Мудрый Экономист

Банковский надзор банка России как антикризисная мера стабилизации финансовой системы

"Банковское право", 2009, N 4

Сегодня уже никто не подвергает сомнению тот факт, что мировая финансовая система находится в ситуации затяжного кризиса, финансовая дестабилизация постепенно охватила практически все страны <1>. Экономические издержки финансовых кризисов настолько возросли, что ни одна страна уже не может их игнорировать. Для стабилизации финансовой системы страны вынуждены все шире использовать механизмы банковского надзора.

<1> См.: Турбанов А.В., Евстратенко Н.Н. Мировой финансовый кризис: защита вкладчиков - приоритетная задача // Банковское право. 2008. N 5.

С каждым годом страны вынуждены все шире использовать механизмы банковского надзора, однако открытым остается вопрос о том, какие пруденциальные меры и как следует применять, чтобы эффективно противостоять кризисным тенденциям в финансовой сфере. Все зависит от понимания сущности финансовой дестабилизации, ее причин и последствий. По мнению ряда экспертов, можно существенно продвинуться в создании эффективной системы защиты против финансовой дестабилизации, если сконцентрировать усилия на макроэкономическом или макропруденциальном аспекте регулирования банковской деятельности.

Вместе с тем характеристика банковского надзора невозможна без анализа правового положения и функций Центрального банка Российской Федерации <2>.

<2> См.: Саттарова Н.А. Банковский надзор в системе государственного финансового контроля // Банковское право. 2005. N 5.

Как известно, особое место в структуре банковской системы занимает Центральный банк Российской Федерации (далее - Банк России). Он является важнейшим субъектом, осуществляющим финансово-правовое регулирование банковской системы. Его правовой статус представляет интерес, поскольку он имеет комплексный характер и складывается из отраслевых статусов: конституционного, финансово-правового, административно-правового и гражданско-правового <3>.

<3> См.: Прозоров А.Л. Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 396.

Финансово-правовой статус Банка России представляет собой его правовое положение, под которым понимается участие главного банковского органа страны в финансово-правовых отношениях, выражающееся в совокупности функций и полномочий, направленных на реализацию целей деятельности и задач Банка России <4>.

<4> См.: Пастушенко Е.Н. Современные проблемы финансово-правовой политики в отношении публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации // Финансовое право. 2008. N 4.

Именно финансово-правовой статус Банка России представляется основополагающим с точки зрения:

во-первых, конкретизации норм Конституции РФ относительно основных функций Банка России;

во-вторых, как следствие самого назначения Банка России как особого органа государства, регулирующего финансово-правовые отношения и являющегося субъектом этих отношений при реализации финансовой деятельности государства, осуществления его (государства) задач и функций и обслуживания интересов публичной власти.

Финансово-правовой статус Банка России имеет публичный характер, а поэтому с точки зрения публичного назначения обладает государственно-властными полномочиями в области финансовой деятельности государства. При этом публично-правовой элемент финансово-правового статуса Банка России имеет специфику и находит отображение в соответствующих функциях, закрепленных в Законе о Банке России: эмиссии наличных денег и организации денежного обращения; разработки и проведения единой денежно-кредитной политики; обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы России; валютного регулирования и валютного контроля; контроля и надзора за деятельностью кредитных организаций, в том числе установления правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы; прогнозирования и составления платежного баланса России, анализа и прогнозирования состояния российской экономики.

Важно отметить, что указанные функции Банк России осуществляет как монопольно, так и совместно с органами власти. При этом его взаимоотношения с органами государственной власти подчеркивают особенности публичного характера финансово-правового статуса Банка России.

Осуществление Банком России непосредственного контроля и надзора за деятельностью кредитных организаций - важная составляющая управления денежно-кредитной системой страны. Эта деятельность строится на основе установления правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, истребования информации, направления предписаний, проведения проверок и применения мер воздействия.

В этом качестве в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банк России устанавливает обязательные нормативы:

  1. минимальный размер уставного капитала для создаваемых кредитных организаций, размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций в качестве условия создания на территории иностранного государства их дочерних организаций и (или) открытия их филиалов, получения небанковской кредитной организацией статуса банка, а также получения кредитной организацией статуса дочернего банка иностранного банка;
  2. предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации;
  3. максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков;
  4. максимальный размер крупных кредитных рисков;
  5. нормативы ликвидности кредитной организации;
  6. нормативы достаточности собственных средств (капитала);
  7. размеры валютного, процентного и иных финансовых рисков;
  8. минимальный размер резервов, создаваемых под риски;
  9. нормативы использования собственных средств (капитала) кредитной организации для приобретения акций (долей) других юридических лиц;
  10. максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией (банковской группой) своим участникам (акционерам).

