Мудрый Экономист

Европейская социальная хартия и миграционная политика России

"Кадровик. Трудовое право для кадровика", 2009, N 7

Присоединение к Европейской социальной хартии является значимым событием на пути интеграции России в европейское сообщество. Позволит ли принятие Хартии установить в нашей стране новые ориентиры реформ в социальной сфере с учетом общепризнанных международных стандартов и опыта европейских государств?

Стратегия - на создание общего рынка труда

20 мая 2009 г. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации ратифицировала Европейскую социальную хартию - один из наиболее важных документов Совета Европы в сфере обеспечения прав человека, составляющих наряду с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод единый механизм защиты прав человека в Европе.

Российской Федерацией Европейская социальная хартия подписана 14 сентября 2000 г., и с этого момента проводились работа по подготовке к ее ратификации, анализ сопоставимости российского законодательства и правоприменительной практики в социальной сфере с нормами Хартии, возможностей сближения российских и европейских стандартов социальной защиты населения.

Законодательство РФ в социальной сфере хотя и сформировалось отчасти под влиянием европейских образцов (особенно миграционное), однако в силу особенностей социально-экономического развития нашей страны значительно отличается от законодательства большинства стран Европы.

Государства-участники должны признать обязательными для себя как минимум 16 статей из 31, в том числе не менее 6 статей из девяти основных, куда включена и ст. 19 "Право работников-мигрантов и их семей на защиту и помощь". Именно эту статью Российская Федерация не ратифицировала.

Хартия декларирует положения, которые уже закреплены в законодательстве во многих западноевропейских странах, и одна из ее задач состоит именно в создании механизма международного контроля за распространением этих норм на все государства Евросоюза. Хартия ориентирована на западноевропейское законодательство и стратегические цели социальной, экономической и миграционной политики, определяемые правительствами пятнадцати "старых" европейских государств.

Противоречия, которые возникли при ратификации Хартии, связаны не только с несоответствием отдельных норм российского законодательства европейским стандартам, но, что более важно, с несоответствием предлагаемых Евросоюзом принципов социальной политики стратегическим целям Российской Федерации и в экономике, и в социальной сфере.

Проблемы защиты прав мигрантов являются актуальными сегодня не только для России, но и для всей Европы. Иностранные работники являются менее защищенными, чем граждане страны, в которой трудятся мигранты, особенно если речь идет о нелегальных мигрантах.

В ч. 1 Хартии предусмотрено признание в качестве цели государственной политики создание условий, обеспечивающих эффективное осуществление права граждан любого из государств-участников заниматься на территории любого другого государства-участника всякой приносящей доход деятельностью на равных основаниях с гражданами этого государства, за исключением ограничений, вызванных вескими экономическими или социальными причинами.

Фактически речь идет о стратегии создания общего рынка труда на территории Евросоюза и стран, присоединившихся к Хартии. Однако ратифицированная Российской Федерацией ст. 18 Хартии "Право заниматься приносящей доход деятельностью на территории других Сторон", призванная определить механизм реализации этого принципа, сформулирована намного мягче. В соответствии с положениями ст. 18 государства-участники обязуются применять действующее законодательство в либеральном духе, упростить существующие формальности и сократить или упразднить пошлины и другие сборы с иностранных работников либо их работодателей, смягчить на индивидуальной или коллективной основе нормативные правовые акты, регулирующие занятость иностранных работников. Также признается право граждан выезжать из своей страны, для того чтобы заняться приносящей доход деятельностью на территории других государств-участников.

Принципы российской миграционной политики

Базовыми принципами российской миграционной политики являются обеспечение национальной безопасности, поддержание оптимального баланса трудовых ресурсов и приоритетное трудоустройство российских граждан. Право государства на защиту национального рынка труда и введение различных ограничений на привлечение иностранных работников в случаях, если это необходимо для обеспечения прав и интересов граждан этого государства, как правило, отражается в международных актах и соглашениях. Хартия не является исключением и указывает в качестве оснований для введения ограничений "веские экономические или социальные причины". К таким причинам может относиться ситуация на рынке труда: высокий уровень безработицы или структурный дефицит рабочей силы.

Следует отметить, что положения ст. 18 Хартии в целом соответствуют вектору реформы российского миграционного законодательства. С 2007 г. в Российской Федерации упрощен порядок привлечения иностранных работников, прибывающих в порядке, не требующем получения визы. Ратификация Хартии потребует от Российской Федерации введения преференций и для граждан государств-участников.

Ограничений на трудовую деятельность российских граждан за рубежом не существует, за исключением случаев, когда право гражданина на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено (граждане, имеющие допуск к секретным сведениям, военнослужащие, подозреваемые в совершении преступления, и осужденные, уклоняющиеся от исполнения решения суда).

С положениями ст. 19 "Право работников-мигрантов и их семей на защиту и помощь" ситуация совершенно иная.

