Мудрый Экономист

Перспективы модернизации бюджетной сети

"Руководитель бюджетной организации", 2010, N 3

Эффективность бюджетного сектора и поиски путей ее повышения - задачи, которые правительство страны решает в течение многих лет. Но действие федеральных законов, радикально меняющих статус и возможности бюджетных учреждений, упирается в пробелы нормативной правовой базы, которая должна регулировать деятельность организаций с новым статусом. Какие конкретные механизмы тормозят проведение бюджетной реформы?

В этом году 12 февраля Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Данные изменения направлены на повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг за счет уточнения правового статуса бюджетных учреждений и разделения их на два типа - бюджетные и казенные. При этом казенные учреждения фактически остаются в действующем статусе (сменив название "бюджетные" на "казенные"), а бюджетные учреждения по своему правовому статусу в значительной степени сближаются с автономными учреждениями, то есть начинают финансироваться посредством субсидий на возмещение затрат на выполнение государственных (муниципальных) заданий и получают право самостоятельно распоряжаться доходами от предпринимательской деятельности.

Сравнение правового статуса казенных, бюджетных и автономных учреждений в свете законопроекта

Краткий сравнительный анализ правового положения казенных, бюджетных и автономных учреждений в случае принятия Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" приведен в таблице.

    Параметр   ¦     Казенное учреждение    ¦   Бюджетное   ¦  Автономное
¦ ¦ учреждение ¦ учреждение
---------------+----------------------------+---------------+--------------
Цели создания ¦Казенное учреждение - ¦Бюджетное/автономное
¦государственное ¦учреждение - некоммерческая
¦(муниципальное) учреждение, ¦организация, созданная
¦осуществляющее оказание ¦Российской Федерацией,
¦государственных ¦субъектом Российской
¦(муниципальных) услуг, ¦Федерации или муниципальным
¦выполнение работ и (или) ¦образованием для выполнения
¦исполнение государственных ¦работ, оказания услуг в целях
¦(муниципальных) функций в ¦осуществления предусмотренных
¦целях обеспечения реализации¦законодательством Российской
¦предусмотренных ¦Федерации полномочий органов
¦законодательством РФ ¦государственной власти,
¦полномочий органов ¦полномочий органов местного
¦государственной власти или ¦самоуправления в сфере науки,
¦органов местного ¦образования, здравоохранения,
¦самоуправления, финансовое ¦культуры, социальной защиты,
¦обеспечение деятельности ¦занятости населения,
¦которого осуществляется за ¦физической культуры и спорта,
¦счет средств ¦а также в иных сферах
¦соответствующего бюджета на ¦
¦основании бюджетной сметы ¦
---------------+----------------------------+------------------------------
Финансовое ¦В соответствии с бюджетной ¦Субсидии:
обеспечение из¦сметой ¦1. На выполнение
бюджета ¦ ¦государственного
¦ ¦(муниципального) задания.
¦ ¦2. На содержание недвижимого
¦ ¦и особо ценного движимого
¦ ¦имущества, уплату налогов.
¦ ¦3. В рамках утвержденных
¦ ¦программ
---------------+----------------------------+------------------------------
Доходы от ¦Вправе осуществлять ¦Вправе осуществлять
деятельности ¦приносящую доход ¦приносящую доход деятельность
¦деятельность в соответствии ¦в соответствии с
¦с учредительными ¦учредительными документами.
¦документами. Доходы от ¦Доходы от такой деятельности
¦деятельности зачисляются в ¦и приобретенное за счет этих
¦соответствующий бюджет ¦доходов имущество поступают в
¦бюджетной системы РФ ¦самостоятельное распоряжение
¦ ¦учреждения и учитываются на
¦ ¦отдельном балансе
---------------+----------------------------+---------------T--------------
Кассовое ¦Лицевые счета в органах ¦Счета в органах¦Счета в
обслуживание ¦Федерального казначейства ¦Федерального ¦кредитных
¦ ¦казначейства ¦организациях
---------------+----------------------------+---------------+--------------
Форма ¦Бюджетная смета ¦План финансово-хозяйственной
финансового ¦ ¦деятельности
планирования ¦ ¦
---------------+----------------------------+------------------------------
Владение ¦На праве оперативного ¦На праве оперативного
имуществом ¦управления ¦управления, за исключением
¦ ¦самостоятельно
¦ ¦"заработанного"
---------------+----------------------------+------------------------------
Распоряжение ¦Не вправе распоряжаться ¦Вправе самостоятельно
имуществом ¦имуществом, приобретенным за¦распоряжаться всем
¦счет средств, выделенных по ¦имуществом, за исключением
¦смете ¦недвижимого и особо ценного
¦ ¦движимого, которым учреждение
¦ ¦может распоряжаться только с
¦ ¦согласия учредителя
---------------+----------------------------+---------------T--------------
Участие в ¦Не вправе участвовать в ¦Вправе с ¦Вправе с
капитале ¦капитале других юридических ¦согласия ¦согласия
¦лиц ¦собственника ¦собственника
¦ ¦вносить ¦вносить
¦ ¦денежные ¦денежные
¦ ¦средства и иное¦средства и
¦ ¦имущество, за ¦иное
¦ ¦исключением ¦имущество в
¦ ¦недвижимого и ¦уставный
¦ ¦особо ценного ¦(складочный)
¦ ¦движимого, в ¦капитал
¦ ¦уставный ¦других
¦ ¦(складочный) ¦юридических
¦ ¦капитал других ¦лиц и
¦ ¦юридических лиц¦выступать их
¦ ¦и выступать их ¦учредителем
¦ ¦учредителем или¦или
¦ ¦участником ¦участником
---------------+----------------------------+---------------+--------------
Закупки ¦Требования Федерального ¦Требования Федерального
¦закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ¦закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ
¦распространяются в полной ¦не распространяются
¦мере ¦