В соответствии со ст. 57 Закона о Банке России Центральный банк Российской Федерации устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, правила бухгалтерского учета и отчетности, правила организации внутреннего контроля, правила составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.

Банковский надзор классифицируется в соответствии со спецификой нормативного и экономического содержания банковской деятельности, которая является предметом надзора. Для юридической науки и правоприменительной деятельности наибольшее значение имеет классификация по нормативному критерию. Соответственно по нормативному критерию банковский надзор можно подразделить на два вида: общий (юридический) и пруденциальный (финансово-правовой). Выявленные критерии и предложенная классификация позволяют лучше понять юридическую природу всего банковского надзора и его отдельных аспектов, выявить недостатки правового регулирования и определить пути его совершенствования <5>.

<5> См.: Добрынин И.Н. Конституционно-правовой статус банковской системы Российской Федерации: необходимость реформы // Право и политика. 2007. N 8.

Совершенствование правового статуса Банка России не должно нарушать конституционных основ его деятельности, принципов независимости в осуществлении функции обеспечения устойчивости рубля. Думается, что развитие законодательства о статусе Банка России актуальнее осуществлять в направлении государственного воздействия на процессы в банковской сфере, расширения полномочий Банка России по определению и развитию государственной денежно-кредитной политики. Представляется более целесообразным осуществление правовой политики по совершенствованию надзора за деятельностью кредитных организаций в рамках Центрального банка Российской Федерации <6>.

<6> См.: Пастушенко Е.Н. Указ. соч.

Банковский надзор имеет свои специфические характеристики, обусловливающие ее задачи и особенности <7>.

<7> См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996.

Вместе с тем мониторинг, осуществляемый Банком России в отношении нижнего уровня банковской системы, Н.Н. Шулькова характеризует следующим образом: "Банковский мониторинг представляет сложную информационную систему, включающую наблюдение за состоянием банковской сферы, оценку его результатов и прогнозирование будущего развития банковской системы страны и отдельных коммерческих банков" <8>.

<8> Шулькова Н.Н. Организация мониторинга коммерческих банков в Центральном банке: Дис. ... канд. эконом. наук. Саратов, 2000. С. 18.

Закон о Банке России в качестве главной цели банковского надзора провозгласил цель поддержания стабильности банковской системы, а также защиты интересов вкладчиков и кредиторов (ч. 2 ст. 56) <9>. Не отрицая характера указанных целей как главных, следует поддержать некоторых исследователей <10> и определить не совсем верным декларирование их законодателем в качестве одной главной цели. Указанная норма гласит: "Главными целями банковского... надзора - поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов". Представляется, что понятия "поддержание стабильности банковской системы" и "защита прав вкладчиков и кредиторов" не являются тождественными. Защита интересов вкладчиков и кредиторов, несмотря на столь пристальное внимание к ним со стороны государства, а также несмотря на то, что ее обеспечение государство провозгласило в качестве одной из своих задач, вместе с тем является задачей приватного характера, поскольку в конечном счете ее решение играет важную роль в судьбе конкретных физических и юридических лиц. В свою очередь, стабильность банковской системы, также будучи связанной с жизнедеятельностью конкретных людей и организаций, является условием самодостаточности ее самой как таковой, а также условием, необходимым для нормального функционирования экономической сферы государства. Иными словами, это две самостоятельные цели, являющиеся взаимообусловливающими и взаимодополняющими.

<9> См.: Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
<10> См.: Казакбиева Л.Т. Банковский надзор за деятельностью кредитных организаций как финансово-правовая категория: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

Особого внимания заслуживает пруденциальный банковский надзор, являющийся правовой процедурой, направленной на выявление возможных составов правонарушений в сфере государственного управления банковскими рисками, состоящей из информационной стадии и, при наличии у надзирающего органа достаточных данных о совершенном правонарушении, стадии рассмотрения и разрешения дела о правонарушении.

