Мудрый Экономист

Полномочия правоохранительных органов в налоговой сфере существенно сужены

"Налоговый вестник", 2009, N 6

С 10 января 2009 г. значительно ограничены права сотрудников милиции по проведению проверок организаций. Данное ограничение полномочий связано с принятием Федерального закона от 26.12.2008 N 293-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 N 293-ФЗ).

После принятия данного Закона милиция лишилась права самостоятельно проводить проверки финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Участвовать в налоговых проверках органы милиции отныне могут только совместно с налоговыми органами по их запросам.

Милиционеры теперь не вправе проводить самостоятельные проверки

Федеральный закон от 26.12.2008 N 293-ФЗ исключил из ст. 11 Закона РФ от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции" (далее - Закон о милиции) п. 35, в соответствии с которым органам милиции предоставлялось право "при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, проводить проверки организаций и физических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Кроме того, признан утратившим силу п. 25 ст. 11 Закона о милиции, предоставлявший сотрудникам милиции следующие права:

Часть 2 ст. 11 Закона о милиции изложена в следующей редакции: "Использование сотрудниками милиции прав, предоставленных милиции настоящим Законом, возможно только при исполнении обязанностей, предусмотренных законодательством Российской Федерации".

В целях реализации положений Федерального закона от 26.12.2008 N 293-ФЗ МВД России издало Приказ от 05.12.2008 N 1065 "О мерах по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности по защите прав граждан в сфере экономики" (далее - Приказ N 1065).

В п. 2.2 Приказа N 1065 подразделениям милиции предложено исключить факты проведения проверок организаций по вопросам, не относящимся к компетенции органов внутренних дел.

В соответствии с Приказом МВД России от 08.01.2009 N 12 утратили силу следующие Приказы министерства:

Таким образом, подразделениям милиции запрещено проводить проверки субъектов предпринимательской деятельности по вопросам, не относящимся к компетенции органов внутренних дел.

Сотрудники милиции вправе участвовать в выездных налоговых проверках, проводимых налоговыми органами

Между тем сотрудники органов внутренних дел имеют право участвовать в выездных налоговых проверках организаций, проводимых налоговыми органами. Так, в соответствии с п. 1 ст. 36 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ) по запросу налоговых органов органы внутренних дел участвуют вместе с налоговыми органами в проводимых ими выездных налоговых проверках.

Аналогичное положение закреплено в п. 33 ст. 11 Закона о милиции. Согласно данной норме милиции предоставляется право участвовать в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, в налоговых проверках по запросам налоговых органов.

При этом положения законодательства о налогах и сборах не содержат каких-либо условий, при наличии которых допускается участие органов внутренних дел в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках (Постановление ФАС Уральского округа от 03.04.2008 N Ф09-2125/08-С3).

Учитывая, что дополнительные мероприятия налогового контроля позволяют принять объективное решение по результатам налоговой проверки, сотрудники органов внутренних дел имеют право участвовать при их проведении по запросу налогового органа. Данный вывод сделан в Письме Минфина России от 07.06.2006 N 03-02-07/1-141 "Об участии милиции в налоговых проверках".

В соответствии со ст. 5 Закона РФ от 21.03.1991 N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации" органы внутренних дел обязаны оказывать практическую помощь работникам налоговых органов при исполнении ими служебных обязанностей, обеспечивая принятие мер по привлечению к ответственности лиц, насильственным образом препятствующих выполнению работниками налоговых органов своих должностных функций.

Согласно п. 34 ст. 11 Закона о милиции сотрудники органов внутренних дел в соответствии с законодательством Российской Федерации имеют право получать сведения, составляющие налоговую тайну.

Милиционеры вправе проводить оперативно-разыскные мероприятия

Кроме того, у сотрудников милиции есть право проводить различные оперативно-разыскные мероприятия в соответствии с Федеральным законом от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (ред. от 26.12.2008, далее - Закон об ОРД).

