Мудрый Экономист

Совершенствование законодательной и нормативной базы в области внутреннего контроля кредитных организаций

"Банковское право", 2009, N 3

Анализ системы внутреннего контроля показывает, что вопросам совершенствования организации внутреннего контроля в России уделяется все больше внимания. Совершенствование и эффективность надзорной деятельности в настоящее время обеспечиваются смещением акцента с контроля правильности совершения банковских операций на оценку рисков, возникающих при их совершении, внедрение профессиональной оценки как основы для анализа качественных аспектов деятельности, финансового состояния и перспектив развития банков.

Характеризуя современное состояние внутреннего контроля, по нашему мнению, в настоящее время в российском банковском секторе четкой системы стандартов и процедур внутреннего контроля еще не создано. Коммерческие банки строят свою систему внутреннего контроля, что во многом проявилось во время финансово-экономического кризиса 2008 г., исходя из производственной необходимости и финансовых возможностей, а положения и указания ЦБ РФ при этом зачастую воспринимаются как директивы, которые надо просто формально выполнять. Именно формальный подход к соблюдению требований ЦБ РФ послужил причиной ухудшения состояния одних банков и отзыва лицензий у других.

Так, анализ Законов о банковской деятельности, Центральном банке РФ, реструктуризации кредитных организаций, страховании банковских вкладов, несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций показал, что в них весьма подробно описаны требования к системе управления банков, однако специальная функция внутреннего аудита (контроля) предусмотрена только для ЦБ РФ и Агентств по страхованию вкладов. Требование по организации внутреннего аудита (контроля) коммерческого банка в законах не прописано, как нет в них и четкого законодательного определения этой функции и понятия "внутренний контроль" (за исключением частного случая - для целей Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"). Более подробно о функциях и прежде всего порядке исполнения внутреннего контроля можно узнать только из нормативных документов (т.е. не имеющих характера закона) ЦБ РФ и Федеральной службы по финансовым рынкам, что, по нашему мнению, принижает значение и, как результат, ответственность банков не только за организацию внутреннего контроля, но и самое главное - за его эффективность.

ЦБ РФ разработаны нормативные документы по вопросам формирования системы внутреннего контроля. Так, уже при создании банка требуется представить в лицензирующий и надзорный орган - ЦБ РФ - информацию о системе внутреннего контроля в создаваемом банке. Обо всех существенных изменениях системы внутреннего контроля банку надлежит информировать надзорный орган, а в уставе должны быть описаны права и сфера компетенции службы внутреннего контроля банка. ЦБ РФ изданы также нормативные документы, непосредственно определяющие механизмы осуществления внутреннего контроля, управления рисками, обязательные для коммерческих банков. Кроме того, деятельность банков, как правило, осуществляющих операции с ценными бумагами, дополнительно регулируется Федеральной службой по финансовым рынкам.

Основным нормативным документом по вопросам организации системы внутреннего контроля банка является Положение N 242-П, которое введено в действие с февраля 2004 г., заменившее ранее изданные документы по этому вопросу - Положение N 509 и Указание N 603-У.

Как рассмотрено в гл. 1, в Положении N 242-П ЦБ РФ использованы подходы к построению системы внутреннего контроля и ее положение в системе управления, рекомендованные Базельским комитетом, основанные на модели "COSO", с учетом профессиональных стандартов внутреннего аудита, разработанных Институтом внутренних аудиторов. Тем не менее, по нашему мнению, в этой модели есть недостатки. Отметим наиболее важные:

Представляется, что для коммерческого банка, заинтересованного в создании высокоэффективной системы внутреннего контроля (и соответствующей службы), важное значение должно иметь концептуальное построение системы внутреннего контроля банка, включающее комплекс мероприятий организационного и технологического порядка и направленного на обеспечение эффективного контроля. Этот комплекс, на который будет опираться в своей работе служба внутреннего контроля, с учетом мнения ряда специалистов должен отвечать следующим основным требованиям <1>:

<1> См.: Фотиади Н.В. Эффективный надзор и контроль как элемент системы поддержания финансовой устойчивости банков // Финансовый контроль. 2006. N 19.

Очевидно, что любая модель банковского надзора не может быть эффективной без усилий самих банков в области совершенствования внутреннего контроля и систем управления рисками. Разработка эффективной модели управления, на наш взгляд, должна осуществляться в тесном взаимодействии надзорного органа и банка (банковского сообщества). Банки могут применять простую модель надзорного органа, но вправе разработать собственную модель, которая должна быть более жесткой и совершенной и до перехода к применению подлежит согласованию или одобрению надзорным органом. Создавая собственную концепцию построения системы контроля и систему внутреннего контроля, банкам необходимо учитывать, что надзорный орган установил для банков не только требования к организации внутреннего контроля, но и разработал определенные рекомендации. Именно эти правила организации внутреннего контроля должны быть приняты в качестве исходного минимума при разработке концепции построения системы внутреннего контроля.