Реформирование бюджетной сети и проблемы регулирования деятельности автономных учреждений

Предпосылки к изменению статуса бюджетных учреждений вызревали давно. Правительство РФ, озаботившись поиском путей повышения эффективности бюджетного сектора еще в начале реформ межбюджетных отношений и местного самоуправления 2003 - 2005 гг., определило в Принципах реструктуризации бюджетного сектора (2003 г.) одним из направлений реструктуризации уточнение правового статуса и реорганизацию бюджетных учреждений.

В конце 2006 г. был принят Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об автономных учреждениях), и примерно с середины 2007 г., когда на федеральном уровне была полностью сформирована необходимая нормативная правовая база, стало возможным на региональном и муниципальном уровнях создавать правовые механизмы для организации деятельности автономных учреждений.

В отличие от бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется собственником их имущества - учредителем на основе бюджетной сметы, автономные учреждения финансируются из бюджета соответствующего уровня посредством перечисления субсидии на выполнение задания учредителя (с учетом других определенных Законом об автономных учреждениях необходимых расходов). Субсидии зачисляются на счета автономных учреждений, открытые ими в кредитных организациях, и их расходование не контролируется органами Казначейства. Автономное учреждение самостоятельно использует полученную из бюджета субсидию на выполнение государственного (муниципального) задания, неся при этом ответственность за своевременное и полное исполнение задания учредителя. Помимо выполнения задания, автономное учреждение вправе заниматься предпринимательской деятельностью в рамках определенных в его уставе видов деятельности. Доходы автономного учреждения от осуществления предпринимательской деятельности поступают в его самостоятельное распоряжение. При этом учредитель не несет субсидиарную ответственность по обязательствам автономного учреждения, а автономное учреждение не несет ответственность по обязательствам учредителя.

Предоставив автономным учреждениям возможность оказывать платные услуги в рамках уставной деятельности помимо выполнения задания учредителя, федеральный центр, по всей видимости, рассчитывал, что большинство действующих в Российской Федерации бюджетных учреждений, имеющих хоть какие-то доходы от предпринимательской деятельности, пожелают сменить статус бюджетного учреждения на статус автономного учреждения. Однако этого не произошло.

К сведению. Фонд "Институт экономики города" провел анализ ситуации с созданием автономных учреждений в Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 июля 2009 г. Анализ показал, что за три с небольшим года, прошедшие с момента принятия Закона об автономных учреждениях, в регионах и муниципалитетах РФ было создано всего порядка одной тысячи автономных учреждений (АУ) и доля АУ в общем количестве региональных и муниципальных учреждений остается чрезвычайно низкой, составляя менее половины процента <1>.

<1> По данным Минфина, по состоянию на 01.01.2009 на региональном и муниципальном уровнях в Российской Федерации действовали 302 715 бюджетных учреждений.

Причины, по которым бюджетные учреждения не стремятся становиться автономными, - не только в опасениях ухудшить свое положение или в нежелании активно работать и повышать свои доходы от предпринимательской деятельности. На наш взгляд, гораздо более веской причиной является непроработанность федеральной нормативной правовой базы, регулирующей деятельность автономных учреждений.

Серьезные затруднения возникают у органов государственной власти и местного самоуправления в связи с необходимостью выполнять расчеты объемов финансового обеспечения государственных (муниципальных) заданий автономным учреждениям. Порядок исчисления стоимости конкретной услуги, оказываемой в рамках задания, каждый регион и муниципалитет сегодня определяют самостоятельно, и зачастую он сводится к индексированию все той же бюджетной сметы.

На федеральном уровне в основу расчета объемов бюджетного финансирования автономных учреждений положен принцип возмещения нормативных затрат на оказание услуг (с учетом других необходимых расходов). Постановлением Правительства РФ N 182 <2> федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере, было поручено разработать и утвердить по согласованию с Минфином и Минэкономразвития методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральным автономным учреждением услуг (выполнение работ).