Согласно ст. 6 Закона об ОРД при осуществлении оперативно-разыскной деятельности проводятся следующие оперативно-разыскные мероприятия:

Результаты оперативно-разыскных мероприятий являются не доказательствами, а лишь сведениями об источниках фактов, которые, будучи полученными с соблюдением требований Закона об ОРД, могут стать доказательствами только после закрепления их надлежащим процессуальным путем, а именно на основе соответствующих норм уголовно-процессуального закона. На это обращено внимание в Определении Конституционного Суда РФ от 24.11.2005 N 448-О.

Способы выявления сотрудниками милиции случаев уклонения от уплаты налогов

Как показывает практика, сотрудники милиции выявляют факты уклонений от уплаты налогов в рамках вышеперечисленных оперативно-разыскных мероприятий, например при исследовании предметов и документов (п. 5 ч. 1 ст. 6 Закона об ОРД). Следовательно, лишение органов МВД права самостоятельно назначать и проводить проверки организаций не препятствует им исследовать их документы и возбуждать уголовные дела.

Некоторые юристы под "исследованием документов и предметов" понимают изучение не столько содержания конкретных документов, сколько их подлинности - наличие подписей, печатей.

Кроме того, сотрудники милиции вправе направить запросы о предоставлении имеющейся информации об организации в налоговый орган и банк. На основании анализа полученных сведений сотрудники милиции могут выявить факты уклонения от уплаты налогов (например, если по банковским счетам организации проходят крупные суммы, а по данным налоговых деклараций организация уплачивает небольшие налоги).

Так, в соответствии с п. 4 ст. 11 Закона о милиции сотрудники органов внутренних дел вправе получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, документы и копии с них.

Согласно ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" справки по операциям и счетам юридических лиц и индивидуальных предпринимателей выдаются кредитной организацией органам внутренних дел при осуществлении ими функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений.

Довольно часто после проведения выездных налоговых проверок налоговые органы по собственной инициативе передают материалы проверки в органы внутренних дел.

В некоторых случаях налоговые преступления выявляются сотрудниками милиции, участвующими в совместных с налоговыми органами выездных проверках.

Основания для проведения оперативно-разыскных мероприятий

Согласно ст. 7 Закона об ОРД основаниями для проведения оперативно-разыскных мероприятий являются:

  1. наличие возбужденного уголовного дела;
  2. ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-разыскную деятельность, сведения о:
  1. поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания или определения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 293-ФЗ изложил п. 1 ч. 1 ст. 15 Закона об ОРД в новой редакции. Теперь сотрудники милиции имеют право проводить гласно и негласно оперативно-разыскные мероприятия, перечисленные в ст. 6 Закона об ОРД, производить изъятие документов, предметов, материалов и сообщений, а также прерывать предоставление услуг связи (только в определенных Законом случаях: возникновение непосредственной угрозы жизни и здоровью лица, а также угрозы государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации).

В связи с этим возникает вопрос: представляет ли угрозу экономической безопасности России неуплата налогов отдельной организацией?

В случае изъятия документов, предметов, материалов при проведении гласных оперативно-разыскных мероприятий должностное лицо, осуществившее изъятие, составляет протокол в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации.

Если при проведении гласных оперативно-разыскных мероприятий изымаются документы, с них изготавливаются копии, заверяемые должностным лицом, изъявшим документы, и передаются лицу, у которого изымаются документы, о чем делается запись в протоколе. В случае если невозможно изготовить копии или передать их одновременно с изъятием документов, указанное должностное лицо передает заверенные копии документов лицу, у которого были изъяты документы, в течение пяти дней после изъятия, о чем делается запись в протоколе.

В случае если по истечении пяти дней после изъятия документов их заверенные копии не были переданы лицу, у которого были изъяты документы, заверенные копии в течение трех дней должны быть направлены по почте заказным почтовым отправлением, о чем делается запись в протоколе с указанием номера почтового отправления.