Эффективный контроль системы внутреннего контроля за деятельностью коммерческих банков и их филиалов возможен только при наличии достоверных отчетов, своевременно и в полном объеме представленных руководству банка и в последующем в ЦБ РФ. Затруднения в организации полноценного внутреннего контроля и надзора со стороны ЦБ РФ в значительной степени связаны с практикой банков по "приукрашиванию" своей деятельности, что ведет к искажениям в отчетности.

Зачастую качество и достоверность представляемых отчетов вызывают серьезные нарекания, прежде всего со стороны ЦБ РФ. Их анализ свидетельствует о нарушении коммерческими банками и их филиалами правил ведения учета и проведения операций по счетам. Так, в отчетах коммерческих банков имеются нарушения в части неполного начисления износа на основные средства. Имеются нарушения созданных банками фондов в использовании не по целевому назначению. Обо всех этих и других нарушениях, допущенных в деятельности кредитных организаций, сообщалось в письмах ЦБ РФ по результатам сдачи годовых отчетов коммерческими банками.

Учитывая вышеизложенное, предлагается увеличить ответственность (дисциплинарную и административную) руководства банков, а внутри банков руководителей и специалистов служб внутреннего контроля за представление неполной и недостоверной информации и отчетности банком в ЦБ РФ.

Важным элементом банковского надзора является работа по выявлению проблемных банков в рамках системы раннего реагирования, которая позволяет определять проблемные банки на ранней стадии, а не тогда, когда финансовые трудности приобретут необратимый характер и единственной мерой останется только отзыв лицензии у банка. Проблемный банк - это банк, в деятельности которого содержится потенциальная или реальная угроза интересам его кредиторов <2>. О реальной угрозе могут говорить такие показатели, как наличие неоплаченных документов клиентов в связи с недостаточностью или отсутствием средств на корреспондентском счете кредитной организации, систематическое несоблюдение обязательных нормативов ЦБ и т.д. Потенциальную угрозу представляют действия кредитной организации, направленные на принятие банком дополнительных рисков.

<2> См.: Арсланбекова А.З. Методы совершенствования банковского надзора в Российской Федерации // Банковское право. 2007. N 3.

Однако ЦБ РФ и его территориальные управления достаточно поздно выявляют проблемные банки, и это прежде всего, по нашему мнению, связано с отсутствием единой системы внутреннего контроля в банковской системе. На наш взгляд, создание двухуровневой системы внутреннего контроля в коммерческих банках и ЦБ РФ, когда информация о возникающих проблемах и рисках в деятельности банка поступает от службы внутреннего контроля не только руководству банка, но и в службу контроля и аудита ЦБ РФ, коренным образом изменило бы эффективность деятельности системы внутреннего контроля и финансовую устойчивость банков.

В этом случае при выявлении проблемных банков, по информации служб внутреннего контроля банков, надзорный орган мог бы оперативно определить уровень проблемности кредитной организации и применение к ней мер воздействия в зависимости от выявленной проблемы, а в случае непринятия мер по устранению проблем или финансовому оздоровлению руководством банка и привлечение их к ответственности. Практически данная система контроля со стороны ЦБ РФ уже действует после введения кураторов банков из ответственных сотрудников ЦБ РФ <3>. Однако при данном надзоре ЦБ РФ, по нашему мнению, снижается эффективность управления банком и ответственность системы внутреннего контроля банка за эффективность деятельности системы внутреннего контроля и ответственность за возникающие проблемы в банке.

<3> См.: Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций".

В настоящее время российские кредитные организации тяготеют не только к укрупнению банковского бизнеса и увеличению масштабов банковской деятельности, приближаясь к международному уровню, но и к усложнению банковской деятельности, что, в свою очередь, приводит к изменению структуры рисков, присущих деятельности кредитных организаций, и соответственно возникновению новых видов рисков. Игнорирование этого факта приводит к кризисам, как на уровне отдельных банков, так и на уровне страны, что наблюдалось осенью 2008 г. в мире и России.

Российская и международная практика при кризисе 2008 г. показала неадекватность систем внутреннего контроля большинства банков характеру и масштабам их деятельности, при этом система внутреннего контроля в банке не соответствует условиям его деятельности и не способна меняться адекватно в случае изменения этих условий и, как результат, не обеспечивает финансовую устойчивость банка.

Поэтому по-прежнему актуальной для российских кредитных организаций является необходимость совершенствования построения внутренних систем - корпоративного управления, внутреннего контроля и системы управления рисками, разумная организация которых (соответствующая характеру, масштабам и условиям деятельности кредитной организации) позволяет эффективно осуществлять управление рисками, присущими банковской деятельности.