<2> Постановление Правительства РФ от 18.03.2008 N 182 "Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания".

Минэкономразвития Приказом N 134 <3> утвердило Методические рекомендации по расчету нормативов затрат федеральных автономных учреждений на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество. Что касается методических рекомендаций по расчету нормативов затрат на оказание федеральным автономным учреждением услуг (выполнение работ) и нормативов соответствующих затрат, федеральные органы исполнительной власти к настоящему моменту еще не выполнили указание Правительства РФ.

<3> Приказ Минэкономразвития России от 17.04.2009 N 134 "Об утверждении методических рекомендаций по расчету нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным автономным учреждением, или приобретенного федеральным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов, в качестве налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки".

Неясным остается и то, как контролировать выполнение государственных (муниципальных) заданий автономными учреждениями по количественным и содержательным параметрам и какие должны следовать санкции за недостижение установленных в заданиях показателей (включая показатели качества оказываемых услуг и результативности их оказания).

Пробелом в федеральной нормативной правовой базе, регулирующей деятельность автономных учреждений, остается вопрос о том, как поступать с имуществом, приобретенным автономным учреждением за счет доходов от предпринимательской деятельности, в случае обратного перевода учреждения - из автономного в бюджетное.

Основным документом финансового планирования в автономных учреждениях, заменяющим смету бюджетных учреждений, является план финансово-хозяйственной деятельности. При этом в Законе об автономных учреждениях план финансово-хозяйственной деятельности упоминается всего несколько раз и фактически все правовое регулирование формирования и исполнения плана и подготовки отчета о его выполнении каждый субъект РФ и муниципальное образование вынуждены осуществлять самостоятельно.

Не решая этих и других многочисленных вопросов организации деятельности автономных учреждений, Правительство РФ принятием Закона об уточнении статуса бюджетных учреждений распространит их на подавляющую часть учреждений, входящих в состав действующей бюджетной сети. Ведь если на сегодня органы государственной власти и местного самоуправления всех уровней сталкиваются с указанными проблемами лишь в связи с ограниченным числом созданных автономных учреждений (и решают их в большинстве случаев формально), то после принятия рассматриваемого законопроекта немногие действующие бюджетные учреждения сохранят свой правовой статус (станут казенными) - большинство из них приблизятся по статусу к автономным учреждениям. И тогда существующие проблемы организации их деятельности встанут в полный рост.

Перспективы преобразований бюджетной сети в случае принятия законопроекта об уточнении статуса бюджетных учреждений

Темпы преобразований, задаваемые законопроектом, достаточно жесткие.

Федеральным органам исполнительной власти законопроект предписывает не позднее 31 декабря 2010 г. представить в Федеральное казначейство утвержденные перечни подведомственных им бюджетных и казенных учреждений. При этом к федеральным казенным учреждениям предлагается отнести следующие федеральные учреждения <4>:

<4> Подпункт 1 п. 2 ст. 20 проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Федеральными государственными органами, осуществляющими функции и полномочия учредителей бюджетных учреждений, должны быть утверждены:

В течение года со дня официального опубликования Закона об уточнении статуса бюджетных учреждений федеральные органы должны обеспечить внесение изменений в уставы федеральных бюджетных и казенных учреждений.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления согласно рассматриваемому законопроекту должны <5>:

<5> Подпункт 2 п. 3, пп. 1, 2 п. 2 ст. 20 проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Примечание. Не отработав на должном уровне один установленный законодательством РФ "новый тип" государственных (муниципальных) учреждений, законодатель берется за другой. И проблемы с созданием и организацией деятельности бюджетных учреждений в их новом статусе будут возникать те же самые, что и с автономными учреждениями.

С учетом сказанного в случае принятия проекта федерального закона об уточнении статуса бюджетных учреждений ожидаются серьезные проблемы при модернизации бюджетной сети.

На наш взгляд, проблемой преобразований в сфере государственных и муниципальных финансов, осуществляемых сегодня в Российской Федерации, является то, что идеология в большинстве случаев опережает технологию. Идеология, дух преобразований в российской бюджетной сфере носят прогрессивный характер и соответствуют самому передовому международному опыту управления общественными финансами. Однако конкретные механизмы, обеспечивающие практическое внедрение преобразований, сильно отстают от благих замыслов и делают неэффективными значительные усилия, приложенные к проведению реформ в жизнь.

В идеологическом ключе рассматриваемый законопроект об уточнении статуса бюджетных учреждений является прогрессивным. Однако на данном этапе реформирования бюджетной сети представляется целесообразным сначала доработать и отладить механизм функционирования автономных учреждений, а уж затем переносить его в массовом порядке на действующие бюджетные учреждения.

Д.В.Жигалов

Руководитель

проектов сектора

"Муниципальные финансы

и межбюджетные отношения"

Фонда "Институт

экономики города"

Организационно-правовые основы повышения качества государственных (муниципальных) услуг
 
Бюджетникам меняют статус