Копии документов направляются по адресу места нахождения юридического лица или адресу места жительства физического лица, указанному в протоколе.

Сообщение налогового органа - повод для возбуждения уголовного дела

Согласно п. 3 ч. 2 ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ) предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. ст. 195 - 199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ), производится следователями органов внутренних дел Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 140 УПК РФ поводами для возбуждения уголовного дела служат:

Сообщение о налоговом преступлении может поступить, например, от налоговых органов. Так, если в течение двух месяцев со дня истечения срока исполнения требования об уплате налога (сбора) налогоплательщик (плательщик сбора) полностью не погасил указанную в данном требовании недоимку, размеры которой позволяют предполагать факт совершения нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, налоговые органы обязаны в течение десяти дней со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела (п. 3 ст. 32 НК РФ).

Инструкция о порядке направления материалов налоговыми органами в органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, утверждена Приказом МВД России N 76, МНС России N АС-3-06/37 от 22.01.2004 "Об утверждении нормативных правовых актов о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений" (далее - Приказ от 22.01.2004).

Порядок рассмотрения сообщения о преступлении

Согласно ч. 1 ст. 144 УПК РФ дознаватель или следователь обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции, установленной УПК РФ, принять по нему решение в срок не позднее трех суток со дня поступления указанного сообщения. Данный срок может быть продлен до 30 суток (ч. 3 ст. 144).

При проверке сообщения о преступлении дознаватель, следователь вправе требовать производства документальных проверок, ревизий и привлекать к их участию специалистов.

Принимая во внимание рассмотренные выше изменения законодательства, теперь следователи могут требовать производства выездных налоговых проверок только от налоговых органов.

В свою очередь, налоговые органы при проведении выездных налоговых проверок обязаны выполнять ограничения, установленные ст. 89 НК РФ. Так, согласно п. 5 этой статьи налоговые органы не вправе проводить две и более выездные налоговые проверки по одним и тем же налогам за один и тот же период, а также в отношении одного налогоплательщика более двух выездных налоговых проверок в течение календарного года.

Таким образом, если налоговый орган уже проверил определенный период деятельности организации в рамках выездной налоговой проверки, то, даже получив требование следователя, он не вправе повторно проверять организацию за уже проверенный период. Это существенно ограничивает возможности сотрудников милиции выявлять факты уклонения от уплаты налогов.

Сотрудники милиции обязаны направлять в налоговые органы материалы

Согласно п. 2 ст. 36 НК РФ при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных НК РФ к полномочиям налоговых органов, органы внутренних дел обязаны в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения.

Инструкция о порядке направления органами внутренних дел таких материалов для принятия по ним решения утверждена Приказом МВД России от 22.01.2004.

В соответствии с п. 3 ст. 82 НК РФ налоговые органы и органы внутренних дел информируют друг друга об имеющихся у них материалах о нарушениях законодательства о налогах и сборах и налоговых преступлениях, о принятых мерах по их пресечению, о проводимых ими налоговых проверках, а также осуществляют обмен другой необходимой информацией в целях исполнения возложенных на них задач.

Практика показывает: объяснение, полученное органами внутренних дел и переданное в налоговые органы, может служить, например, основанием для принятия налоговой инспекцией мероприятий налогового контроля (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 02.10.2007 N А19-7262/07-24-Ф02-6969/07).

Ограничений в использовании налоговыми органами при проведении мероприятий налогового контроля и арбитражными судами при разрешении споров письменных доказательств, добытых в результате оперативно-разыскных мероприятий, закон не устанавливает (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 13.01.2009 по делу N А52-980/2008).