Осуществление процедуры пруденциального банковского надзора может быть обеспечено процессуальными мерами принуждения.

Меры принуждения, применяемые в ходе пруденциального банковского надзора, принято подразделять на меры принуждения, обеспечивающие выполнение всех процедур пруденциального банковского надзора, и меры ответственности.

При осуществлении процедуры пруденциального банковского надзора орган пруденциального банковского надзора реализует свое материальное право на получение информации о поднадзорной стороне деятельности поднадзорной кредитной организации и, при наличии у надзирающего органа достаточных данных о совершенном правонарушении, обязанность надзирающего органа по привлечению к ответственности поднадзорного субъекта за совершенное правонарушение.

Пруденциальный банковский надзор со стороны Банка России за соблюдением кредитными организациями норм института пруденциального регулирования, являющегося специфической функцией управления кредитной организацией, направлен на выявление нарушений установленных законом ограничений конституционного права на банковскую деятельность, права собственности, распоряжения и пользования своим имуществом.

Вместе с тем следует отметить, что поскольку отношения, регулируемые банковским законодательством, входят в предмет финансового права, то деятельность Банка России по пруденциальному регулированию и пруденциальному банковскому надзору за деятельностью кредитных организаций входит в предмет регулирования финансового права в целом и финансового контроля в частности.

Финансовый контроль является неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований, поскольку, как принято считать, финансам как экономической категории присуща не только распределительная, но и контрольная функция <11>.

<11> Как считает Е.Ю. Грачева, государственный финансовый контроль - комплексная и целенаправленная система экономико-правовых действий конкретных органов власти и управления, базирующихся на положениях основных законов государства. См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 13.

К органам финансового контроля в соответствии с действующим законодательством необходимо отнести органы представительной власти. Финансовый контроль органов исполнительной власти общей компетенции реализуется через Правительство РФ, правительства, администрации субъектов РФ и администрации муниципальных образований, которые осуществляют контрольные полномочия как самостоятельно, так и посредством организации деятельности специализированных контролирующих структур.

Остановимся подробнее на характеристике функций кредитных организаций в системе финансового контроля. Функции банков (кредитных организаций) в области финансового контроля в современный период существенно изменились. Это обусловлено изменением принципов регулирования экономики и связанной с ним перестройкой банковской системы, образованием коммерческих банков, основанных на разных формах собственности. В результате функции банков по контролю за деятельностью хозяйствующих субъектов сузились. Коммерческие банки не осуществляют контрольных полномочий в отношении своей клиентуры в административном порядке, как это было прежде, когда все банки, являясь государственными, были наделены властными полномочиями. Однако на основе действующего законодательства банки уполномочены выполнять функции государственного контроля: контролируют соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями порядка ведения кассовых операций и соблюдение валютного законодательства, уполномоченные банки являются агентами государственного валютного контроля.

Анализ банковского надзора как финансово-правовой категории позволяет определить его место в системе государственного финансового контроля. Вместе с тем банковский надзор возможно рассматривать в качестве разновидности государственного финансового контроля.

Банковская система имеет первостепенное значение для хозяйственной деятельности частных субъектов, а также для финансовой деятельности государства, поскольку именно через систему банков происходит непосредственное материальное обеспечение государственных функций, программ, различных мероприятий.

Большинство банковских правоотношений имеет публичную финансово-правовую природу, поскольку в первую очередь они направлены на обеспечение интересов государства как основного субъекта финансовой деятельности.

Следует отметить, что государство обязано охватить сферой своего воздействия банковскую деятельность. Банковская деятельность как основной элемент функционирования финансовой системы государства выступает объектом наиболее жесткого регулирования со стороны государственных органов, призванных осуществлять регулирование в финансовой сфере <12>.

<12> См.: Бадтиев А.Ф. Финансово-правовое регулирование банковской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 7.

Проблемы обеспечения стабильности банковской деятельности, устойчивости банковской системы в целом связаны с повышением эффективности правового воздействия, усилением роли юридических средств, применяемых в первую очередь для соблюдения публичных финансовых интересов. Решение названных проблем обусловливает возникновение государственного надзора за банковской деятельностью, в том числе за государственным управлением банковскими рисками.

Финансовый кризис сопровождается снижением доверия вкладчиков, клиентов банка и инвесторов к банковской системе. В подобных ситуациях особую значимость приобретает контроль и надзор государства за соблюдением финансового законодательства участниками банковской системы <13>.

