коммунального комплекса;
  5. повышение эффективности государственной бюджетной политики.

Решение указанных задач неизбежно отражается в проектах информатизации ЖКХ, реализуемых в субъектах Российской Федерации. Проблемы, существующие сегодня в данной сфере, практически одинаковы для каждого региона. Так не проще ли одним типовым решением удовлетворить всю информатизацию ЖКХ в каждом субъекте Российской Федерации? Однако это практически невозможно осуществить в связи с рядом особенностей информатизации сферы ЖКХ, сложившихся в этих субъектах.

  1. Различие региональных систем управления ЖКХ. В каждом регионе управление данной сферой (как, впрочем, и всеми остальными) организовано по-своему, даже названия органов власти, в чьи функциональные обязанности входит этот предмет ведения, редко повторяются по различным субъектам Российской Федерации. Еще более разнообразны функциональные обязанности этих структур. Региональные особенности есть и в деятельности таких централизованных федеральных органов исполнительной власти, как налоговая, таможенная, миграционная службы, при жестко регламентированных управленческих функциях. При этом в сфере ЖКХ реализация основных процессов определяется актами регионального и местного уровней, структура и содержание которых отличаются в каждом субъекте Российской Федерации.
  2. Отсутствие правовых оснований для предоставления информации. Широкое развитие инициатив собственников жилья, не имеющих обязательств по предоставлению информации в единое информационное пространство, правовая и информационная отделенность органов местного самоуправления от органов власти субъектов Российской Федерации, а также концентрация значительных объемов данных у коммерческих структур - поставщиков услуг - вот основные причины информационной разобщенности в сфере ЖКХ. Восходящие информационные потоки, закрепленные законодательно, для обеспечения функций по управлению жилищно-коммунальным комплексом (ЖКК) отсутствуют. Потенциальным инвесторам практически невозможно получить достоверную информацию из открытых источников о состоянии дел в отрасли и на ее отдельных объектах.

Гражданам также не предоставляется всесторонняя информация о порядке оказания, качестве, структуре цены на предоставляемые ЖКУ. Гражданин сегодня зачастую остается один на один с поступающей ему по почте квитанцией на оплату ЖКУ. Для выяснения оснований, содержащихся в этой квитанции платежей, потребуются существенные дополнительные затраты времени. При этом создание единого информационного пространства в сфере ЖКХ не является сейчас приоритетной управленческой задачей, даже несмотря на принятие Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

  1. Сфера управления ЖКХ избыточно осложнена. Рыночная экономика в России еще очень несовершенна, а культура ведения бизнеса, равно как и управленческая культура, находится на начальных стадиях своего становления. Власть, бизнес и граждане не верят друг другу. Как следствие, сложны конструкции проверок подлинности данных и документов, перекрестное сопровождение бумажными справками любых действий субъектов рынка, отсутствие юридически значимого электронного документооборота и сервисов электронного государства. Информатизация этой обреченной на упрощение системы взаимоотношений будет еще неоднократно претерпевать существенные изменения, поэтому внедрять сложные, комплексные, дорогостоящие и недолговечные решения никто не торопится.
  2. Проблемы модернизации программно-технических решений. Информатизация активно распространилась сегодня на самую ясную и доходную часть сложного процесса отношений в сфере ЖКХ - на биллинг, т.е. на ведение электронных счетов плательщиков ЖКУ, выписку счетов за поставленные им услуги и учет поступающих платежей. Понятно, что обслуживание этих существенных денежных потоков - отличный бизнес, которому не страшны никакие кризисы. Главное - получить доступ к обслуживанию плательщиков и платежей и согласовать оплату данных работ, в среднем составляющую 2,5 - 4,0% от объема собираемых платежей. Вариантов решения этой задачи в каждом субъекте Российской Федерации существует множество.

Унифицировать используемые решения можно, но необходимо решить вопрос о сохранении экономической заинтересованности эксплуатирующих эти решения организаций. Как правило, тот, кто внедряет новый программный продукт, сам его и эксплуатирует, что ведет к сопротивлению тех, кто уже занял "доходное место" и не собирается его отдавать.

  1. Проблемы интеграции региональной биллинговой системы. Изменение сложившихся сфер влияния может вызвать чрезвычайно болезненные реакции и привести к сокращению числа мелких участников рынка биллинговых услуг. Тем не менее этот процесс неизбежен ввиду того, что управлять сферой ЖКХ невозможно без получения детальной информации о состоянии объекта управления, а собирать эти данные оперативно и качественно в крупном регионе очень сложно при наличии десятков биллинговых компаний. Напрашивается вывод о неизбежном появлении крупных информационных интеграторов в рамках информационно-аналитических систем в ЖКХ регионов. Чем хороша такая конструкция? Финансовая устойчивость крупных информационных интеграторов позволяет им достигать соглашений об информационном обслуживании органов власти и местного самоуправления без дополнительного финансирования этих работ, просто в обмен на возможность оказывать биллинговые услуги на значительной территории. Данный сценарий развития сегодня отвечает интересам бизнеса и власти, поэтому именно его появление, правовое оформление и развитие происходят и будут происходить в ближайшее время в большинстве регионов Российской Федерации. Это, в свою очередь, послужит стимулом внедрения комплексных и многофункциональных информационно-аналитических систем жилищно-коммунального хозяйства (ИАС ЖКХ), которые будут одновременно обслуживать и органы власти, и бизнес, и граждан. Эффект от внедрения таких систем определяется:

повышением качества труда работников ЖКК за счет автоматизации основных информационных процессов (поиск, обработка документов, их хранение, передача и т.д.);

приближением принимаемых персоналом решений к оптимальным в результате лучшего информационного обеспечения (представление данных в требуемом объеме, в удобном для восприятия виде и в нужное время);

снижением затрат на автоматизацию органов управления округа за счет использования типовых решений;

повышением качества обслуживания потребителей ЖКУ, сокращением времени на их получение, оформление и оплату;

сокращением энерго- и ресурсорасточительства за счет внедрения современных информационных технологий учета потребления ресурсов и инновационных технологий в ЖКХ.