Подразделения МВД, имеющие право участвовать в налоговых проверках и раскрывать налоговые преступления

Федеральный уровень. В структуру Министерства внутренних дел РФ входит Департамент экономической безопасности МВД России (ДЭБ МВД России). ДЭБ МВД России - самостоятельное структурное подразделение центрального аппарата Министерства, обеспечивающее и осуществляющее выработку и реализацию государственной политики и нормативное правовое регулирование в области экономической безопасности государства и т.д. Департамент выполняет функции головного оперативного подразделения в системе МВД России по организации борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями.

Одна из основных задач Департамента - организационно-методическое руководство деятельностью подразделений по борьбе с экономическими преступлениями и по налоговым преступлениям управлений внутренних дел субъектов Федерации.

К основным функциям ДЭБ МВД России относятся:

Региональный уровень. На региональном и территориальном уровнях существует организационное разделение оперативных аппаратов по экономическим и налоговым преступлениям. В региональных управлениях МВД расследованием экономических и налоговых преступлений занимаются два подразделения: отделы (управления) по налоговым преступлениям (ОНП) и управления по борьбе с экономическими преступлениями (УБЭП).

Управления по налоговым преступлениям. Работа подразделений по налоговым преступлениям УВД направлена на выявление, пресечение и раскрытие налоговых и иных экономических преступлений. В управлениях по налоговым преступлениям сформированы отделы документальных проверок и ревизий.

Основные задачи управлений по налоговым преступлениям:

Функции управлений по налоговым преступлениям:

К компетенции подразделений по налоговым преступлениям органов внутренних дел относится не только раскрытие налоговых преступлений, предусмотренных ст. ст. 198, 199, 199.1, 199.2 УК РФ, но и экономических (ст. 171 УК РФ "Незаконное предпринимательство", ст. 174.1 "Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления").

Управления по борьбе с экономическими преступлениями. Подразделения экономической безопасности УВД выполняют задачи по выявлению и пресечению экономических и налоговых преступлений.

К основным функциям УБЭП относятся:

Таким образом, принимать участие в совместных с налоговыми органами проверках могут различные подразделения органов внутренних дел.

Вместе с тем большинство уголовных дел, связанных с налоговыми преступлениями, расследуются все-таки управлениями по налоговым преступлениям.

Выводы

В настоящее время органы внутренних дел не имеют права проводить самостоятельные проверки организаций.

После принятия рассмотренных выше нововведений можно предположить, что сотрудники милиции:

С одной стороны, можно только приветствовать рассмотренные выше новшества. Благодаря нововведениям ликвидировано дублирование, по сути, одних и тех же функций разными государственными структурами - налоговыми органами и сотрудниками органов внутренних дел. Кроме того, отныне коммерсанты ограждены от фактически повторных проверок своей финансово-хозяйственной деятельности.

С другой стороны, сотрудникам милиции теперь сложно самостоятельно выявить налоговое преступление, поскольку они лишены полномочий по проведению проверок финансово-хозяйственной деятельности организаций. Выявить же налоговое преступление в рамках традиционных оперативно-разыскных мероприятий, в частности наблюдения, довольно трудно. Здесь нужна тщательная проверка финансово-хозяйственной деятельности организации. А поскольку проводить подобные проверки милиционеры уже не вправе, им придется довольствоваться результатами выездных проверок, осуществленных налоговиками. Значит, если налоговому инспектору не удастся выявить факт неправомерной неуплаты налогов, сотрудники милиции исправить эту ошибку уже не смогут.

Разумеется, сотрудники правоохранительных органов могут возбудить уголовное дело и в его рамках использовать весь спектр возможностей, имеющихся при производстве предварительного следствия (например, осмотр помещений и документов, обыск помещений, выемка документов, допрос свидетелей, проведение судебной экспертизы). Однако высока вероятность того, что такое уголовное дело, возбужденное не на основании проверки финансово-хозяйственной деятельности компании, придется прекратить в связи с отсутствием состава преступления. Вряд ли сотрудники милиции заинтересованы в прекращении большого количества уголовных дел.

О.А.Мясников

К. ю. н.,

налоговый юрист