В постоянно меняющихся условиях органам управления банка необходимо давать оценку действующего, потенциального и прогнозируемого влияний различных рисков на будущие показатели деятельности банка (перспективное управление рисками). Перспективное управление рисками означает идентификацию последних, точное их измерение, понимание скрытого смысла этих рисков и обеспечение надлежащего срабатывания систем управления, контроля и оповещения о рисках до того, как последние приведут к возникновению проблем для данного банка.

С учетом принятия во внимание степени сложности проводимых банками операций и всего разнообразия рисков, которые должны быть приняты во внимание при оценке достаточности капитала, проблема организации управления банковскими рисками оказывается одним из барьеров роста масштабов деятельности банка, достижения им адекватности потребностям реального сектора экономики.

В части работы системы внутреннего контроля и функционирования системы управления рисками предлагается смещать акцент в деятельности надзорного органа и банков, что в настоящее время происходит в банках с констатацией наличия внутренних регламентов и их соответствия нормативным требованиям на реальность их выполнения и эффективность использования.

При внедрении принципов эффективного банковского надзора в сфере регулирования качества управления рисками задачей надзорных органов должно стать получение подтверждения наличия у банков комплексного процесса управления рисками, направленного на выявление, оценку, мониторинг, контролирование или снижение всех присущих деятельности банка рисков и оценку общей достаточности капитала по отношению к принятым рискам. Эти процессы должны быть соизмеримы с размерами кредитной организации и сложностью ее операций.

Однако рыночные условия и организационные структуры постоянно меняются и единая система управления рисками, предложенная ЦБ РФ, которая работает во всех банках, по нашему мнению, просто неэффективна. В связи с этим разработку новой модели управления банковскими рисками надзорному органу целесообразно осуществлять в тесном взаимодействии с банковским сообществом.

По нашему мнению, разработанные рабочей группой Ассоциации российских банков с участием Банка России проектов стандарты качества управления <4> можно рассматривать как фактор повышения качества управления системой внутреннего контроля и рисками в банке. Указанные правила целесообразно принять при разработке проектов стандартов качества управления в кредитных организациях. При этом стандарт, выработанный банковским сообществом, может рассматриваться надзорным органом как ориентир при оценке качественных аспектов деятельности банка или для применения мер надзорного реагирования. Соблюдение банком стандартов качества управления может также учитываться надзорным органом как дополнительная составляющая, повышающая оценку качества управления банковскими рисками и организации внутреннего контроля.

<4> URL: www.arb.ru.

Восприятие одобренных стандартов для целей банковского надзора и проведение надзорным органом оценки качества управления банковскими рисками и организации внутреннего контроля в банках с учетом соблюдения выработанных банковским сообществом стандартов, по сути, можно рассматривать как инструмент стимулирования рыночной дисциплины.

Оценка соблюдения банком одобренных стандартов качества управления банком может проводиться как по инициативе надзорного органа, так и по инициативе органов управления самого банка. При этом доминировать, на наш взгляд, должна именно самооценка, проводимая самим банком, либо оценка внешним аудитором по заказу органов управления банка. Вместе с тем обеспечение единства критериев и методики оценки адекватности управления рисками и организации внутреннего контроля в банке характеру и масштабам их деятельности не означает, что методики проверки и оценки указанных внутренних систем банков будут тождественны проверке соблюдения банками стандартов качества управления.

До настоящего времени осталась нерешенной такая задача, как разработка единого глоссария компонентов и процедур управления банковскими рисками или организации внутреннего контроля, что позволит адекватно оценивать и сопоставлять различные аспекты системы управления банковскими рисками и организации внутреннего контроля.

Из области теоретической данную задачу необходимо перевести в область практическую, что может быть отражено в нормативном документе банка. При этом необходимо более тесное взаимодействие надзорного органа и банковского сообщества не только при определении базисной терминологии, но и при формировании условий для применения стандартов банками на практике.

В заключение необходимо подчеркнуть, что позитивные сдвиги, как представляется, происходят не только в осознании банковским сообществом необходимости построения эффективных систем управления и системы внутреннего контроля, но и в части необходимости проведения оценки их качества со стороны надзорного органа, а также самооценки состояния внутренних систем банками.

Однако по-прежнему сохраняется актуальность решения задач обеспечения единства подходов банковского сообщества и надзорного органа по всему спектру: как по принципам построения системы управления рисками и организации внутреннего контроля, включая требования, которые могут более детализированно определяться нормативно-правовыми актами, внутренними документами банков, так и по методам контроля и оценки их соблюдения.

Литература

  1. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций".
  2. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".
  3. Положение Банка России от 16 декабря 2003 г. N 242-П "Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах".
  4. Арсланбекова А.З. Методы совершенствования банковского надзора в Российской Федерации // Банковское право. 2007. N 3.
  5. Фотиади Н.В. Эффективный надзор и контроль как элемент системы поддержания финансовой устойчивости банков // Финансовый контроль. 2006. N 19.
  6. URL: www.arb.ru.

Д.А.Ильенков

Студент

ФГОУ ВПО "Финансовая академия

при Правительстве РФ"