Хартия призывает государства-участники гарантировать законно находящимся на их территории работникам-мигрантам режим, не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется их собственным гражданам, в области оплаты труда и условиях работы, членстве в профессиональных союзах.

По большей части данная декларация соответствует гарантиям, предоставляемым мигрантам российским законодательством, за исключением участия иностранных граждан в профсоюзах.

Трудовые права иностранных граждан, как и российских, определяются трудовым законодательством, в т.ч. Трудовым кодексом РФ. Ограничения, связанные с трудовой деятельностью иностранных граждан, устанавливаются Федеральным законом от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (ред. от 23.07.2008, далее - Закон N 115-ФЗ).

Иностранные граждане в Российской Федерации пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законодательством.

В сфере трудовых отношений таким исключением является установление допустимой доли иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами (торговля, фармацевтика). Также иностранные граждане не вправе занимать должности государственной и муниципальной службы, некоторые должности в составе экипажей морских и воздушных судов, работать на отдельных территориях РФ, военных, радиационно и ядерно опасных объектах и др.

Оплата труда, жилье, страхование и другие проблемы мигрантов

Проблема дискриминации мигрантов по уровню оплаты и условиям труда действительно актуальна для Российской Федерации. Однако дискриминационная практика не имеет оснований, закрепленных в российском законодательстве, а возникает как результат договоренности между работодателем и иностранным работником. Чаще всего проявления дискриминации сопровождаются нарушением и иных норм закона: нелегальное пребывание на территории страны, неформальная занятость, уклонение от налогов.

Работодателям выгодно привлекать дешевую рабочую силу из числа мигрантов-нелегалов к работам, связанным с опасными и вредными условиями труда, поскольку российские работники, во-первых, менее заинтересованы в такой работе, а во-вторых, потребуют более высокую оплату труда.

Хартия рекомендует обеспечить законно находящимся на их территории работникам-мигрантам режим, не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется их собственным гражданам, в отношении доступа к судебным процедурам. Хотя российское законодательство не запрещает иностранным гражданам обращаться в судебные органы для защиты своих прав и интересов, в т.ч. в сфере труда и занятости, однако большинство нарушений трудовых прав мигрантов возникает именно в отношении нелегалов.

Положения Хартии предполагают разрешить трудящимся-мигрантам в пределах, установленных законом, переводить в свою страну любую часть их заработка и сбережений, какую они пожелают. Сегодня в нашей стране нет ограничений на суммы переводов для иностранных граждан. Хотя установление определенных ограничений могло бы стать мерой социальной защиты самих мигрантов. Иностранные граждане, прибывающие в Россию для осуществления трудовой деятельности, заинтересованы переводить большую часть заработка в страны, где остались их семьи. При этом сами мигранты зачастую проживают в неприспособленных помещениях и антисанитарных условиях, не имеют возможностей нормального питания и получения медицинского обслуживания. Нередко иностранные граждане не имеют средств для возвращения на родину. Действительно, введение ограничений на распоряжение своим заработком для мигрантов может расцениваться как нарушение их прав, однако целесообразно рассмотреть вопрос о создании механизма, возможно, основанного на страховых принципах, который позволял бы гарантировать иностранным гражданам как минимум доступ к медицинским услугам и возможность выезда из Российской Федерации.

Государства, присоединившиеся к Хартии, должны поощрять обучение и оказывать содействие в обучении работников-мигрантов и членов их семей национальному языку принимающего государства или, если таких языков несколько, одному из них.

В настоящее время вопрос об обучении иностранных граждан русскому языку обсуждается и экспертным сообществом, и органами власти. Был подготовлен и внесен в Государственную Думу законопроект об обучении мигрантов русскому языку и их тестировании, однако он был отклонен.

Проблема владения трудящимися-мигрантами русским языком весьма актуальна. Если в союзных республиках русский язык был обязателен для изучения всеми учащимися школ, то с распадом СССР в период обострения национального самоопределения братских народов русскому языку стали уделять меньше внимания либо вовсе прекратили его изучение. В результате выросло целое поколение граждан государств СНГ, которое слабо владеет или не владеет русским языком.

Кроме того, подавляющая часть иностранных работников, прибывающих в регионы Сибири и Дальнего Востока, - это граждане Китая, КНДР, Вьетнама, не имеющих такой исторической связи с Россией, как страны ближнего зарубежья.

Также Хартия призывает поощрять, насколько это практически возможно, обучение и оказывать содействие в обучении детей работников-мигрантов родному языку их родителей. Российское законодательство не предусматривает ограничений по обучению детей работников-мигрантов родному языку. Дети иностранных граждан могут изучать родной язык за счет средств родителей при наличии соответствующих образовательных учреждений.

На сегодняшний день в законодательстве Российской Федерации имеется ряд норм, противоречащих положениям ст. 19, что отчасти могло послужить причиной отклонения ее ратификации.