Формирование единого информационного пространства

Информационные системы для органов власти и местного самоуправления являются прежде всего инструментом управления. Для предприятий ЖКХ информационные системы необходимы для ведения бизнеса, для граждан - потребителей ЖКУ - для получения информации по своим счетам, о субсидиях, новых актах законодательства, определяющих их возможности владения и распоряжения жилым фондом, мониторинга платежей и др.

Важным условием успешной реализации поставленных задач считается создание единого информационного пространства, обеспечивающего доступ к достоверной информации об объектах ЖКХ, финансовом состоянии предприятий отрасли, оказываемых населению ЖКУ, претензиях к их качеству, учете поставщиков и потребителей услуг, требованиях к качеству, тарифах и фактической стоимости поставляемых ЖКУ, полномочиях и регламентах деятельности контролирующих инстанций любого уровня.

Создание региональной ИАС ЖКХ сопряжено с решением актуальной инфраструктурной задачи - построением единого информационного пространства. Метафора единого информационного пространства применительно к ЖКХ и государственному управлению в целом подразумевает возможность анализировать информацию в едином центре независимо от источников ее образования.

Формирование единого информационного пространства в сфере ЖКХ является неотъемлемой частью общей задачи региональной информатизации и создания электронного правительства, позволяющего оказывать электронные услуги гражданам и бизнесу. Реализация государственной политики в сфере региональной информатизации предусматривает разработку в субъекте Российской Федерации комплекса региональных и муниципальных информационных систем, обеспечивающих поддержку деятельности органов власти и органов местного самоуправления, а также объединяющих их на основе общей информационно-технологической инфраструктуры региона.

Региональная система ЖКХ содержит три уровня иерархии информационной инфраструктуры - предприятия ЖКХ, муниципальные образования и регионы, которые подлежат согласованию. Причем уровни муниципальные образования и предприятия ЖКХ являются определяющими, так как именно на них сосредоточена исходная информация для последующих уровней.

Идеальным вариантом для формирования единого информационного пространства было бы тиражирование в регионе системы одного разработчика, которая обеспечивала бы единство информационной среды для всех уровней системы и универсальную технологию ее эксплуатации.

Внедряемый в регионе типовой программный комплекс должен быть развернут как во всех муниципальных образованиях, так и на предприятиях ЖКХ. Очевидно, что состояние дел в субъектах Российской Федерации по информатизации сферы ЖКХ неодинаково, информационные системы в регионах и отдельных муниципалитетах создавались стихийно. Предложения по ревизии проектных решений на местах воспринимаются болезненно, что нередко бывает оправданно, так как они требуют вторжения в уже отлаженный технологический процесс, дополнительных затрат на повторное внедрение, реструктуризацию баз данных, обучение пользователей и т.п. Тем не менее в рамках региональной системы для упорядочивания информационного пространства следует провести, как минимум, согласование информационных моделей в уже существующих системах, возможно, в форме аттестации действующих информационных систем.

В регионах, где систем нет или они находятся в зачаточном состоянии, желательно внедрять типовое решение. Чем более гомогенным, однородным будет пространство информационных моделей, тем меньше потребуется усилий и ресурсов для их согласования. Это масштабные работы, которые должны выполняться грамотными коллективами, владеющими высокой системотехнической культурой. Ревизия проектных решений - дело дорогостоящее, поэтому необходима тщательная проработка архитектуры системы, ее компонент, связей, технологии и организации жизненного цикла.

Однозначных рецептов для создания систем регионального уровня не существует. ИАС ЖКХ региона можно создать как на базе гомогенного решения одного разработчика, так и путем увязки систем различных разработчиков на основе общих принципов формирования единого информационного пространства. Вариант архитектуры и этапы создания ИАС ЖКХ для каждого региона должны определяться с учетом результатов выполнения программы региональной информатизации в целом (а не только отрасли ЖКХ) и оценки уровня развития информационно-технологической инфраструктуры систем всех уровней, которые существуют в регионе.

На первом этапе построения региональной системы осуществляются:

разработка концепции региональной ИАС ЖКХ, согласование и утверждение ее региональными органами власти;

формирование организационной структуры управления реализацией проекта по созданию региональной системы;

определение общих требований к системе;

разработка системного проекта, технического задания всей системы и на отдельные ее компоненты с учетом мер по защите информации;

подготовка нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок создания и последующего использования системы.

И.Задирако

К. э. н.,

заместитель генерального директора

ФГУ "Объединение "Росинформресурс"

Минэнерго России,

государственный советник

Российской Федерации 1 класса

А.Костерин

Заместитель директора

Департамента по работе с государственными

заказчиками и международными организациями

ФГУ "Объединение "Росинформресурс"

Минэнерго России,

руководитель проекта ИАСЖКК-ХМАО