<13> По определению Е.Ю. Грачевой, целью банковского надзора является соблюдение кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов для поддержания стабильности банковской системы РФ и защиты интересов вкладчиков и кредиторов. См.: Грачева Е.Ю. Страховой и банковский надзор / Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко, Е.А. Рыжова. Финансовый контроль. М., 2004. С. 186.

Банковский надзор включает в себя: установление обязательных для кредитных организаций и банковских групп правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля; получение у кредитных организаций необходимой информации об их деятельности, требование разъяснений по полученной информации; государственную регистрацию кредитных организаций, ведение Книги государственной регистрации кредитных организаций; выдачу лицензии кредитным организациям на осуществление банковских операций, их приостановление и отзыв; установление квалификационных требований к кандидатам на должности членов совета директоров, единоличного исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, а также к кандидатам на должности руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера филиала кредитной организации и иные направления надзора.

В целях совершенствования банковского надзора рассмотрим ряд проблем по его реализации. Необходимо отметить наличие проблем, связанных с применением арбитражными судами ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <14>, которые целесообразно было бы разрешить на законодательном уровне в рамках реформирования банковского надзора.

<14> См.: Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

В соответствии со ст. 74 Закона о Банке России, предусматривающей административную ответственность кредитных организаций, Банк России наделен правом принимать решения о привлечении к ответственности и наложении штрафа, а в случае его неуплаты в добровольном порядке обратиться в суд с иском о его взыскании за такие нарушения, как:

В настоящий момент заявления по таким видам нарушений принимаются и рассматриваются арбитражными судами.

Между тем Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) <15> также предусматривает административную ответственность:

<15> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Причем в силу ст. 23.1 КоАП РФ рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности за совершение указанных правонарушений осуществляется не арбитражными судами, а мировыми судьями.

Вопросы о соотношении указанных составов правонарушений, об определении суда, компетентного рассматривать соответствующие споры, о сроке давности привлечения к ответственности, а также о необходимости применения установленных КоАП РФ правил административного производства и исполнения решений о привлечении к административной ответственности на уровне ВАС РФ и Верховного Суда РФ на сегодняшний день не решены.

В настоящее время, учитывая, что Закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" вступил в силу 13 июля 2002 г. (т.е. после вступления в силу КоАП РФ), в ФАС Московского округа сложилась судебная практика <16>, в соответствии с которой арбитражные суды принимают дела рассматриваемой категории к своему производству, ограничивая при этом размер взыскиваемого штрафа максимальным размером санкции, установленным ст. 15.26 КоАП РФ.

<16> См.: Постановление ФАС Московского округа от 28 апреля 2005 г. N КА-А40/3153-05.

При этом следует отметить, что согласно ч. 1 ст. 1.1 и п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ административная ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, устанавливается только Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Поскольку законодательство о банках и банковской деятельности относится к ведению Российской Федерации, ответственность за нарушения банковского законодательства должна быть установлена в КоАП РФ.

Тогда остается неразрешенным вопрос об ответственности, предусмотренной нормами банковского законодательства (можно ли рассматривать составы, установленные банковским законодательством, в качестве составов административных правонарушений).

В целях совершенствования банковского надзора предлагается внести следующие изменения и дополнения в гл. 6 Закона "О страховании вкладов физических лиц в банках РФ" <17>:

<17> СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5029.

"1. Рекомендуется законодательно закрепить механизм реализации права банка на участие в системе страхования вкладов при наличии признанного судом незаконным решения Банка России о вынесении отрицательного заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов по итогам рассмотрения повторного ходатайства".

"5. Внести в пункт 11 статьи 45 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" изменения, закрепляющие обязанность Банка России указывать в отрицательном заключении, в связи с какими конкретными нарушениями (недостатками) банк был признан не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, а также предусмотреть возможность восстановления нарушенных прав банка в досудебном порядке".

Таким образом, для стабилизации финансовой системы страны в условиях финансового кризиса необходимо все шире использовать механизмы банковского надзора. Банковский надзор как финансово-правовая категория существует в силу наличия необходимости в защите публичных интересов в сфере финансовой деятельности государства и является одним из важных элементов государственного финансового контроля.

Л.С.Данилова

Старший преподаватель

Саратовского юридического института

МВД России