Положения статьи требуют от государств-участников предоставления законно находящимся на их территории работникам-мигрантам следующей гарантии: они не должны подвергаться высылке, кроме случаев, когда они создают угрозу национальной безопасности либо наносят ущерб общественному порядку или нравственности. В соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях выдворение иностранных граждан возможно по решению суда даже в случае их законного нахождения на территории Российской Федерации, если ими осуществляется незаконная трудовая деятельность или нарушены правила осуществления трудовой деятельности.

Как отмечалось выше, существует проблема с реализацией положений Хартии, предусматривающих равные права трудящихся-мигрантов на участие в профессиональных союзах.

В соответствии с п. 4 ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" в российских профессиональных союзах могут состоять иностранные граждане, проживающие на территории Российской Федерации.

Законом N 115-ФЗ определены два статуса иностранных граждан, проживающих на территории Российской Федерации: временное проживание (при наличии разрешения) и постоянное проживание (при наличии вида на жительство). Большая часть иностранных работников в Российской Федерации имеет статус временно пребывающих и работает на основании разрешений на работу, в связи с чем она не может состоять в профсоюзах.

Хартия призывает государства-участники гарантировать законно находящимся на их территории работникам-мигрантам режим, не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется их собственным гражданам, в вопросах жилья, а также в отношении налогов, сборов и отчислений, взимаемых с лиц, работающих по найму.

В соответствии с Жилищным кодексом РФ жилые помещения по договорам социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Также иностранным гражданам не предоставляются субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. В остальных случаях иностранные граждане пользуются теми же правами и несут те же обязанности, что и граждане Российской Федерации. Например, иностранные граждане вправе приобретать жилье в собственность либо по договорам найма.

Если иностранный работник находится на территории нашей страны более 183 дней, то он является резидентом и должен выплачивать подоходный налог по ставке 13%, как и граждане России. Для иностранных граждан, находящихся на территории РФ менее полугода, налог на доходы физических лиц составляет 30%. Таким образом, действующие положения российского налогового законодательства скорее подталкивают трудящихся-мигрантов и работодателей к нелегальным формам занятости, уклонению от уплаты налогов. Экономические потери от сохранения повышенной ставки для нерезидентов намного превышают получаемый доход бюджетной системы.

Идея социальной сплоченности - для социальной стабильности

Реализация положений Хартии может столкнуться с рядом ограничений институционального характера, связанных с различиями в системах предоставления социальных услуг населения в России и странах Евросоюза.

Хартия рекомендует содействовать созданию или поддержанию деятельности служб, призванных оказывать достаточную и бесплатную помощь иностранным работникам и предоставлять в их распоряжение точную информацию и предпринимать все необходимые меры, насколько это соответствует национальному законодательству, против вводящей в заблуждение пропаганды, касающейся эмиграции и иммиграции. Помимо этого предлагается содействовать сотрудничеству между государственными и частными социальными службами стран эмиграции и иммиграции.

В Российской Федерации система служб, призванных оказывать помощь мигрантам вообще и иностранным работникам, в частности, не развита. Частные социальные службы для нашей страны также пока редкое исключение.

Присоединение к Европейской социальной хартии является значимым событием на пути интеграции России в Европейское сообщество. Идеи социальной сплоченности, реализуемые посредством Хартии, призваны стать основой социальной стабильности и устойчивого экономического развития. Принятие Хартии позволит установить новые ориентиры дальнейшего проведения реформ в социальной сфере с учетом общепризнанных международных стандартов, используя обобщенный опыт европейских государств.

В то же время реализованные в миграционном законодательстве механизмы обеспечения защиты прав российских граждан при трудоустройстве (квота на привлечение иностранных работников, допустимая доля мигрантов, занятых в отрасли), а также иные ограничения, предусматриваемые в отношении иностранных граждан (в жилищной и налоговой сферах), могут стать серьезным камнем преткновения в диалоге о равных возможностях для мигрантов и граждан нашей страны.

Литература

  1. Крощенко М.М., Алексенцева Ю.А. Демпинг может нарастать. Что делать? // Ваше право. Миграция. 2009. N 5 (61).
  2. Крощенко М.М., Алексенцева Ю.А. Как формировать квоты // Ваше право. Миграция. 2009. N 6 (62).
  3. Европейская социальная хартия: Справочник / Пер. с фр. "Международные отношения", 2000.
  4. Да, мы сможем преодолеть кризис - но только благодаря серьезной и последовательной программе в поддержку социальных прав. Основной доклад Томаса Хаммарберга Комиссара по правам человека (https: //wcd.coe.int).

М.Крощенко

Начальник Управления

по развитию трудового потенциала

НИИ труда и социального страхования

Ю.Алексенцева

Главный специалист

отдела трудовой миграции

НИИ труда и социального страхования